Effectiviteit van de SUWI-keten

In tabel 2 zijn de resultaten uit de onderzochte documenten en de interviews over de SUWI-keten systematisch weergegeven.

Effectief Fit Bron S F K LK O CS IS C SUWI-ketenprogramma, 2007 - - Samen Beter, 2007 - - - Klantgerichtheid in de SUWI-keten, 2007 - - SUWI ‘ontketend’, 2006 - - - SUWI-evaluatie 2006 - - - SUWI-ketenprogramma, 2005 - -

ICT als verbindende schakel, 2005 -

Interview 1 neg - - - Interview 2 neg - - - - Interview 3 neg - - - - Interview 4 neg - - - - Interview 5 neg - - - - Interview 1 pos + + Interview 2 pos Interview 3 pos + + + + + Interview 4 pos + + + + + + + Interview 5 pos + + + + +

Aantal malen genoemd 4 5 8 6 9 12 6 4

Tabel 2 Scores over effectiviteit en fit in de SUWI-keten

In de linkerkolom zijn eerst de onderzochte documenten opgenomen en zijn vervolgens per geïnterviewde de voorbeelden van goed niet goed werkende (aangeduid met ‘neg’) ketens en werkende (aangeduid met ‘pos’) opgenomen. In de volgende vier kolommen staan de

effectiviteitcriteria volgens Ketchen & Hult (2006) benoemd: snelheid (S), flexibiliteit (F), kwaliteit (K), lage kosten (LK). Met een + of – is aangegeven of een criterium positief danwel negatief is beoordeeld. In de kolommen daarna staan de aspecten van fit tussen organisaties: fit op structuur (aangeduid met O (organisatie)), fit op collectieve samenwerking (CS), fit op individuele samenwerking (IS) en de fit op cultuur (aangeduid met C). Met een + of - is aangegeven of een aspect positief of negatief van invloed was op de werking van de keten.

Het beeld over de effectiviteit van de SUWI-keten is gedifferentieerd te noemen. Dit heeft enerzijds te maken met de vraagstelling in de interviews, waarbij geïnterviewden zowel gevraagd werd een goed werkende als niet goed werkende keten te benoemen. Anderzijds is in de SUWI-keten sprake van verschillende georganiseerde partijen, verschillende ketens met verschillende complexiteit. Decentrale partijen (gemeenten, re-integratiebureaus) werken samen met grote, centrale partijen (UWV, CWI). Het CWI en UWV zijn bovendien recent ontstane organisaties, voortgekomen uit samenvoeging vanuit andere organisaties en zijn onlangs weer samengevoegd tot UWV Werkbedrijf. Daarbij, wetgeving is in verandering, dus de context van deze organisaties verandert voortdurend. Ook uit de aanbevelingen uit de verschillende rapportages van onderzoeken uit de SUWI-keten valt op te maken dat de SUWI-keten sinds zijn oprichting in 2002 vorderingen heeft gemaakt, maar dat er voldoende ruimte is voor verbetering.

Wat opvalt, is dat het verschil tussen een effectieve en een niet effectieve keten door de geïnterviewden het meest wordt afgemeten aan de kwaliteit en aan de kosten. Wat ook opvalt uit de tabel 2: de fit op collectieve samenwerking wordt het vaakst genoemd als bepalende factor voor het wel of niet effectief zijn van een keten. Ook de fit op structuurkenmerken wordt regelmatig genoemd. Cultuur wordt het minst genoemd.

4.3.2. Strafrechtsketen

documentstudie, ondersteund of genuanceerd met de uitkomsten uit de interviews. Dat geldt dan zowel voor aanwijzingen voor een fit, als voor het ontbreken van een fit. Per variabele volgen ook hier vier kopjes: documentstudie fit, documentstudie geen fit,

interviews fit en interviews geen fit.

4.3.2.1. Fit op structuur

Documentstudie: fit

In de onderzochte documentatie is geen aanwijzing gevonden tussen de fit op structuurkenmerken tussen organisaties in een keten en de effectiviteit van die keten.

Documentstudie: geen fit

Als we kijken naar de expertise van personeel, dan constateert de commissie Deetman bij de Raad voor de Rechtspraak een gebrek aan voldoende gekwalificeerde krachten per lokatie om de bedrijfsvoering volledig te kunnen verzorgen. De commissie heeft al aanbevelingen gedaan tot onderlinge samenwerking. Bij andere organisaties ben ik dit niet zo expliciet tegengekomen.

Als we kijken naar de geschreven communicatie, dan zien we in de onderzochte ketens steeds meer berichtenboeken ontstaan, waarin formaten en inhoud van berichtuitwisseling worden gedefinieerd. Het ontwikkelen van deze berichtenformaten gaat niet in alle organisaties in hetzelfde tempo, bovendien wordt er veelvuldig naar elkaar gekeken. Uit het rapport Herijking Informatiearchitectuur Strafrechtsketen blijkt bovendien aan ander probleem: “De huidige ketenvoorzieningen kennen onvoldoende samenhang. De bestaande ketenregisters zijn op zichzelf staand ontwikkeld. Dit heeft ertoe geleid dat in elk ketenregister persoonsidentificerende gegevens worden vastgelegd. Het bewaken van de integriteit tussen de verschillende registers is daarmee een erg belangrijk aspect geworden. Het heeft tevens tot gevolg gehad dat de functies identificeren, verifiëren en autoriseren voor elk register apart is uitgewerkt. Dit leidt tot een onoverzichtelijke en lastig te beheren situatie ten aanzien van de genoemde functies.”

Uit een workshop over het gebruik van eBV (elektronisch berichtenverkeer, binnen de strafrechtsketen) uit 2009 wordt een aantal blokkades inzake ketenintegratie genoemd. Een

daarvan is de applicatiearchitectuur van de ketenpartijen. De legacysystemen zijn niet op orde (of er is zelfs nog nauwelijks ICT-ondersteuning). Daarbij is deze legacy niet gericht op gegevensuitwisseling met anderen en er zijn geen koppelingen tussen “buitenwereld” en bedrijfsprocessensysteem. Ook de commissie Deetman stelt dat de procesgang in de Raad voor de Rechtspraak nog beter kan: “De rechterlijke organisatie dient meer (elektronisch) toegankelijk te worden, sneller te gaan werken en met meer rechtseenheid dan voorheen”.

Interviews: fit

Uit de interviews viel een verband op te maken tussen effectief werkende ketens en een fit op structuurkenmerken. Bijvoorbeeld, als we kijken naar de mate van specialisatie, dan zien we als effectief werkende ketens de Wet Mulder en de keten voor de ten uitvoerlegging van vrijheidsbenemende maatregelen. Daarin hebben de afzonderlijke partijen hun plek in het proces voldoende ontwikkeld en zijn ze competent in het uitvoeren van dat deelproces. Dit werd vooral duidelijk uit de interviews. Er was sprake van

“Gespecialiseerde clubs bij politie (CVE) en OM (CVOM)” en “De taakspecialisatie leidt tot specialistische kennis binnen elke schakel in het proces”. Een geïnterviewde gaf voor de Wet Mulder ook aan dat: “De Wet is gemaakt en gebouwd, rekening houdend met de processen van de uitvoering”. Voor een andere keten vormde de centraal opgestelde procesbeschrijving het uitgangspunt: “Deze processen en de wederzijdse afhankelijkheid van partijen zijn in het ontstaan van de keten afgedwongen”. De procesbeschrijving werd bij de zak met geld afgeleverd en op die manier ontstond een gestroomlijnde keten.

Anderzijds, bij het implementeren van een nieuwe wet werden ook wel nieuwe diensten opgericht, die zich specifiek bezighielden met die ene wet. Dat leidde niet alleen tot taakspecialisatie, maar ook tot het zeer snel opbouwen van kennis en expertise van het personeel.

Interviews: geen fit

De interviews komen ook deels uit op een verband tussen het ontbreken van een fit op structuurkenmerken en de effectiviteit van een keten. Zo stelde een geïnterviewde: “Er zit

inefficiëntie. Het opbouwen van gegevenswoordenboeken en het regelen van de benodigde automatisering blijkt door de complexiteit van een keten veelal een lastige klus.

4.3.2.2. Fit op collectief samenwerkingsniveau

Als we kijken naar de fit op collectief samenwerkingsniveau en de effectiviteit van de ketens, dan zijn de volgende bevindingen gedaan.

Documentstudie: fit

In een onderzoek naar de lokale aanpak van veelplegers (“Lokale aanpak zeer actieve veelplegers: justitieel traject, 2006”) is op te tekenen dat de regio’s waar bestuurlijke zwaargewichten in de stuurgroep zitting hebben succesvoller zijn. Door de centrale regie vanuit deze stuurgroep is de samenwerking in deze regio’s beter en laten ze betere resultaten zien.

Documentstudie: geen fit

In het onderzoek naar de lokale aanpak van veelplegers werden als faalfactoren onvoldoende samenwerking en onvolledige dossiers genoemd (dat laatste is overigens weer meer een structuurkenmerk).

Langbroek & Tjaden (2006) komen tot de conclusie dat ‘all in one’ ICT oplossingen in de strafrechtsketen niet haalbaar zijn. Dit wijten zij aan een aantal factoren. De keten is te complex en de partijen erin hebben verschillende belangen. Zo stellen ze dat het de politie niet uitmaakt of een persoon verschillende aliassen heeft, als ze de dader maar hebben. Het Openbaar Ministerie en bijvoorbeeld CJIB hebben dat belang wel. Daarnaast lijkt ook de autonomie van verschillende spelers een grote rol te spelen. Uit het onderzoek van Langbroek & Tjaden over de implementatie van een applicatie, NIAS genaamd: “Met NIAS, wilde elk gerechtshof zijn eigen lay-out voor brieven hebben! … Als je tegen rechters zegt dat je iets op een bepaalde manier wilt, reageren ze met te zeggen: ‘neen, dat zijn mijn zaken’. Het is niet een kwestie van niet kunnen; ze willen het ook niet.” Daarnaast stellen de schrijvers dat ook de leeftijd van mensen, die het voor het zeggen hebben op een gerechtshof, een rol speelt. Over het algemeen zijn deze ouder. En de schrijvers stellen dat: “… het is een algemeen

gegeven dat ouderen meer moeite hebben met ICT dan jongeren, terwijl de veelal jongere staf met de nieuwe applicaties moet werken en maar mondjesmaat bij de besluitvorming wordt betrokken.”

Interviews: fit

De interviews gaven ook het belang van een fit op collectieve samenwerking aan. Bij effectief werkende ketens: “Deze keten is ontstaan vanuit eenzelfde politieke druk. Er was sprake van crisisregie; op hoog niveau werden beslissingen genomen, die top down (centraal) werden ingevoerd. Er was een strakke regie op het proces, er werd overheen beslist. De structuur werd afgedwongen”.

Interviews: geen fit

Bij niet effectief werkende ketens werd een verband genoemd met het ontbreken van een fit op collectief samenwerkingsniveau: “Er is onvoldoende regie op het proces. ... Voor de hand liggende verbeteringen halen het niet, omdat iedereen leeft in zijn eigen wereldje”. Een geïnterviewde had een reden voor het ontbreken van regie: “De governance voor deze keten bestond uit een programmateam en een stuurgroep. De leden van het programmateam zaten bijna allemaal in de stuurgroep en de stuurgroep had geen voorzitter!”. En een ander stelde: “Er is wel een ketenbureau ingericht, maar dat heeft geen mandaat. De stuurgroep heeft dat wel, maar daar is veel gesteggel”. En een ander zei iets soortgelijks als Langbroek & Tjaden en had over de autonomie van partijen: “Daar hebben jullie niets over te zeggen, daar gaan wij over”.

4.3.2.3. Fit op individueel samenwerkingsniveau

Als het gaat om een verband tussen een fit op individueel samenwerkingsniveau en de effectiviteit van strafrechtsketens, dan zijn de volgende bevindingen gedaan.

Documentstudie: fit

In de documenten is enige ondersteuning te vinden voor het verband tussen de fit op individueel samenwerkingsniveau en effectief werkende ketens. Uit het rapport Lokale aanpak zeer actieve veelplegers: “Opgemerkt is in Alkmaar, Den Haag, Amsterdam en

Documentstudie: geen fit

In de onderzochte documentatie heb ik ook geen aanwijzingen kunnen vinden voor een verband tussen het ontbreken van een fit tussen individuen en ineffectiviteit.

Interviews: fit

Uit de interviews is een verband tussen goede samenwerking tussen individuen en effectiviteit van de keten een tweetal keren naar voren gekomen. Zo is het begin van de Wet Mulder volgens één van de geïnterviewden een succes geweest, omdat een aantal bestuurders “overeenstemming hadden over het probleem en de aanpak ervan”. Daarnaast was er een geïntegreerd projectteam wat zich dedicated met de uitvoering bezighield. Ook bij een andere, effectief werkende keten werd dit geconstateerd: “de partijen voelden heel sterk een gemeenschappelijk belang, er was sprake van doelcongruentie”.

Interviews: geen fit

Het omgekeerde is ook gebleken uit de interviews: het ontbreken van een fit tussen individuen leidt tot niet effectief werkende ketens. Het strijden om eer bij successen uit de ontnemingsketen, maar ook de moeizame totstandkoming voor de centrale invoer van bonnen en de overdracht van werk van politie naar Justitie (in concreto CJIB) zijn door geïnterviewden als voorbeelden genoemd van bestuurders met verschillende belangen (doelincongruentie) en onvoldoende wil tot samenwerken. Een ander verwoordde het als volgt: “Het is een politieke, gedwongen samenwerking. Daar is soms veel gesteggel over, ook onder individuen”. Weer een ander stelde: “Niet iedere bestuurder heeft hetzelfde doel, het lijkt soms wel of er wordt gevochten om succes”.

4.3.2.4. Fit op cultuur

Onderstaand volgen de bevindingen die zijn gedaan ten aanzien van (het ontbreken van) een fit op cultuurkenmerken en de effectiviteit van een keten.

Documentstudie: fit

Uit de onderzochte documentatie zijn geen aanwijzingen gevonden voor een verband tussen een fit op cultuurkenmerken tussen afzonderlijke organisaties en de effectiviteit van die keten.

Documentstudie: geen fit

Uit de workshop over het gebruik van eBV komen bevindingen over de cultuur van organisaties binnen de strafrechtketens. Er rust een taboe op delen van informatie (inclusief het verschuilen achter privacy, geheimhouding), partijen durven niet out-of-the-box te denken en zijn niet bereid zijn eigen oplossingen los te laten. Daarnaast heeft men het over het samenwerkingsprofiel van de partijen in de keten: de partijen in de keten zijn nog niet gewend naar buiten te kijken en hanteren het principe “Eerst zelf verbeteren, dan partners opzoeken”.

Interviews: fit

Uit de interviews zijn bijna geen aanwijzingen gevonden voor een verband tussen een fit op cultuurkenmerken tussen afzonderlijke organisaties en de effectiviteit van die keten. Eén geïnterviewde noemde het ontbreken van een machtsafstand als positief voor de effectiviteit van een keten. Dat was echter het enige. De geïnterviewde vond het verband tussen een fit op cultuur en de effectiviteit van die keten daarmee zwak.

Interviews: geen fit

De geïnterviewden gaven eenzelfde richting aan, maar noemden ook de masculiniteit van de afzonderlijke organisaties en de lange machtsafstand bij sommige organisaties als reden. Zoals een geïnterviewde stelde: “Politie is sterk hiërarchisch georganiseerd, en er is een flinke dosis narcisme te bespeuren”. Een ander meldde: “De korpsen hebben hun eigen korpsbeheerders, die elk een grote mate van autonomie kennen”. Opvallend is dat ik een fit op cultuurkenmerken niet ben tegengekomen.