De Meierij gelokaliseerd
2.3 Plaatselijk bestuur en actoren .1 Inleiding
2.3.4 Het bestuur van de lokale gemeenschap .1 Inleiding
2.3.4.3 De gelaagde structuur van de lokale beleids- en besluitvorming
Kappelhof onderscheidt in de structuur van het plaatselijke bestuur ten plattelande van de Meierij een groot bestuur, de ‘corporele vergadering’ (over dit begrip hierna meer), bestaande uit de schepenen, de kerk- en armmeesters, de gezworenen en de zetters, als-mede in principe de naburen, maar “toch vooral de rijkste onder hen” en een klein bestuur, bestaande uit de schepenen, de schout of drossaard en de secretaris. De ont-wikkeling naar een bestendige vertegenwoordiging van de naburen en vooral van de ge-erfden in de vorm van een college van raadsmannen (vier, vijf en nog-meer-mannen) is
volgens hem te zien als een tussengeschoven tussenlaag.346 Andere auteurs onderkennen
zelfs een drievoudige nomenclatuur om de organisatie van het plaatselijke bestuur te
duiden: een klein onderscheidenlijk groot bestuur en een breed beraad.347
Van Asseldonk wijst er echter op, dat het onderscheid tussen groot en klein bestuur
345 Zie meer gedetailleerd 9.2.29. 346 Kappelhof, De belastingheffing, 147.
347 Van Boven, ‘Bestuur, rechtspraak en notariaat’, 76-89, onderkent binnen door hem omschreven com-petenties de driedeling: een klein bestuur (de schepenen en de officier), een groot bestuur (het klein bestuur aangevuld met functionarissen, belast met het financiële beheer (borgemeesters, thesoriers, schatbeur-ders, rentmeesters, gezworenen) en een vertegenwoordiging van de bevolking), alsmede een breed beraad (uitbreiding van het grote bestuur met de kerk- en armmeesters, de geërfden, naburen enz., de corporele vergadering); ook De Visser, Boxtel binnenste buiten, 41-43 hanteert binnen de context van het Boxtelse be-stuurseigen zo’n driedeling, waarbij hij het klein bestuur met een dagelijks bestuur vergelijkt. Voor Waalwijk onderscheidt Coopmans “van klein tot groot bestuur in allerlei varianten”, terwijl hij daarnaast een corpo-rele vergadering onderkent; Coopmans, Het openbaar bestuur van Waalwijk en Drunen, 40-41. De Bruijn gaat voor Tilburg ook uit van een onderscheid tussen een klein en een groot bestuur; De Bruijn, ‘Macht en onmacht’, 132-139.
157 in het algemeen geen grondslag heeft in verder niet door hem benoemde plaatselijke
re-gelingen. 348 Voor zover het daarbij om de dorpsreglementen gaat, kan inderdaad
wor-den onderschreven, dat de begrippen ‘klein’en ‘groot bestuur’ of equivalenten daarvan
daarin niet als zodanig worden aangetroffen.349 Daarentegen geldt wel, dat in menig
re-glement een als het ware traps- of pyramidegewijs geordende organieke gelaagdheid in de bestuurlijke besluitvorming herkenbaar aanwezig is. De verhouding (en daarmee ook de interactie) tussen de lagen wordt bepaald door wanneer de ene laag een andere nodig heeft om tot rechtsgeldige feitelijke of rechtshandelingen te kunnen komen.
Ook Van Zalinge-Spooren onderkent, mede onder verwijzing naar oudere literatuur een gelaagdheid in het plaatselijk bestuur en onderscheidt daarbij naar een model van
concentrische cirkels drie lagen.350
Kappelhof illustreert zijn duiding aan de hand van Bergeijk 1663. Wanneer bij een ana-lyse van de daarin beschreven organisatie van de beleids- en besluitvorming geen gebruik wordt gemaakt van de door hem geïntroduceerde termen ‘groot’ en ‘klein bestuur’, maar op basis van betrokken organen, functionarissen en hun competenties wordt een beeld van een tripartiet stelsel met drie echelons verkregen.
Een eerste echelon betreft de schout en de schepenen. Tezamen vormen zij een college, waarbinnen ieder, naast gemeenschappelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden, eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden heeft. In het reglement worden zij in die zin trouwens niet genoemd. Dit is verklaarbaar uit de omstandigheid, dat het reglement
hun bestuurlijke positie als zodanig niet ter discussie stelt.351 Voor de schout komt daar
bij dat zijn plaatselijke bevoegdheden voorvloeien uit zijn benoeming door een hogere overheid; dit aspect behoeft dus bij een organiek reglement van andere orde niet beves-tigd te worden, laat staan dat het bij zo’n reglement zou kunnen worden gewijzigd of
aangepast.352 De positie van de schout komt wel indirect aan de orde in het vereiste (28)
dat alle bijeenkomsten en vergaderingen van de schout, diens stadhouder, schepenen en tienmannen uitsluitend in de tot een raadhuis of raadkamer omgebouwde gerwekamer
348 Van Asseldonk, De Meierij, 341.
349 In een aantal reglementen van (vooral) na 1700 wordt wel een onderscheid gemaakt tussen een ‘dage-lijks bestuur’ en het voltallige bestuur van een plaats. Op het eerste begrip wordt hierna ingegaan.
350 Van Zalinge-Spooren, Gemeint en gemeenschap 362-363. De binnenste cirkel is het dagelijks bestuur van de schepenen, de middelste bestaat uit het uitgebreide bestuur van de eedspersonen als vertegenwoordi-gers van het corpus en de buitenste uit het corpus zelf, de gezamenlijke inwoners.
351 Dit geldt ook voor de justitiële taken van de schout ende schepenen. Over dit hen bij uitsluiting van anderen bevoegde domein spreekt het reglement enkel in het kader van de dienaangaande door schepenen te genieten vergoedingen (36).
352 In andere reglementen komen overigens functie- en positiebepalende voorschriften ten aanzien van de schout wel aan de orde. Zie daarover 6.4.2.1.2.
158
worden belegd. Uit de omstandigheid, dat het reglement de taken en bevoegdheden van de nieuw geïntroduceerde tienmannen (zie hierna) nadrukkelijk nominatim en limita-tief-beperkt opsomt, mag worden afgeleid, dat de schepenen ten allen tijde en ten volle met betrekking tot bestuurlijke aangelegenheden bevoegd zijn.
Het reglement introduceert in 1 als tweede echelon een nieuw bestuurlijk gremium, dat bestaat uit schout, schepenen en raads- of tienmannen. Deze raadsmannen, te
ver-kiezen door de ingezetenen van de vijf heerdgangen, twee per heerdgang,353 zijn in dit
gremium als college betrokken bij de benoeming van een aantal met name genoemde plaatselijke functionarissen en het beraad en de besluitvorming over een viertal beleids-aangelegenheden (6-7): alle belastingzaken, het afdoen van de rekeningen, het mach-tigen tot bezendingen naar de Meierij- en kwartiervergaderingen (expliciet genoemd
in 34) en elders en verder al hetgeen waartoe het reglement hen bevoegd maakt.354 De
raadsmannen zijn gelijkelijk met de zeven schepenen in deze zaken bevoegd - zij worden ook tezamen met de schepenen als regeerders aangeduid -, waarbij met meerderheid van stemmen wordt besloten (eveneens 6-7). Voor allen geldt een verbod op dubbelfuncties binnen het bestuur van het dorp (41). Ten slotte wordt een van de vier sleutels van de archiefbewaarplaats aan een tienman toevertrouwd (29).
Een derde echelon betreft (8) de verplichting van schepenen en tienmannen om zich zo veel mogelijk met het “gevoelen van de geërfden oock accomodabel te stellen”, dit te con-cretiseren door “in gewichtige affairen ende saecken” hen dan wel “eenige meest verstandi-ge ende verstandi-gequalificeerde” te horen. Dit is het niveau van de corporele vergadering, waarop hierna wordt teruggekomen. De hoorplicht betreft nadrukkelijk de geërfden en sluit, op één uitzondering na, andere (potentiële) belanghebbende ingezetenen uit. Hoewel die hoorplicht expressis verbis in de bredere context van een “om de gemeente in goede rust ende vrede te houden” wordt geplaatst, is niet iedereen uit die gemeente daarbij betrokken.
De geërfden worden in deze context als de vertegenwoordigers van ‘de gemeente’
be-schouwd.355 Dit vereiste laat de regeerders overigens ogenschijnlijk de nodige
discretio-353 Deze introductie gaat gepaard met regels omtrent hun benoeming, beëdiging en periodieke vervan-ging (2-5 en 42).
354 Als zodanig te benoemen functionarissen worden genoemd: de borgemeesters, de verpondingcol-lecteurs, de renteheffers, zetters, alsmede de heemraden of gezworenen. In andere bepalingen van het re-glement worden ten aanzien van de bestuurlijke competentie van dit college nog expliciet - in een aantal gevallen slechts een explicatie van de reeds in algemene zin omschreven taken - benoemd: de controle van het kohier van de verpondingen (10) en dat van de beden (11), het verstrekken van betaalopdrachten aan de borgemeesters (12), het opmaken van een jaarbalans ten aanzien van de betaalstand aan de belastingkanto-ren van het land (13), de controle van de jaarlijkse zetcedule over de belastingkanto-renten (14), de aflossing van geleend kapitaal (15), het afdoen van de rekeningen (23-24), het vaststellen van buitengewone omslagen (25), het aangaan van processen (26) en de voortzetting van reeds lopende processen (27). Ten aanzien van het afdoen van de rekeningen noemt 23 onder meer de volgende: die van de verpondingbeurders, de renteheffers, de borgemeesters en de arm- en kerkmeesters.
159 naire ruimte om te beslissen in welke zaken welke geërfden wel of niet worden gehoord. Deze hypotheek op de prudentie van de regeerders - zo deze in de praktijk al niet zou worden begrensd door een aan te nemen assertiviteit van de geërfden om voor hun (fi-nanciële) belangen op te komen - wordt trouwens in een aantal gevallen in het reglement zelf al geëxpliciteerd: voor het aangaan van en in samenhang daarmee de aflossing van leningen (15-16), het opleggen van buitengewone omslagen (25) en het aangaan van pro-cessen (26) wordt expliciet enigerlei overleg met dan wel instemming van de geërfden ge-vorderd. Ten slotte zij volledigheidshalve de afdoening van de dorpsrekeningen vermeld. Dat blijft blijkens 23 het domein van de schepenen en tienmannen (en de predikant voor de kerk- en armrekeningen), met dien verstande, dat alle belangstellenden - dus niet al-leen de geërfden - daarbij met spreekrecht binnen de grenzen van betamelijkheid en re-delijkheid aanwezig kunnen zijn, terwijl de regeerders met hun commentaar naar bevind van wat daarmee behoord te worden gedaan rekening hebben te houden.
Bovenstaande analyse is uitsluitend gebaseerd op het reglement zelf. De toepassings-praktijk ervan is, zoals in de Verantwoording van deze studie is uiteengezet, niet getoetst. Te dezen blijft derhalve de vraag of die praktijk zich inderdaad naar het reglement voegt of zich op termijn anders heeft ontwikkeld onbeantwoord. Op korte termijn bezien blijft het reglement in ieder geval in stand: aanpassingen daarop in 1664 en 1665 laten
het bestuursmodel ongewijzigd.356
Om de gelaagdheid van het ‘Bergeijkse bestuursmodel’ meer in zowel typisch als aty-pisch perspectief te zetten, is het vergeleken met de ten dele verwante opzet van dit mo-del in andere reglementen uit de jaren van diens genese: Hoogeloon 1663, Eersel, Duizel en Steensel 1662, Sint Michielsgestel 1663 en Oirschot 1662 en 1664.
Hoogeloon 1663
Dit qua inhoud aan Bergeijk 1663 verwante reglement357 laat op dezelfde impliciete en
expliciete wijze ook een spreiding over drie echelons van de lokale machts- en
gezagsver-de betekenis van ‘gemeente’ wordt teruggegrepen op 8 (= geërfgezagsver-den tregezagsver-den namens gemeente op); 25 hangezagsver-delt over beslissingen betreffende uitgaven ten laste van de gemeente, waarbij vanuit de bevolking alleen de ge-erfden zijn betrokken. Zie over het begrip ‘gemeente’ 2.3.3.1.
356 Zie 9.2.2.
357 Zie over die verwantschap 8.5.11. Andere raakvlakken zijn, dat beide reglementen op dezelfde dag door de Raad van State zijn vastgesteld, beide voor het eerst een door die Raad ingevoegde gezagsclausule betref-fende het bevoegde gezag ten aanzien van de wijzigng en intrekking van het reglement bevatten (Bergeijk
1663/46.; Hoogeloon 1663/38) en beide in het Groot Plakkaatboek zijn gepubliceerd. Zie daarover 10.2.2.en
10.2.12. Het is aannemelijk, dat die publicatie niet zozeer de innovatieve aspecten van beide reglementen geldt, maar vooral, zo niet uitsluitend de door de Raad van State toegevoegde gezagsclausule. Zie daarover 4.11.4.
160
houdingen (schout, schepenen, beiden als college, college van zesmannen en inspraak en medezeggenschap van de geërfden) zien. Het vervullen van dubbelfuncties is verboden (2 en 12). Ook de attributie van taken en verantwoordelijkheden is vergelijkbaar
voor-zien.358 De raadsmannen hebben met de schepenen de status van regent of regeerder.
Waar Bergeijk 1663 zich echter niet uitlaat over de jaarlijkse benoeming van schepenen, kent het onderhavige reglement voor Hoogeloon, dat met Hapert en Casteren een ding-bank vormt en daaraan drie schepenen levert, in 3-4 de zesmannen een voordrachtrecht jegens nieuw te benoemen schepenen toe. Daarentegen ontbreekt een algemene bepa-ling, waarin bij belangrijke aangelegenheden in het horen van de principaalste geërfden wordt voorzien. Slechts een tweetal bepalingen schrijft in specifieke gevallen, te weten het opleggen van buitengewone omslagen (10) en het aangaan van processen (21), met hen overleg voor. Het afdoen van de rekeningen staat daarentegen ook hier open voor alle belangstellenden, die dan een zelfde spreekrecht als in Bergeijk 1663 hebben (6). Eersel, Duizel en Steensel 1662
Dit reglement is van iets ouder datum dan de twee voorafgaande, voor wie het ook
mo-del staat.359 Op onderdelen is het uitvoeriger en scherper geformuleerd. Het is opgesteld
op het niveau van de dingbank en voor de besturen van de drie daarin participerende dorpen nader uitgewerkt.
Het bestuur is op twee echelons georganiseerd. De schout en diens stadhouder komen
als bestuursorgaan slechts indirect in 15 en 39 aan de orde.360 Ten aanzien van de
samen-stelling van de schepenstoel wordt in 1 de herkomst van de individuele leden bevestigd: drie schepenen uit Eersel, steeds twee voor de andere twee dorpen. Verder wordt in 2-3 een rooster van hun periodieke wisseling vastgelegd. Zowel in 1, 42 en 50 en zeer nadruk-kelijk in 7 wordt de plaatselijke justitie tot hun exclusieve domein geproclameerd.
Met het oog op het bestuur van Eersel wordt in 4 een nieuw college van acht mannen gevormd, aanvankelijk één representant voor elk van de acht gehuchten en na aanpas-sing van deze bepaling twee per vier gecombineerde gehuchten. Deze achtmannen wor-den gekozen uit en door de ingezeten van de onderscheiwor-den gecombineerde gehuchten. In 5 en 6 wordt de periodieke afwisseling van deze achtmannen geregeld.
Het bestuurlijke gremium zelf - het eerste bestuursechelon - is samengesteld uit de
358 Aanstelling, beëdiging en algemene bevoegdheden: 1-2, 27 en 35; specifieke bevoegdheden betreffen besluiten over: het aangaan van leningen (8), het opleggen van buitengewone omslagen (10), de bezendin-gen naar de Meierij- of kwartiervergaderinbezendin-gen en naar elders (11, 29), het verstrekken van betaalopdrach-ten (20), het aangaan van processen (21), het vaststellen van vrachtkosbetaalopdrach-ten bij bezendingen (25), controle van de jaarlijkse betaalstand van ‘s lands belastingkantoren (30) en de afdoening van de rekeningen (5-6 en 32). 359 Zie hiervoor 8.5.11, in het bijzonder Tabel 8.13.
360 15 verbiedt de stadhouder en andere functionarissen behoudens machtiging van de Raad van State de functie van substituut-secretaris te vervullen, terwijl 39 hen en de andere regeerders gelast om uitsluitend in het raadhuis (Eersel) of de raadkamer (Steensel en Duizel) te vergaderen.
161 schout, schepenen en achtmannen. De laatste twee zijn blijkens 7 tezamen volledig en gelijkelijk bevoegd ten aanzien van de aanstelling van met name genoemde plaatselijke
functionarissen361 en, zonder enig voorbehoud en uitzondering, de behandeling van “alle
ghemeenten saecken”. Kenmerkend voor deze bevoegdhedenattributie is, dat de schout
en schepenen ieder afzonderlijk noch tezamen bevoegdheden op dit punt behouden.362
De grondslag voor het tweede echelon wordt gevormd door de ook in 7 geformuleer-de verplichting, dat schepenen en achtmannen zich zo veel mogelijk, in iegeformuleer-der geval bij belangrijke aangelegenheden met het gevoelen van de geërfden, op zijn minst van de meest verstandigen en gekwalificeerden uit hun midden hebben te verstaan. Net als in het latere Bergeijk 1663 worden geen algemene normen gegeven over wanneer geërfden als gekwalificeerd kunnen worden aangemerkt. Ook ontbreken dergelijke normen over wanneer een kwestie als overlegplichtig met de geërfden is. Wel wordt een aantal geval-len als zodanig gespecificeerd, maar aannemelijk is, dat die specificatie niet per se
limi-tatief bedoeld is.363 Daarnaast geldt, dat de periodieke afdoening van de verschillende
rekeningen openstaat voor alle belangstellenden, die een met de regeling van Bergeijk 1663 vergelijkbaar spreek- en correctierecht hebben (31).
Voor Duizel en Steensel worden een vergelijkbare structuur en bevoegdhedenattribu-tie (telkens twee schepenen en viermannen, alsmede het horen van de geërfden) vastge-legd (8 en 9).
Sint Michielsgestel 1663
In dit door de Vrouwe van Sint Michielsgestel vastgestelde reglement wordt niet
voor-zien in de instelling van een college van raadsmannen uit de bevolking.364 Het verzoek
van de inwoners daartoe wordt niet ingewilligd; wel wordt de geërfden als groep een aantal bestuurlijke bevoegdheden toegekend. Dit leidt tot een gelaagd bestuur op twee echelons, dat in de Gestelse context wellicht als vernieuwend mag worden aangemerkt,
361 Als zodanig worden genoemd: verpondingcollecteurs, renteheffers, borgemeesters, zetters en heemra-den of gezworenen en keurmeesters, alsmede de arm- en kerkmeester (tot wier aanstelling ook de predikant is geroepen). De benoeming van de verpondingcollecteurs en een borgemeester, belast met het incasso van de beden, en de renteheffers wordt nader in onderscheidenlijk 16, 18 en 21 uitgewerkt.
362 In een aanzienlijk aantal bepalingen wordt vervolgens gespecificeerd welke feitelijke (onder meer con-troles van de verschillende belastingkohieren) en rechtshandelingen (beslissingen) tot deze ongedeelde be-stuursbevoegdheden behoren.
363 Die specificatie betreft: het opleggen van buitengewone omslagen (33, waarbij het fiat van een meer-derheid der geërfden volstaat), het aangaan van processen (34, waarbij overleg en overeenstemming met de voornaamste geërfden toereikend is), het machtigen tot externe bezendingen (36 met eenzelfde instem-mingseis) en de voorgenomen verkoop van vroenten (37, met een fiatvereiste als bij 34). Op deze verplichte overleggen geldt een ogenschijnlijke aberratie: voor de benoeming van een borgemeester, belast met het incasso van de bede, wordt overleg gevorderd met de naburen en ingezetenen, een ruimere groep inwoners dan de geërfden over wie de beden als belasting op onroerend goed wordt omgeslagen.
162
maar in die van de ontwikkeling naar plaatselijke colleges van raadsmannen niet. Het eerste bestuursechelon is dat van de drossaard en schepenen, bij wie in principe alle bestuurlijke bevoegdheden berusten. Het reglement is zowel in algemene zin als bij specifieke aangelegenheden als het ware van dit uitgangspunt doordesemd. Wel manen verschillende bepalingen de drossaard en de schepenen om in hun bestuur zich steeds van de belangen van de ingezetenen en de geërfden rekenschap te geven. Dit geldt, bij-voorbeeld, voor de jaarlijkse benoeming van de verpondingcollecteurs, een benoeming waartoe de Raad van State in het algemeen de geërfden directe zeggenschap heeft
toe-gekend.De drossaard en de schepenen worden (1) bij hun aanstelling gemaand
bekwa-me personen te kiezen, bekwa-met wie de ingezetenen en geërfden “genoechsaem mogen sijn
beswaert”.365 Het heerlijke gezag vult hier op eigen wijze Haagse regelgeving nader in.
Het tweede echelon vormt de basis voor een vereist overleg en het bereiken van over-eenstemming met de geërfden in concreet aangegeven gevallen: het opleggen van buiten-gewone omslagen (11), het aangaan van processen (13), het machtigen tot bezendingen naar de Haagse overheid (14) en het aangaan van leningen (16), waartoe steeds het fiat van enkele, door de drossaard te op te roepen en (dus) ook te kiezen voornaamste geërfden wordt gevorderd. Een bij nader inzien aangebrachte aanpassing van het reglement zorgt voor enige wijziging en uitbreiding. De geërfden kunnen zich laten horen bij de perio-dieke afdoening van de rekening van de verponding en de beden en hebben een stem bij de vaststelling van dienaangaande nieuwe omslagen (wijziging 5), in overleg met de ge-erfden wordt een daartoe bekwaam persoon uit hun midden aan de deputatie bij externe bezendingen toegevoegd (idem 7) en naast de schepenen krijgen de geërfden een direct toezicht op het declaratiegedrag van de drossaard (idem 6). Een poging om het beraad over buitengewone omslagen open te breken naar alle geërfden wordt echter afgewezen, omdat zo’n beraad slechts tot “confusie” zou leiden (idem 11). Die verbreding lukt echter wel voor het aangaan van processen en het machtigen tot bezendingen naar de Haagse overheid. Het voorafgaande overleg met aanvankelijk met alleen enkele der principaal-ste geërfden wordt opengebroken naar een overleg met alle geërfden (idem 13 en 14). Een aanvankelijk ook soortgelijke bepaling over het aangaan van leningen wordt daarentegen teruggebracht naar een overleg met vier gecommitteerden van de geërfden (16). Al met al is er een tweede bestuursechelon op het niveau van de geërfden, maar alleen voor strikt vooraf beschreven bevoegdheden. Op dat niveau staat ook de periodieke afdoening van de rekeningen, die blijkens 5 voor iedereen open staat, zij het dat hun aanwezigheid daar-bij alleen bestaat uit het aanhoren van die afdoening. De geërfden verwerven, zoals al ge-zegd, nadien wel alsnog enige, zij het begrensde inspraakmogelijkheid.
365 Verder zijn te noemen, dat de drossaard wordt geacht zich mede tot “satisfactie” van de ingezetenen en geërfden van zijn taken te kwijten en de regeling van (6) de samenstelling van de deputatie bij bestuurlijke bezendingen, die de belangen van de ingezetenen en geërfden betreffen (7).