Gehanteerde kostenmethodiek

Nationale kosten

Nationale kosten worden berekend volgens de milieu-kostenmethodiek (Ministerie van VROM, 1998; 2004)15_{. Uitdrukkelijk dient vermeld te worden dat ten opzichte van een zogenaamde}

Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (MKBA), de milieu-kostenmethodiek slechts een eerste indruk geeft van de te verwachten kosten. Bij de MKBA-methodiek worden ook indirecte kosten (zie verderop) en effecten zoals een verbeterde natuurkwaliteit (al dan niet in geld uitgedrukt) meegenomen. Voordeel van de milieu-kostenmethodiek is dat kosten sneller en zonder kennis over de moeilijk te kwantificeren indirecte effecten kunnen worden berekend.

Bij de milieu-kostenmethodiek wordt per maatregel het saldo van directe kosten én directe

opbrengsten, ten opzichte van het basispad, berekend. Directe kosten zijn kosten die die in ‘eerste aanleg en direct’ worden gemaakt door degenen die de milieumaatregelen treffen. Bijvoorbeeld een varkenshouder die een chemische luchtwasser installeert, zal een lening aangaan en rente betalen, en te maken krijgen met energie-, zwavelzuur- en onderhoudskosten. Dit zijn allemaal directe kosten. Ook de salarissen van ambtenaren die de overheid in zet om controletaken uit te voeren, worden onder de directe kosten geschaard. Voorbeelden van indirecte kosten zijn de kosten die een indirect gevolg kunnen zijn van de aanschaf en in gebruik name van de luchtwasser, bijvoorbeeld dat de kostprijs van het varkensvlees stijgt, met als gevolg dat de marge kleiner wordt, en het inkomen van de varkenshouder daalt. Daarnaast kan door de

maatregel de concurrentiepositie verzwakken, en de exportwaarde afnemen. Deze effecten worden bij het nationaal kostenperspectief buiten beschouwing gelaten.

Bij directe opbrengsten geldt hetzelfde: alleen de opbrengsten, die ook tot uitdrukking kunnen komen als besparingen, die ‘in eerste aanleg en direct’ verkregen worden, worden meegenomen. Bijvoorbeeld door het plaatsen van zonnepanelen ontstaat er een directe opbrengst in de vorm van de waarde van de opgewekte energie.

De nationale kosten van een maatregel geven een beeld van de kosten voor de Nederlandse samenleving als geheel, ongeacht wie deze draagt. Daarmee geeft het begrip nationale kosten dus geen informatie over wie die kosten voor zijn rekening neemt, ofwel hoe die kosten zijn verdeeld over partijen in de samenleving. Belastingen, heffingen, accijnzen en subsidies worden binnen de milieu-milieukostenmethodiek gezien als overdrachten van de ene partij in de samenleving naar de andere, en vallen daarmee weg in de nationale kosten. Ter verduidelijking: een bedrijf of burger die bijvoorbeeld subsidie ontvangt heeft daar een financieel voordeel bij, maar deze subsidie wordt, via tussenkomst van de overheid, opgebracht door andere bedrijven of burgers die een gezamenlijk financieel nadeel ondervinden dat (ongeveer) even groot is als het eerdergenoemde voordeel. Dit is voor Nederland als geheel geen kostenpost, maar een overheveling van geld van de burger naar de overheid. Een ander voorbeeld: de huiseigenaar die meedoet aan een

verduurzamingsprogramma, betaalt btw over de aangeschafte zonnepanelen. Deze btw wordt binnen de ‘nationale kostenbenadering’ niet als kosten gezien. Dit in tegenstelling tot de

‘eindverbruikersbenadering’ waarbinnen wel rekening gehouden met de belastingen en subsidies (zie ook Van den Born et al., 2019).

De nationale kosten kunnen worden uitgesplitst naar kapitaalskosten (rente en afschrijvingen op investeringen), operationele kosten en in kosten omgezette overheidsuitgaven. Bij veel

maatregelen is er sprake van investeringen in installaties en productiesystemen. Daarbij worden uitgaven gedaan die een meerjarig nut hebben. Deze investeringen zijn voor alle maatregelen omgerekend naar jaarlijkse kapitaalkosten, die bestaan uit de afschrijvingskosten en de kosten van het kapitaal waar de investering beslag op legt. Hierbij is gerekend met een discontovoet van

3 procent, die voor milieumaatregelen geldt. Deze discontovoet is afgesproken binnen de ‘Werkgroep discontovoet’ (2015).

Bij het vaststellen van de afschrijvingskosten speelt de vaststelling van de afschrijvingsperiode een grote rol. Richtlijn is dat voor deze afschrijvingsperiode de gemiddelde gebruiksduur wordt

genomen. Als echter een maatregel ervoor zorgt dat emissies voor altijd zijn verdwenen, en daarmee dat de afschrijvingsperiode in theorie oneindig is, zou dat betekenen dat de

afschrijvingskosten nihil worden. Dit speelt onder andere bij de opkoop van piekbelasters rond Natura 2000 gebieden. Vanwege de vergelijkbaarheid van de groep maatregelen waarbij de emissie voor altijd verdwenen is, met de andere maatregelen, wordt in plaats van een oneindige periode, 10 jaar als afschrijvingsperiode gehanteerd. De motivatie voor een beperkte periode (en niet eeuwig) is de veronderstelling dat ook maatregelen een beperkte houdbaarheid hebben. Er zijn eerder opkoopregelingen geweest (zoals de ‘Regeling Beëindiging Veehouderijtakken’ van 2001) waarvan gezegd kan worden dat de emissies ‘voor altijd’ verdwenen zijn. Echter na verloop van tijd worden uitzonderingen gemaakt, en mocht bijvoorbeeld een varkens- of pluimveehouder extra vee gaan houden op voorwaarde dat de mestverwerking was geregeld. De specifieke keuze voor 10 jaar komt voort uit de keuze om binnen VROM (1998) de discontovoet te baseren op de rente van 10-jaars staatsobligaties. Aangezien de overheid uiteindelijk ook haar leningen moet aflossen, respectievelijk herfinancieren, zou 10 jaar voor de afschrijftermijn van grotendeels door de overheid te betalen maatregelen een te verdedigen keuze zijn. De genoemde keuzen zijn arbitrair en worden momenteel binnen een ander project van het PBL nader onderzocht.

Naast de kapitaalskosten zijn er operationele kosten (ook wel variabele kosten genoemd), dit zijn kosten voor arbeid, energie, onderhoud, verzekeringen en hulpstoffen. Voor de kosten van energiegebruik wordt uitgegaan van internationale groothandelsprijzen. Bij de ‘in kosten

omgerekende overheidsuitgaven’ kan gedacht worden aan de salarisuitgaven voor handhaving.

Kosteneffectiviteit

Om maatregelen die onderling sterk van elkaar kunnen verschillen met elkaar te kunnen

vergelijken wordt de zogenaamde kosteneffectiviteit berekend. Kortweg worden bij de berekening van kosteneffectiviteit de kosten gedeeld door het beoogde primaire effect (bijvoorbeeld een afname van de stikstofdepositie op natuur). In dit rapport is de kosteneffectiviteit (miljoen euro / mol N per ha) gebaseerd op de nationale kosten (miljoen euro) in 2030, gedeeld door de

depositie-reductie in 2030 (mol N per ha).

Overheidsuitgaven cumulatief

Hieronder vallen de directe uitgaven van de overheid zoals subsidies, handhaving, uitgaven voor opkoop van dier- en productierechten. Het gaat hierbij om de totale overheidsuitgave tot en met 2030, uitgedrukt in prijzen van 2020.

Effectiviteit overheidsuitgaven

Er zijn aantal landbouwmaatregelen, zoals de opkoop van dierrechten, waarbij de kosten voor het grootste deel worden gedragen door de overheid. Hierbij wordt om inzicht te geven in de

effectiviteit van de overheidsuitgaven de indicator ‘overheidsuitgaven cumulatief’ gedeeld door de stikstofdepositie in 2030. Het verschil met de indicator ‘kosteneffectiviteit’ is dat alleen de

Andere effecten

Bepaalde maatregelen kunnen veel vergen van degenen die de maatregelen moeten uitvoeren: de boeren, de ondernemers en werknemers in de bouw, industrie, binnenvaart en zeescheepvaart. De voorgestelde maatregelen kunnen aanzienlijke consequenties hebben voor het inkomen, de

schulden, de winsten maar ook voor de manier van werken. Het is hierbij voor actoren vaak van belang of er een adequaat verdienmodel is, met een economische prikkel om te investeren in maatregelen, omdat dan de kans immers reëel wordt dat zij hun investeringen kunnen terugverdienen.

Er zullen ook andere effecten op kunnen treden onder invloed van de nieuwe maatregelen, bijvoorbeeld verbetering van de luchtkwaliteit, afname van geuroverlast, effecten op de biodiversiteit, effecten op de importafhankelijkheid van energie of effecten op het

transportvolume. Dergelijke niet-financiële effecten nemen we in de analyse niet mee als onderdeel van de verwachte opbrengsten.

Bandbreedte

Rond het berekenen van kosten spelen aanzienlijke onzekerheden, bijvoorbeeld door verschillen in hoe een maatregel door verschillende actoren wordt ingevuld of omdat de kosten gebaseerd zijn op een schatting en de op dit moment beschikbare informatie. Bij enkele maatregelen is een duidelijk beeld van de specifieke bandbreedte van de kosten en is deze vermeld.