de Europese Sociale
Markteconomie?
34
E R I K DE G I E R
Heute sind eher die Staaten in Markte als die Volks- winschaji in staatliche Grenzen eingebettet. Jürgen Habermas (2001)
Vanaf i mei 2004 zal de Europese Unie zijn uitge breid met tien nieuwe lidstaten. Het betreft voor het merendeel landen uit het voormalige Oost blok. Aangezien de welvaart in de nieuwe lidsta ten over het algemeen een stuk lager is dan in de huidige groep lidstaten, valt op de korte termijn binnen de Europese Unie een scherpe toename te verwachten van de verschillen tussen arm en rijk. Na de uitbreiding zal het B N p per capita binnen d esu dalen met 18% (LadÓ2002). Echter, in beginsel dient de Europese sociale markteco nomie in staat geacht te worden de scherpe kan tjes van de verscherping van de nieuwe sociale tegenstellingen als gevolg van de uitbreiding af te vijlen en om te zetten in meer productieve op lossingen. Althans, dat was tot nu toe doorgaans het geval bij voorgaande uitbreidingen van de Unie. Van een zogenaamde race- to- the- bottom of social dumping was tot op heden nauwelijks o f in het geheel geen sprake bij uitbreiding van het aantal lidstaten van de Europese Unie.
In het onderhavige betoog zal ik de stelling
Over de auteur Erik de Gier is directeur uan s / s w o j l n -
stituut uoor Maatschappijwetenschappen en hoogle- raarsociaal beleid aan de Uniuersiteit uan Amsterdam
uitwerken dat de Europese sociale marktecono mie, mede als gevolg van de komende en eventu ele toekomstige uitbreidingen, dreigt te bezwij ken door inherente zwaktes indien niet tijdig de nodige structurele hervormingen worden aange bracht. De gewenste hervormingen betreffen voornamelijk de volgende twee zaken: enerzijds een fundamentele versterking van de sociale be leidscoördinatie op Europees niveau en ander zijds introductie en explicitering van een door alle lidstaten gedeeld gemeenschappelijk prin cipe van sociale rechtvaardigheid.
Het is van groot belang zich hierbij tevens een beeld te vormen van de gewenste eindtoestand van de Europese Unie. Een interessante en spraalonakende indicatie daarvoor verschafte de Duitse m inister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer tijdens een door hem uitgesproken rede op de Berlijnse Humboldt Universiteit in het voorjaar van 2000. Op langere termijn bestaat voor Fischer ‘het Europahuis’ uit een federatie van Europese landen, te bereiken op basis van twee grote projecten (als finale bouwstenen) en uitmondend in een constitutie waarin zowel de belangen van de afzonderlijke natiestaten zijn vastgelegd als die van de afzonderlijke burgers. De twee grote projecten hebben betreklcing op; - 'de snelst mogelijke uitbreiding’; en
- ‘het vergroten van manoeuvreerruimte van de
Eu’ (coördinatievraagsmk) (Fischer2000)
Wereldmacht of superwelvaartsstaat? De Gier Is er een toekomst uoor de Europese Sociale Markteconomie?
De Europese sociale markteconomie is opge bouwd uit verschillende typen welvaartsstaten (sociaal-democratische, corporatistische en con servatieve) die als gemeenschappelijk kenmerk een zekere mate van formele invloed van het ge organiseerde bedrijfsleven en andere georgani seerde belangengroepen op sociale politiek heb ben. In ons land is bijvoorbeeld de Sociaal Econo mische Raad (s e r) een uitgesproken exponent van deze invloed. Men spreekt in dit verband ook van het Europese Sociale Model.
Dit model is resultante van de afzonderlijke welvaartsstaten binnen de Europese Unie en de sociale dialoog op eu-niveau. Binnen de context van het Europese Sociale Model streeft de Euro pese Unie naar verdere vormgeving van het con cept de actieve welvaartsstaat, dat wil zeggen Euro pese welvaartsstaten die tegelijkertijd zowel een hoge mate van arbeidsparticipatie kennen als een hoge mate van sociale bescherming. Dit moet worden bereikt door middel van de zoge noemde Lissabon-strategie.
DE LISSABON-AGENDA
Deze strategie, geformuleerd tijdens de Top van Lissabon in 2000, heeft als hoofddoel dat de Eu ropese Unie omstreeks 2010 de meest competi tieve en dynamische kenniseconomie in de wereld zal zijn, gekenmerkt door duurzame eco nomische groei, meer en betere banen en grotere sociale cohesie.
Binnen de Lissabon-strategie zijn de volgende drie concrete streefdoelen afgesproken: > Volledige werkgelegenheid
> Kwaliteit en productiviteit ten aanzien van werk
> Sociale cohesie en een arbeidsmarkt gericht op sociale insluiting
Omstreeks 2010 moet de werkgelegenheidssitu atie binnen de gehele unie significant zijn verbe terd. De participatiegraad van mannelijke werk nemers zal over de hele linie 70 procent moeten bedragen; die van vrouwen en oudere werkne mers respectievelijk 60 en 50 procent. Om streeks 2002 bevond de arbeidsparticipatie van
de beroepsbevolking zich binnen de e uop het niveau van gemiddeld 6 o %. Ter vergelijking, in de VS was dit op dat moment 71.9% en in Japan 68.2% (Employment in Europe2003).
De actuele situatie ten aanzien van de ambi tieuze Lissabon-agenda stemt niet tot opti misme. Inmiddels zijn we bijna halverwege de periode waarin de agenda zijn beslag moet krij gen en worden er zowel op Europees als op natio naal niveau steeds vaker twijfels geuit over de haalbaarheid van de Lissabon-doelen in 2010. Ik geef drie voorbeelden.
In de eerste plaats is er het enkele maanden gele den gepubliceerde eindrapport van de door de Europese Commissie ingestelde Employment Taskforce onder leiding van voormalig premier Wim Kok (Employment Taskforce 2003).
Kok c.s. stellen op grond van een review van de werkgelegenheidsprestaties van Europa dat de
EU '... will fail in its employment objectivesun- less Member States step up their efforts to incre- ase adaptability, labour supply and investment in human resources.’ De taskforce doet vele aanbe velingen ter verbetering van de situatie, zoals het verder flexibiliseren van arbeidsmarkten met handhaving van verantwoorde niveaus van ze kerheid en het bevorderen van de mogelijkhe den voor werknemers om arbeid, zorg en onder- wijs te kunnen combineren.
Een tweede relevant rapport in dit verband is de eveneens enkele maanden geleden doorbet
CPB gepubliceerde studie FourFutures ofEurope (De Mooij e^Tang 2003). Ookhet CPB ziet moei- - lijkheden bij het realiseren van de Lissabon- agenda. Het bureau wijst in dit verband op een viertal complicerende trends, te weten: vergrij - 3 5 zing, het ontstaan van een tweedeling tussen
laaggeschoolde en hooggeschoolde werknemers, toenemende sociale heterogeniteit en hogere be lastingen voor het instandhouden van de verzor gingsstaat. Deze vier ontwikkelingen wijzen vol gens het CPB alle in dezelfde richting: zij zetten de publieke sector in de EU-landen verder onder druk. De lidstaten rest een tweetal strategieën, namelijk privatisering en kostenbesparing of hervorming van hun welvaartsstaten.
Wereldmacht of superwelvaartsstaat? De Gier Is er een toekomst uoor de Europese Sociale Markteconomie?
Tenslotte verwijs ik naar het recente nieuw- jaarsartikel in e s bvan Secretaris-Generaal
Oosterwijk van het ministerie van Economische Zaken. Oosterwijk is tevens voorzitter van het belangrijk Economie Policy Committee (ep c ) van de Europese Commissie. Ook hij is van mening dat de EU zonder nadere maatregelen de Lissa- bon-doelstellingen in 2010 niet zal halen. Vol gens hem coördineert de eu het beleid onvol doende op terreinen waarop dat wel zou moeten, zoals met betrekking tot vennootschapsbe lasting, innovatie en regels voor ondernemings- bestuur. Op andere terreinen is de beleidscoördi natie volgens Oosterwijkjuist weer te diri gistisch. Hij wijst hier op de zijns inziens te ge detailleerde afspraak voor lidstaten om in 201 o te voorzien in kinderopvang.
Het alternatief voor Oosterwijk is in dat geval meer beleidsconcurrentie. Inefficiënt beleid zal daardoor worden afgestraft als gevolg van een verlies van economische aantrekldngskracht. Het gaat Oosterwijk uiteindelijk om het zoeken van de juiste balans tussen beleidscoördinatie en beleidsconcurrentie, alsmede om adequate nale ving van de gemaakte afspraken. Samenvattend zijn alle drie evaluaties op zijn zachtst gezegd niet erg optimistisch over de haalbaarheid van de Lissabon-strategie mssen nu en 2010.
GEBREK AAN EFFECTIVITEIT
Problematisch is nog steeds het hoge werkloos heidsniveau in de Europese Unie (8.1% in juni 2003). Daarbij komt de beperkte jaarlijkse econo mische groei binnen de Europese Unie als gevolg 3 6 van de economische teruggang na de m illenni
umwisseling (minder dan 1% van hetBNP).Ten slotte wordt er twijfel geuit over de niet-opti- male afstemming tussen beleidscoördinatie en beleidsconcurrentie binnen de e u, onder andere op het terrein van het arbeidsmarktbeleid.
Een deel van het gebrek aan effectiviteit kan worden verldaard door het mislukken van de be sluitvorming over de Europese Conventie eind 2003 en de daarmee verbonden institutionele en procesmatige hervormingen. Dit is echter zeker
niet de enige oorzaak. Er is een reeks van andere oorzaken aan te wijzen, zoals het achterblijven van hervormingen van belangrijke Europese welvaartsstaten, zoals in Frankrijk en Duitsland (o.a. Steingart 2004), het niet verplichtende ka rakter van de opencoördinatiemethode en niet in het minst ook: hetjanuskopkarakter van het huidige Europese sociale beleid.
Daardoor zijn de bevoegdheden en autono mie van de lidstaten op sociaal terrein in de afge lopen jaren zichtbaar afgenomen, zonder dat te gelijkertijd de bevoegdheden van de Europese Unie zijn toegenomen. Sociaal beleid loopt daardoor het risico te veel afhankelijk te worden van het economische beleid. Tevens is de interde pendentie van de afzonderlijke lidstaten, mede door de condities van het Groei en Stabiliteits pact, sterk toegenomen. Duurzame hoge begro tingstekorten in de ene lidstaat gaan daardoor op den duur ten koste van de andere op dit gebied effectief presterende lidstaten.
Het gevolg is dat sociaal beleid in belangrijke mate onbedoeld vorm krijgt via spïïl-overs van het economische beleid binnen de Europese Unie. Zo wordt het sociaal beleid op het vlak van de ge zondheidszorg al lang niet meer alleen op lid- staatniveau bepaald krachtens het subsidiari teitsbeginsel. Europese regelgeving op het ter rein van mededinging, prijzen en diensten is minstens zo belangrijk geworden (Van den Burg 2003). Een vergelijkbare ontwikkeling is zicht baar op het vlak van de pensioenen (De Gier 2004, Van den Burg 2003). Een effectieve werking van het subsidiariteitsbeginsel dreigt daardoor op den duur te verdampen tot een mythe.
Zoals gezegd, de komende uitbreiding van de EU brengt daarbovenop nieuwe problemen met zich voor de Europese sociale markteconomie. Met name de relatief grote verschillen in inko men en welvaart tussen de huidige e uen de nieuwe toetreders is vanuit het oogpunt van so ciaal beleid problematisch. Meer principieel is het sociale beleid in de voormalige communisti sche landen in de afgelopen jaren onder invloed van de wereldbank sterk geliberaliseerd en staat het enigszins op gespannen voet met het meer
Wereldmacht of superwelvaartsstaat? De Gier Is er een toekomst uoor de Europese Sociale Markteconomie?
solidaristische sociale beleid van de e u (Vose^De Gier 2004). Menging van beide typen sociaalbe leid hoeft niet zonder meer te leiden tot de tot nu toe gebruikelijke catch up van de nieuwe lidsta ten naar het bestaande Europese niveau. Het om gekeerde kan ook het geval zijn. Dat wil zeggen dat de uitbreiding voor het eerst in de historie van de E u evengoed zal kunnen leiden tot een race- to- the- hottom. Van belang is dan vooral de combinatie en de mogelijk onderling elkaar ver sterkende werking van de plaatsvindende erosie van het subsidiariteitsbeginsel door asymmetri sche spiU-overs van het economisch beleid, de in perkende werking van het Groei- en Stabiliteits pact op collectieve sociale uitgaven en het ver amerikaniseerde sociale beleid in de nieuwe lid staten.
BELEIDSCOÖRDINATIE
Op de hierboven geschetste situatie zijn min stens twee verschillende reacties mogelijk: a) Doorgaan op de ingeslagen weg, al of niet met
het vormen van een kopgroep van landen die verder integreert op economisch en sociaal terrein. Dit zal op den duur zeker leiden tot een sterk geliberaliseerd sociaal beleid met een vergaand gereduceerde collectieve dek king en grote individuele verantwoordelijk heid en uiteindelijk ten koste gaan van de so ciale cohesie binnen de Europese Unie.
b) Versterken van de beleidscoördinatie en tege lijkertijd afzwakken van beleidsconcurrentie op sociaal terrein op EU-niveau. Daardoor kan een begin worden gemaakt met een minimale gemeenschappelijke (meer federatieve) Euro pese (actieve) welvaartsstaat.
Hoewel de tweede reactie op dit moment poli tiek gezien binnen de Europese Unie, mede van wege een sterke mate van euroscepsis (Deklcer c.s.2003), nauwelijks de handen op elkaar weet te krijgen, is deze desondanks op grond van de volgende overwegingen het meest wenselijk: > Onstuitbare en sluipende erosie van het sub
sidiariteitsbeginsel op sociaal gebied met een tegelijkertijd blijven vasthouden aan het
primordiale belang van de afzonderlijke na tiestaat bij het vormgeven van sociaal beleid > De noodzaak van versterking van het alge
mene gedeelde belang op het unieniveau, ter voorkoming van een permanente belangen strijd mssen de lidstaten onderling
> De noodzaak van het formuleren van een ge deeld Europees rechtvaardigheidsidee, mede met het oog op het kunnen bieden van een ge meenschappelijk antwoord op nieuwe sociale risico’s die voor een deel voortvloeien uit de komende en toekomstige uitbreidingen van de Europese Unie, zoals immigratie, tweede ling hoog/laaggeschoolden, grotestedenpro- blematiek en gentherapie wel of niet in ziek tekostenverzekering.
> Voorkomen en tegengaan van een ongecon troleerde toekomstige race-to-the-bottom > Tegengaan van erosie van het historisch be
wustzijn onder Europese burgers over het waarom en de zin van de Europese Unie (Gui- san 2003)
> Creëren van een nieuw Europees elan voor burgers en politici (r m o 2003)
Realisatie van het tweede alternatief vergt een omslag van kortetermijndenken naar langeter- mijndenken. Het succes en falen van de Euro pese Unie is voornamelijk afhankelijk van een zo optimaal mogelijke mix van het algemene e u-be lang en de afzonderlijke nationale belangen. Dit komt tot uitdrukking in enerzijds de Europese instituties. Zo is de Europese Commissie verant woordelijk voor het algemene e u-belang en de Europese raad voor de behartiging van de belan gen van de afzonderlijke lidstaten.
Anderzijds is er het subsidiariteitsbeginsel, zoals vastgelegd in het Verdrag van Maastricht. Dat houdt in dat regeling op Europees niveau al leen verantwoord is als het een meerwaarde heeft boven regeling op het niveau van de afzon derlijke lidstaten. De Europese Commissie staat hierbij verschillende smringsinstrumenten ter beschikldng, variërend van wetgeving door middel van harmonisatie tot de niet-dwingende open coördinatie methode (o m c). Hoewelhet sociale beleid op Europees niveau voor een deel
37
Wereldmacht of superwelvaartsstaat? De Gier Is er een toekomst uoor de Europese Sociale M arkteconom ie?
3 8
op grond van harmonisatie tot stand is gekomen (arbeidsomstandigheden en gelijke behandeling van mannen en vrouwen), moet de Europese werkgelegenheidstrategie en de Europese strate gie gericht op sociale bescherming gerealiseerd worden op grond van de o mc.
Het niet tijdig kunnen realiseren van de doe len van de Lissabon-agenda roept twijfel op over de effectiviteit van de o mc . Ondanks de vele mooie woorden die over de o m c worden gespro ken, laat de methode te veel ruimte aan de lidsta ten. Naar mijn mening is het dringend noodza kelijk de actuele mix van algemeen Europees be lang en het afzonderlijke belang van de lidstaten te heroverwegen en aan te passen aan de actua liteit en toekomstige uitdagingen. Dat houdt een versterking in van de algemene eu-verantwoor- delijldieid en tegelijkertijd een afzwakking van de verantwoordelijkheid en het afzonderlijke be lang van de lidstaten op nationaal niveau met be- trelcking tot sociaal beleid. Er is kortom behoefte aan een versterking van coördinatie van het soci ale beleid op Europees niveau, waarbij anders dan Oosterwijk stelt, voorzichtig moet worden omgegaan met het stimuleren van beleidscon currentie en marktwerking als alternatief, met name op het terrein van de gezondheidszorg, pensioenen en arbeidsmarktbeleid.
Het is samenvattend van eminent belang dat sociaal beleid binnen de e u niet alleen in over wegende mate gestalte krijgt door middel van procedures zoal de o mc , maar tevens door ver sterking van de bevoegdheden van Europese in stituties, zoals de Europese Commissie.
RECHTVAAR DIGHEIDSP RINCIPE
Zeker niet minder belangrijk is ook de noodzaak van introductie van een voor het sociale beleid richtinggevend rechtvaardigheidsprincipe. Tot nu toe ontbreekt dat, althans in expliciete zin, ge heel. De Belgische minister van Werk en Pensioe nen Erank Vandenbroucke ziet in dit verband veel heil in het zogeheten intergenerationele Musgmve-principe. Dat houdt in dat de relatieve af stand tussen sociaal-economische categorieën in
de loop van de tijd gelijk blijft (Vandenbroucke 2003). Binnen zo’n kader zal de sociaal-economi sche positie van gepensioneerden in relatieve zin niet mogen verslechteren ten opzichte van bij voorbeeld de werkenden, door beleid gericht op onder andere langer doorwerken en eventuele verlaging van pensioenuitkeringen.
Maar er komen ook andere meeromvattende sociale rechtvaardigheidsprincipes of theorieën in aanmerking (bijvoorbeeld Rawls 1971, Dwor- kin 20 o 0). Een binnen de e u gedeeld recht vaardigheidsprincipe of theorie van sociale rechtvaardigheid biedt tevens de mogelijkheid meer maatwerk te leveren op het terrein van so ciaal beleid, omdat op grond daarvan vooraf kri tische en principiële vragen kunnen worden ge steld bij afzonderlijke voorgenomen beleids maatregelen. Voorbeelden van gefundeerd maat werk, dat veelal nu niet van de grond komt zijn onder andere: het al of niet aantasten van ver vroegde uittredingsrechten van werknemers die jarenlang in ongezonde en zware arbeidsom
standigheden hebben gefunctioneerd, het al of niet overeind houden van rechten van kwetsbare laaggeschoolde werknemers, het al of niet intro duceren van collectieve of meer individuele le- vensloopvoorzieningen voor jongere generaties werkenden in relatie tot langer doorwerken aan het eind van de loopbaan en al/of niet opnemen van vergoedingen voor gentherapie in sociale ziektekostenverzekeringen.
ONTGREN ZING
Onder invloed van wat ik samenvattend wil aan duiden als globaliseringprocessen neemt de legi timiteit van nationale staten snel af en in het ver lengde daarvan tevens de legitimiteit van het Eu ropese sociaalcorporatistische welvaartsstaat- model (Cuperus 2004). Daardoor is er sprake van een proces van zowel omgrenzing van de econo mie als ontgrenzing van maatschappij en cultuur (Habermas 2001).
Er is binnen dit kader binnen de Europese Unie veel urgent werk aan de winkel, namelijk: > Gedeeltelijke herformulering van de verhou-s& ’d 5/6 I 2 004
Wereldmacht of superwelvaartsstaat? De Gier Is er een toekomst voor de Europese Sociale Markteconomie?
ding russen Europese en nationale belangen op institutioneel niveau ten gunste van het Europese niveau
> Gedeeltelijke afzwakking van het subsidiari teitsbeginsel (De Gier 2003)
> Onderbouwing van het Europese sociale beleid met een gedeeld rechtvaardigheids beginsel.
Daarmee zal niet alleen het eerder genoemde ja- nuskopkarakter van Europees sociaal beleid voor een belangrijk deel kunnen worden gecorri geerd, maar zal uiteindelijk ook de effectiviteit en rechtvaardigheid ervan aanzienlijk toene men. Met de in zijn land bijzonder gezagheb
bende progressieve Spaanse journalist en schrij ver Juan Luis Cebrian, die onlangs een boek pu bliceerde over de toekomst van de democratie in Spanje en Europa, zou ik willen concluderen dat de toekomst van de afzonderlijke lidstaten alleen is gewaarborgd binnen een Europa dat is geba seerd op een gemeenschappelijk Europees idee (Cebrian 2003). Het lijkt de enige manier om een reëel dreigende fragmentatie tussen centrum en periferie binnen Europa te voorkomen en tegelij kertijd ook de idee van een politieke en sociale democratie overeind te houden.
Evenals in dejaren vijftig staat er veel op het spel.
literatuur
Cebrian, Juan Luis, El Fundamentu- lismo Democratico. Barcelona 2003.
Cupems, René, ‘Hoe Europa zich