Schakelen tussen schakels: leidt een fit tussen
organisaties in de keten tot effectieve ketenintegratie?
door
Pieter Wierenga
Rijksuniversiteit Groningen
Master of Science in Business Administration
Juli 2010
Docent: drs. O.C.J. Lappöhn
Radesingel 50 Postbus 7080 9701 JB Groningen
06-22919584
INHOUDSOPGAVE VOORWOORD ... 3 SAMENVATTING ... 4 1. INLEIDING ... 5 2. METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ... 11 3. THEORETISCHE ACHTERGROND ... 14 3.1.KETENS EN KETENINTEGRATIE... 14 3.2.FIT TUSSEN ORGANISATIES... 18 3.2.1. Structuur... 19
3.2.2. Samenwerking tussen organisaties... 24
3.2.3. Samenwerking op individueel niveau ... 31
3.2.4. Cultuur ... 35 3.3.CONCEPTUEEL MODEL... 37 4. CASE STUDIES ... 42 4.1.ONDERZOEKSOMGEVING... 42 4.1.1. SUWI-keten... 42 4.1.2. Strafrechtsketen ... 45
4.2.OPZET VAN HET ONDERZOEK... 48
4.3.RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK... 49
4.3.1. SUWI-keten... 49
4.3.1.1. Fit op structuur ... 49
4.3.1.2. Fit op collectief samenwerkingsniveau... 51
4.3.1.3. Fit op individueel samenwerkingsniveau ... 53
4.3.1.4. Fit op cultuur ... 54
4.3.1.5. Effectiviteit van de SUWI-keten ... 55
4.3.2. Strafrechtsketen ... 56
4.3.2.1. Fit op structuur ... 57
4.3.2.2. Fit op collectief samenwerkingsniveau... 59
4.3.2.3. Fit op individueel samenwerkingsniveau ... 60
4.3.2.4. Fit op cultuur ... 61
4.3.2.5. Effectiviteit van de strafrechtketen... 63
5. CONCLUSIES ... 66
5.1.CONCLUSIES... 66
5.2.DISCUSSIE... 68
5.3.BEPERKINGEN VAN HET ONDERZOEK... 71
5.4.IMPLICATIES VOOR VERDER ONDERZOEK... 72
LITERATUUR ... 74
BIJLAGE 1 SCHEMATISCHE WEERGAVE SUWI-KETEN... 78
BIJLAGE 2 SCHEMATISCHE SAMENHANG VAN DE STRAFRECHTSKETEN ... 79
BIJLAGE 3 OVERZICHT VAN GERAADPLEEGDE BRONNEN VOOR DE CASE STUDIES... 80
Deze master thesis is de afsluiting van de opleiding Master of Science in Business Administration, die ik aan de AOG Groningen heb gevolgd. Voor mij is dit een periode van drie jaar geweest, waarin ik een balans heb gezocht (en ook gevonden) tussen studeren, werken en aandacht voor mijn gezin.
Als eerste wil ik graag mijn werkgever, het Centraal Justitieel Incasso Bureau te Leeuwarden, en dan vooral Jan van Dijk (lid van de directie) bedanken voor de ruimte en de kans die ik heb gekregen om deze studie te kunnen volgen. Ik heb altijd onvoorwaardelijke steun gevoeld om dit te kunnen doen.
Het tot stand komen van deze master thesis was niet gelukt zonder de inzet en betrokkenheid van een aantal mensen. Allereerst zijn dat de geïnterviewden; hun openheid was nodig om de dieperliggende redenen van sommige vragen echt goed te kunnen doorgronden. Daarnaast zijn dat mijn medestudenten, die één voor één langzaam afstudeerden en mij motiveerden om dat ook te doen. Ook wil ik Otto Lappöhn bedanken voor de begeleiding en steun tijdens het afstuderen. Terwijl ik heen en weer geslingerd werd tussen hoop, vrees en writers blues heeft hij me de juiste dingen laten doen en me steeds op de juiste weg gehouden. Soms met een kwinkslag, soms prikkelend, soms bloedserieus, maar altijd met inzicht. Dank daarvoor!
En als laatste, onder het mom van lest best, wil ik mijn drie vrouwen bedanken. Marja, Daphne en Sanne: wetenschap is mooi, studie is prachtig, maar jullie zijn me meer dierbaar dan ieder ander ding in dit leven!
Deze thesis onderzoekt of een fit tussen organisaties die in een overheidsketen werken, leidt tot effectieve ketenintegratie. Het verschijnsel ‘fit tussen organisaties’ wordt hier opgedeeld in een fit op structuurkenmerken (volgens het model van Drazin en Van de Ven, 1985), een fit op cultuurkenmerken (Hofstede, 1980), een fit op individueel samenwerkingsniveau (Ross et al, 2003) en een fit op collectief samenwerkingsniveau (Das & Teng, 2001). Effectiviteit wordt geoperationaliseerd in kosten, snelheid, kwaliteit en flexibiliteit (Ketchen & Hult, 2006). Onderzoek heeft plaatsgevonden door case studies in de SUWI-keten en de strafrechtsketen. Er werd vooral een verband gevonden tussen een fit op collectieve samenwerking en een fit op structuurkenmerken en effectieve ketenintegratie. Dat verband werkt twee kanten op: enerzijds leidt een fit op structuurkenmerken of een fit op collectieve samenwerking tussen organisaties tot effectief werkende ketens. Anderzijds leidt het ontbreken van een fit op structuurkenmerken of collectieve samenwerking tussen organisaties tot niet effectief werkende ketens. Het verband tussen een fit op individuele samenwerking en effectieve ketenintegratie is minder sterk aangetoond. Ook het ontbreken van een fit op individueel samenwerkingsniveau werd slechts in enkele gevallen in verband gebracht met niet effectief werkende ketens. Een fit op cultuur werd het minst genoemd in relatie tot effectieve ketenintegratie. Een misfit op culturen tussen organisaties werd in een aantal gevallen wel in verband gebracht met niet effectief werkende ketens.
Key words: structuur, cultuur, strategie, ketenintegratie, effectiviteit
Research theme: ketenintegratie
Supervisor: drs. O.C.J. Lappöhn
Ketenintegratie. Een term die binnen de Nederlandse overheid zeer actueel is. Door het streven van het kabinet Balkenende IV naar een kleinere en efficiëntere overheid is de noodzaak om interdepartementaal samen te werken geëxpliciteerd. De commissie onder leiding van de Secretaris Generaal Bekker heeft hiertoe voorstellen gedaan. Verder is er namens het kabinet een Directeur Generaal Organisatie Bedrijfsvoering Rijksoverheid (DGOBR) aangesteld, die als opdracht heeft meegekregen: “Het verder professionaliseren van de bedrijfsvoering van het Rijk. DGOBR werkt in nauwe samenwerking met alle departementen en kan een belangrijke bijdrage leveren aan een ontkokerde rijksdienst, gericht op meer efficiency bij de rijksoverheid en op meer samenwerking tussen departementen.” De Secretaris Generaal Bekker heeft bovendien als opdracht meegekregen dat het qua aantal ambtenaren wel een aantal duizenden minder kan. De gedachte is kennelijk dat door de overheid slimmer te organiseren en beter met elkaar samen te laten werken er efficiencywinst kan ontstaan.
Administratie, het Nieuwe Handelsregister, het Register Niet Ingezetenen), informatienummers en elektronische informatie-uitwisseling. Uit de Gateway review komen de volgende bevindingen:
- Ten aanzien van het opdrachtgeverschap constateert het reviewteam een te weinig proactieve houding van BZK als ‘coördinerend’ departement. Maar stellen zij:
“Maar ook blijkt het lastig om met alle stakeholders (vooral: alle departementen) in de
verschillende gremia vertegenwoordigd én het grote aantal gremia zelf, voldoende tempo en doorzettingsmacht te organiseren. Er is dan ook, naar de mening van het reviewteam, weinig tot geen besluitkracht in het Programma georganiseerd.”
- Ten aanzien van het opdrachtnemerschap vinden zij de monopolie van ICTU (de ICT uitvoeringsorganisatie binnen het ministerie van BZK) niet wenselijk; de andere variant (opdrachtnemerschap vanuit een partij die daadwerkelijk behoefte heeft aan een dienst) zien zij succesvoller. De laatste variant heeft al klinkende resultaten opgeleverd (DigiD, Berichtenbox).
- Over de op te leveren bouwstenen concluderen zij dat het aantal bouwstenen (19 stuks) te groot is en dat, erger nog, de samenhang tussen de bouwstenen ontbreekt. Als oorzaak zien ze, naast het ontbreken van een gemeenschappelijke visie, een
“…concrete vertaling van dienstverlening in pragmatische concepten en een te eenzijdige nadruk op ICT met te weinig aandacht voor organisatorische aspecten”
- Ten aanzien van de ambities van bestuurders constateren zij: “Politici en bestuurders willen het beste voor de burger, en juichen bovendien efficiencyverbetering in de bedrijfsvoering van de overheden zeer toe. Dat draagt ertoe bij dat in de beslissende gremia een voorkeur is voor grote besluitvaardigheid en daadkracht ten aanzien van initiatieven op het gebied van de e-overheid. Waar de besluitvaardigheid wel tot de eigen competentie van bestuurders mag worden gerekend, is dat veel minder het geval met de feitelijke daadkracht wanneer het op uitvoering aankomt.”
bestuurders er toe doet. In hun onderzoek hebben zij gesprekken gevoerd met bestuurders uit de zorg en de wereld van de bouw. De bestuurder speelt zijn eigen rol in een netwerk of alliantie, en doet dat op basis van eigen interpretatie, maar ook op basis van de context. In een reflectie op het onderzoek stellen Kaats & Opheij dat persoonlijke relaties belangrijker zijn dan contingenties. “Ons onderzoek leert dat modellen, structuren en systemen wel kunnen helpen, maar dat in iedere situatie mensen en hun persoonlijke communicatie over en weer het verschil maken.”
De burger merkt ondertussen nog niet veel van alle inspanningen die de Nederlandse overheid zich getroost om de afzonderlijke organisaties en departementen op elkaar aan te sluiten. Althans, dit blijkt niet uit de waardering die de burger geeft aan de overheid als dienstverlener. Uit een onderzoek van Burgerlink uit 2009 (samen met TNS NIPO) blijkt dat het rapportcijfer voor dienstverlening zelfs iets is achteruitgegaan ten opzichte van voorgaande jaren. En uit dat onderzoek blijkt ook dat hoe meer overheidsorganisaties zich bezighouden met het uitvoeren van een dienst voor de burger, hoe slechter die dienst door de burger gewaardeerd wordt.
al een interdepartementale koppeling moet ontstaan, dan gaat dat dus op basis van ‘coalitions of the willing’. Geen centrale, strakke sturing en een veelheid aan partijen, met elk hun eigen identiteit en aangewezen taak.
‘Coalitions of the willing’ en samenwerken op min of meer vrijwillige basis kan alleen als partijen bereid zijn hun processen, organisatie, informatie op elkaar af te stemmen. Dat kan op twee manieren. Ten eerste kunnen de organisaties integreren, als hun processen en informatiehuishoudingen sterk op elkaar lijken. Dan is er weinig wederzijdse aanpassing nodig om goed te kunnen integreren. Tenzij ze natuurlijk niet willen: soms worden ze gedwongen, maar samenwerking zal dan (in eerste instantie) niet van harte gaan en blijft dan beperkt tot het hoognodige. Ten tweede, als processen, informatie en organisatie niet op elkaar lijken, moeten organisaties zich aanpassen als ze willen samenwerken. Maar wie zet de eerste stap? Het opgeven van de eigen autonomie is niet de meest primaire reactie van bestuurders. Dus zover gaat het vaak niet. Bestaande structuren, of een gebrek aan kennis, of een gebrek aan budget bij één of meerdere partijen kunnen ook belemmerend werken. Dan is de wil er wel, maar de kunde (of kennis) niet.
Deze thesis gaat over ketens in het algemeen en overheidsketens in het bijzonder. Daar waar twee partijen hun processen en informatie op elkaar hebben afgestemd, is er nog geen sprake van een keten. Een keten bestaat uit minimaal twee schakelingen, en dat betekent dat er drie of meer partijen (in de metafoor van een ketting: de rondjes) voor nodig zijn. Met drie organisaties heb je twee schakelingen. En, zoals het spreekwoord zegt: “Een keten is zo sterk als de zwakste schakeling”.
vergen. Bovendien: als een keten functioneert, kunnen we volgens Grijpink (2009) nog een niveauvergissing maken. Daarmee bedoelt hij dat we vaak inzichten die we opdoen op relatief kleine schaal (bijvoorbeeld tussen twee of enkele organisaties) zomaar toepassen op grootschalige ketens of nog grotere domeinen, zonder ons af te vragen of die inzichten op dat niveau wel geldig zijn. Hij stelt dat bij grootschalige ketens andere krachten spelen, die het gevolg zijn van overkoepelende coördinatie of gezag. Daardoor is het procesverloop in die keten moeilijker te voorspellen of te sturen.
Men zou kunnen stellen dat wanneer organisaties in een keten effectief met elkaar (willen) integreren, ze wel op één of andere manier bij elkaar moeten passen; ze moeten als een ware een ‘fit’ vertonen of een ‘fit’ gaan maken. Daarover gaat deze thesis. Er wordt onderzocht hoe een fit verklaard kan worden en in hoeverre een fit tussen drie of meer organisaties inderdaad leidt tot een effectievere keten.
De thesis gaat als volgt verder. In hoofdstuk 2 volgt de methodologische verantwoording, waarin onderzoeksvragen en onderzoeksopzet worden verwoord.
Daarna volgt in hoofdstuk 3 een theoretische verantwoording, waarin de begrippen fit en ketenintegratie worden uitgewerkt. De fit tussen organisaties wordt onderzocht aan de hand van het drieluik structuur, strategie, cultuur. Toulan, Birkinshaw & Arnold (2006) verdelen relaties tussen organisaties in i) fusies en acquisities, ii) joint ventures en allianties en iii) leverancier-klant relaties. Samenwerkingsverbanden zijn binnen de overheid in Nederland het best in te delen in de tweede groep: vaak zijn het een soort allianties. In de literatuur zijn er volgens Toulan et al. twee stromingen over de ‘nature of fit’ bij joint ventures en allianties.
on others, but it is clear that alliances and joint ventures over time continue to have both competitive and cooperative elements.…”
Deze thesis volgt de lijn dat organisaties soortgelijk zouden moeten zijn op de dimensies als organisatie, strategie en cultuur.
Bij een fit op structuur wordt gekeken naar welke structuurkenmerken bepalend zijn voor een fit tussen organisaties. Strategie wordt hier in de context gebracht van samenwerking. Welke strategie volgen organisaties bij het aangaan van samenwerkingsverbanden? Dat kan men onderzoeken op collectief (dus organisatie-)niveau en op individueel niveau (tussen mensen onderling). Deze thesis onderzoekt beiden. En de cultural fit tussen organisaties onderzoekt welke cultuurkenmerken bepalend zijn voor een fit tussen organisaties.
Bij ketenintegratie is de focus van deze thesis vooral op het begrip effectiviteit. Haselhoff (1977) onderscheidt drie perspectieven voor effectieve ketenintegratie, te weten doelmatigheid, overleving en zingeving. In deze thesis wordt alleen het doelmatigheidsperspectief onderzocht, de argumentatie daarvan volgt in hoofdstuk 3.
2. METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
De doelstelling van deze master thesis is om te onderzoeken welke vormen van fit tussen overheidsorganisaties die in een keten werken, leiden tot effectieve ketenintegratie. Om dit te kunnen onderzoeken moet een aantal begrippen gedefinieerd worden. Het gaat hier om de omschrijving van het begrip ‘fit’, de begrippen ‘keten’ en ‘ketenintegratie’ en het begrip ‘effectief’.
Bovenstaande doelstelling betekent een expliciete afbakening van het onderwerp. Het onderzoeksonderwerp betreft de overheidsorganisaties in Nederland. Het gaat dus niet om andere ketens (zoals banken, verzekeringen of andere industrieën) en het gaat niet om samenwerking tussen organisaties uit verschillende (EU-)landen.
De centrale vraagstelling luidt:
Leidt een fit tussen partijen binnen de overheid tot effectieve (keten-)integratie?
Zoals in de inleiding al is aangegeven, wordt het begrip ‘fit’ tussen organisaties geanalyseerd vanuit een viertal perspectieven: structuur, strategie (dat weer vanuit twee perspectieven wordt bekeken, namelijk welke strategieën individuen volgen in samenwerkingsverbanden en welke strategieën organisaties als collectieve entiteiten volgen in samenwerkingsverbanden) en cultuur. Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, moet er antwoord komen op een aantal deelvragen:
• Welk verband bestaat er tussen een fit in structuurkenmerken van organisaties binnen de overheid en effectieve ketenintegratie?
• Welk verband bestaat er tussen een fit in samenwerking tussen individuen binnen de overheid en effectieve ketenintegratie?
• Welk verband bestaat er tussen een fit samenwerking tussen organisaties binnen de overheid en effectieve ketenintegratie?
De theoretische achtergrond richt zich op onderzoek naar de begrippen keten, ketenintegratie, fit op structuur van organisaties, fit in de samenwerking tussen organisaties en individuen en fit in cultuur van organisaties. Door deze begrippen te operationaliseren in variabelen, ontstaat een conceptueel model dat aan het einde van hoofdstuk 3 wordt gepresenteerd. Deze variabelen dienen ook als niveau van analyse voor de case studie, die in twee ketens is uitgevoerd: de SUWI-keten (Structuur Uitvoering Werk en Inkomen) en de strafrechtsketen. Dit zijn twee ketens, waarin een groot aantal partijen uit de Nederlandse overheid werken. Binnen deze ketens zijn weer kleinere ketens te ontdekken, die onderzocht kunnen worden. Er is de keuze gemaakt meer dan één keten te onderzoeken, om de uitkomsten met elkaar te kunnen vergelijken en om eventuele ketenspecifieke ‘rariteiten’ te kunnen benoemen. De verwachting is dat door het onderzoeken van meerdere cases de resultaten meer robuustheid zullen krijgen (Blumberg, Cooper & Schindler, 2005). Voor het middel case studie is gekozen, omdat een in-depth contextuele analyse nodig is om het ‘hoe’ en ‘waarom’ uit de complexe wereld van overheidsketens te kunnen begrijpen.
De wijze van onderzoeken is exploratief en kwalitatief. Voor exploratief onderzoek is gekozen, omdat het onderzoeksthema in deze hoedanigheid (naar mijn beste weten) nieuw is binnen de Nederlandse overheid. Het onderzoek is kwalitatief te noemen doordat kennis over het ‘hoe’ en ‘waarom’ alleen kan worden verkregen door de ogen van een ander. Vooral het aspect individuele samenwerking is eigenlijk alleen goed te onderzoeken via verbale, talige studie (Jonker & Pennink, 2004).
Het onderzoek heeft bestaan uit een documentstudie en uit interviews. Tijdens een eerste inventarisatie uit het werkveld en via opgevraagde informatie vanaf het internet is gebleken dat er een grote hoeveelheid studies is gedaan naar de integratie binnen bovengenoemde ketens. Deze informatie is ook toegankelijk. De resultaten uit die studies en onderzoeken zijn ‘vertaald’ naar de onderzoeksvariabelen uit deze thesis.
3. THEORETISCHE ACHTERGROND
In dit hoofdstuk worden de begrippen keten, ketenintegratie, effectiviteit (van ketens) en fit (tussen organisaties) beschreven en geoperationaliseerd. Allereerst worden de begrippen ketens en ketenintegratie beschreven. Daar wordt ook beschreven waaraan ketens moeten voldoen, willen ze effectief zijn. Daarna volgt het begrip “fit”. Om te bepalen of er een fit is tussen organisaties, wordt het hier opgesplitst in een fit op structuur, op strategie en op cultuur. Deze thesis volgt hiermee de redenering Toulan et al. (2006) over fit tussen organisaties, die in een joint venture- of alliantieverband samenwerken. De fit op structuur beoogt een antwoord te geven op de vraag hoe organisaties in hun omgeving staan en hoe zij zich daarin organiseren. De fit op strategie gaat op zoek naar het antwoord op de vraag hoe partijen een relatie ingaan. Dit doen we op zowel collectief als individueel niveau. De keuze om expliciet het individuele samenwerkingsniveau te onderzoeken heeft als onderbouwing dat het gedrag van het topmanagement (lees: de bestuurders) bepalend is voor effectieve samenwerking tussen organisaties (Toulan et al., 2006, Kaats & Opheij, 2008). En als laatste, het onderzoek naar de fit op cultuur vindt zijn argumentatie in Hofstede (1980, 1994) die de relatie tussen organisatiestructuur en de culturele setting van organisaties heeft onderzocht en Baligh (1994) die een theorie heeft ontwikkeld tussen de performance van organisatie en een fit in culturele context.
Op basis van de operationalisatie van de begrippen fit, ketenintegratie en effectiviteit wordt een conceptueel model gepresenteerd in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk. Dit model zal gebruikt worden in case studies, die beschreven worden in hoofdstuk 4.
3.1. Ketens en ketenintegratie
toepassing is, maar ook tussen organisaties. En daar waar de keten in eerste instantie op de productie van goederen was gericht, werd de theorie van Porter later ook toegepast op het verlenen van service. Dat ging zover, dat sommige auteurs spraken van toegevoegde waarde als “gebakken lucht” (Jacobs, 2001).
Waar het om gaat bij het model van Porter is dat er door afstemming (binnen een organisatie, maar dus ook over organisaties heen) een effectiever proces ontstaat, waardoor een hogere waarde gecreëerd wordt voor alle organisaties in de keten. Gerichtheid op de klant of (in de publieke sector de burger) geldt dan als uitgangspunt. In ‘The competitive advantage of nations’ stelt Porter dat landen zich meer zouden moeten concentreren op de dingen waarin ze goed zijn, in plaats van elkaar te imiteren en daarop te concurreren. Dat laatste leidt tot overcapaciteit en concurrentie op kosten in plaats van het creëren van toegevoegde waarde.
Van der Vorst (2004) stelt dat naast bepaalde (goederen)stromen ook informatie of kennis en vaak ook kapitaal uitgewisseld worden. Vooral het aspect informatie of kennis is voor de publieke sector van belang. De definitie die Van der Vorst geeft voor het beschrijven van een keten is: “een set van sequentiële, verticaal georganiseerde transacties die na elkaar gefaseerd waarde creëren”. In deze definitie zit een pleonasme: “sequentie” en “na elkaar gefaseerd”. Daarom hanteer ik in deze thesis de volgende definitie: een keten is een set van sequentiële, verticaal georganiseerde transacties die waarde creëren.
ketens op te vatten als sequentiële koppelingen. Er is een sequentiële taakinterdependentie; de (kwaliteit van) acties van één organisatie beïnvloeden direct de acties van de volgende organisatie in een keten. Deze zogenaamde sequentiële interactie vereist goede planning en coördinatie, want een fout aan het begin van de keten wordt versterkt later in de keten.
Wanneer zijn ketens effectief? Ketchen & Hult (2006) citeren Lee (2004) die beargumenteert dat de best presterende ketens excelleren in drie A’s: agility, adaptability en alignment. Agility wordt dan beschreven als de vaardigheid van een keten om snel in te spelen op wisselingen in vraag en aanbod in de keten. Adaptability is te omschrijven als de bereidheid om, als dat nodig is, een keten te hervormen zonder daarbij vast te zitten aan juridische issues of aan de manier waarop in het verleden georganiseerd is geweest.
Alignment is het zorgdragen dat de belangen van alle deelnemers uit een keten consistent zijn. Organisaties uit een keten zijn ook op zoek naar verbetering van de eigen performance.
Ketchen & Hult stellen dat de beste ketens zich richten op de totale toegevoegde waarde van de keten voor de gebruiker. De beste ketens streven daarom naar verschillende, competitieve prioriteiten: snelheid, kwaliteit, kosten en flexibiliteit. Snelheid is te omschrijven als de tijd van initiatie tot realisatie van een ketenproces (activiteit). Bij snelheid is de focus gericht op het op tijd (afgezet tegen een vooraf afgesproken schema) kunnen leveren. Ketens die kwaliteit leveren, focussen continu op verbetering ten behoeve van de betrouwbaarheid van een product of dienst en op klanttevredenheid.
Kostengedreven ketens streven ernaar klantwaarde te creëren door de kosten van een ketenproces te verminderen of de baten van dat proces voor de klant te vergroten (waarde is baten gedeeld door de kosten). En flexibiliteit refereert aan de mate waarin een keten in staat is te reageren op de continu veranderende eisen van zijn gebruikers. Flexibiliteit betreft dan zowel het product of de dienst zelf, als het voortbrengingsproces van dat product of die dienst.
Frohlich & Westbrook (2001) stellen dat organisaties die erin slagen de ‘integratieboog’ binnen een keten zo groot mogelijk te maken, hun performance het meeste zien verbeteren. Dus, hoe meer opeenvolgende partijen in een keten met elkaar integreren, des te hoger de performance van die keten. Vooral als én leveranciers én klanten meedoen. Maar een Europese survey van Bagchi et al. (2005) toont aan dat organisaties in Europa helemaal niet zo staan te springen om diepgaand met klanten en leveranciers samen te werken en informatie te delen. Een andere opvallende conclusie van deze survey is dat langdurige relaties tussen partijen niet synoniem staat voor betere performance. Bagchi et al. pleiten dan ook voor een continue benchmark in de ‘marktplaats’ van toeleveranciers om zo op zoek te blijven naar een blijvend goede performance van de keten. Het blijkt zo bezien lastig een blijvend goed werkende keten te vormen.
Ketenintegratie is alleen effectief als strategie als het volgens Haselhoff (1977) voldoet aan drie perspectieven: doelmatigheid, overleving en zingeving. Bij doelmatigheid staat de rationaliteit, de beste beslissing, centraal. Bij overleving staat de vraag centraal of een organisatie in staat is zich aan te passen (in structuren en processen) op de voortdurend veranderende omgeving. Het derde perspectief is, in tegenstelling tot de vorige twee, meer sociaal van aard: het zingevingperspectief. In dit perspectief is de organisatie een sociaal systeem en zoeken de actoren naar identiteit en betekenis van relevante gebeurtenissen of verschijnselen. Kijkend naar de bovenstaande perspectieven, kunnen we stellen dat de doelmatigheid het meest correspondeert met de vier aspecten van Ketchen & Hult (2006) over effectieve ketens. Deze thesis volgt vooral het perspectief van de doelmatigheid, de perspectieven zingeving en overleving worden buiten beschouwing gelaten.
kwaliteit (dit is effectiviteit), afgezet tegen de kosten. Daarmee volgt deze thesis de definitie van keteneffectiviteit van Ketchen & Hult (2006).
3.2. Fit tussen organisaties
Het begrip fit tussen organisaties (“interorganizational fit”) komt relatief weinig voor in de literatuur. Toulan et al. (2006) definiëren een fit tussen organisaties als een hoge mate van
overeenstemming of consistentie (op de gebieden strategie en structuur) tussen twee interacterende organisaties. Zij geloven dat een fit tussen twee organisaties net zo belangrijk is als een fit binnen een organisatie, en als een fit van een organisatie met haar omgeving. Interorganisationele fit (dat is de fit tussen twee of meer organisaties) kent een fundament van vertrouwen en wederkerigheid. Daarbij is de gedachte dat een betere performance het resultaat is van wederzijdse aanpassing van de onderlinge organisaties aan elkaar.
Om de fit te bepalen tussen overheidsorganisaties wordt in deze thesis gekeken naar de wijze waarop ze overeenkomsten hebben op structuurkenmerken. Vooral de manier waarop ze trachten een fit te krijgen met hun omgeving is hier van belang. We kijken dus naar organisaties vanuit het contingentiedenken (“there is no one best way to organize”, de beste manier van organiseren is afhankelijk van de complexiteit, de dynamiek en van de rijkdom (van resources) van de omgeving van een organisatie).
laatste argument: volgens Rindfleish (2000) speelt vertrouwen een belangrijke rol in de samenwerking tussen organisaties. Hij stelt dat vertrouwen het resultaat is van de factoren opportunisme, interdependentie en institutionele en informele linken tussen samenwerkende partijen.
Rindfleish gaat ook in op de banden die personen van de afzonderlijke organisaties met elkaar hebben. Daarmee voegt hij de individuele samenwerking toe aan het onderzoek naar samenwerkingsverbanden. Dat is een waardevolle toevoeging; er is immers een breed scala aan onderzoeksliteratuur over de samenwerking tussen organisaties (zie onder andere Van der Meer & Kamminga (2007), Nooteboom (1996, 2002, 2007), Fey & Beamish (2001) over control en samenwerking) en de agency theorie handelt hier ook grotendeels over. Een invalshoek op individuele samenwerking in relatie tot samenwerking tussen organisaties is echter, naar mijn weten, nog niet systematisch onderzocht in de wetenschap.
Als laatste kijken we naar het aspect cultuur. Ook de cultural fit is van belang, zo is te zien in studies van Hofstede (1994) en Baligh (1994). Toulan et al. (2006) hebben dit aspect niet meegenomen in hun studie. Baligh stelt echter dat fit tussen organisatiestructuur en de culturele setting van een organisatie niet altijd, maar wel vaak tot meer efficiency van die organisatie leidt. Vandaar dat dit aspect in deze thesis wel meegenomen wordt.
Dus, in deze thesis wordt het begrip ‘fit’ opgedeeld en beoordeeld in een structuurfit, een strategiefit en een cultuurfit. Een beschrijving vanuit de invalshoeken structuur (in relatie tot de omgeving), samenwerking op organisatieniveau en op individueel niveau (als uitingsvormen van de strategische oriëntatie) en cultuur volgt in de onderstaande vier subparagrafen.
3.2.1. Structuur
& Van de Ven (1985). De laatsten koppelen de wijze waarop organisaties een fit met hun omgeving proberen te bewerkstelligen aan hun performance. Ze onderscheiden drie benaderingen om een fit tussen organisatie en omgeving te onderzoeken: een selectieve, een interactieve en een systemische benadering. Bij een selectieve benadering beïnvloeden de omgevingsvariabelen het ontwerp van een organisatie. Daarbij is hun aanname dat goed presterende organisaties een vorm kiezen die past binnen hun context. Een fit op micro-niveau ontstaat door natuurlijke of manageriële selectie op een hoger gelegen macro-niveau. De link met prestaties blijft impliciet. Bij een interactieve benadering wordt die link wel expliciet gelegd: het verklaren van verschil in prestaties tussen organisaties wordt gedaan aan de hand van paren van organisatiestructuur- en contextvariabelen. Fit is het conformeren aan een lineaire relatie tussen context en ontwerp van een organisatie. Een lage performance van een organisatie is dan het resultaat van afwijkingen van die lineaire relatie. Een systemische benadering is een zoektocht naar contingenties van organisaties op context, structuur en prestaties. Een fit is dan een uitvoerbare set van gelijkwaardig effectieve en intern consistente patronen van context en structuur.
Drazin & Van de Ven gebruiken een theorie van taakcontingentie voor het ontwerpen van werkeenheden en de daarbij behorende database om de drie bovengenoemde benaderingen empirisch te testen. Het bijbehorende ‘framework for organizational assessment’ kan gebruikt worden voor het meten en beoordelen van de performance van zowel individuele banen, werkeenheden, organisaties en interorganisationele relaties. De stelling is dat goed
presterende organisaties een logisch samenhangend patroon van structuur en proces hebben om een bepaald niveau van taakonzekerheid te matchen. Te onderzoeken structuurelementen zijn dan:
- Specialisatie: het aantal verschillende activiteiten door een werkeenheid uitgevoerd - Standaardisatie: procedures en werkinstructies behorende bij de taakuitvoering - Vrijheid van handelen: de hoeveelheid werkgerelateerde beslissingen die een
werknemer of manager kan nemen
Proceselementen worden gedefinieerd als de coördinatiemechanismen om de werkzaamheden uit te voeren. Coördinatie bestaat dan uit de frequentie van mondelinge en schriftelijke communicatie, als ook conflicthanteringmethoden voor conflicten tussen personeel.
Drazin & Van de Ven vonden bij zowel de systemische als de selectieve benadering een correlatie tussen structuur en proces enerzijds en taakonzekerheid anderzijds. Er werd geen correlatie gevonden voor de interactieve benadering. Uit het onderzoek van Drazin & Van de Ven blijkt dat vooral de structuurelementen specialisatie, standaardisatie, expertise van het personeel en het proceselement geschreven communicatie een sterke correlatie hebben met taakonzekerheid. Als de taakonzekerheid groter wordt, zullen de aspecten specialisatie, expertise van het personeel belangrijker worden en zal standaardisatie minder belangrijk worden. Dit betekent dat er geen bewijs is gevonden voor de algemene veronderstelling dat fit de ‘simpele’ interactie is tussen geïsoleerde paren van de context van een organisatie (-onderdeel) enerzijds en structuur- en proceselementen anderzijds.
Geschreven communicatie tenslotte is de documentatie over ondernomen acties en de managementinformatie rapportages. Protocollen over wat te doen bij foutafhandeling, maar ook maandrapportages over aanlevering, afhandeling et cetera zijn hier voorbeelden van.
Los van de structuurkenmerken van een organisatie (zoals hierboven beschreven), is er nog een belangrijk element wat ervoor zorgt dat een keten ontstaat. Dat is de beweging tussen organisaties: het proces. De losse organisaties vormen de schakels, het proces de schakelingen. Voor het ketenproces zijn ook processen binnen organisaties en gebruikte (informatie-)technologie van belang. Processen en informatiesystemen binnen afzonderlijke organisaties leiden tot een informatie-infrastructuur in de keten. Voor een fit tussen organisaties moeten deze op elkaar worden afgestemd. Het niet afstemmen van processen en informatie leidt tot veel handwerk en verlies van kwaliteit, en dus gaat de effectiviteit van de keten achteruit. Informatietechnologie wordt in het verband van deze thesis als randvoorwaardelijk gedefinieerd.
Figuur 1 Het verband tussen strategie, proces integratie, vaardigheden en performance (bron: Chen et al, 2009)
Wat expliciet in het model van Chen et al. aan de orde komt is dat de relatie tussen supply chain proces integratie en de performance van een organisatie wordt veroorzaakt door de ontwikkeling van supply chain capabilities. Ze hebben speciale aandacht voor de innovatievaardigheden van een organisatie. Want, stellen ze: “In today’s intense competitive environment, the ability to offer innovative services and processes becomes increasingly important.”
In de huidige overheidsketens is er sprake van toenemende turbulentie en dynamiek. Dit betekent toevoeging van complexiteit en onzekerheid aan de keten, waarbij vernieuwing leidt tot onzekerheid. Organisaties in een overheidsketen moeten in toenemende mate anticiperen op nieuwe dingen en de mate waarin ze daarin vaardig en innovatief zijn, bepaalt (naast efficiency- en effectiviteitvaardigheden) het succes van een organisatie. Grijpink (1998) stelt voor, als reactie op de toenemende complexiteit en dynamiek in overheidsketens, om bij procesintegratie niet de gehele keten te hermodelleren, maar te kiezen voor goede stekker-stopcontactverbindingen. Hermodellering van de keten vergt een grote inspanning, waarvan de vraag is of deze binnen redelijke termijn te realiseren is.
Performance Strategische prioriteiten Supply chain proces integratie Supply chain vaardigheden Klant oriëntatie
Kosten oriëntatie Interne SC
Deze paragraaf heeft gekeken naar welke van de ‘harde’ structuurkenmerken van organisaties bepalend zijn voor een fit tussen organisaties in een keten. De volgende twee paragrafen kijken meer naar de ‘zachte’ en doelgerichte component, de strategie. Er volgt een beschrijving van hoe en waarom organisaties en individuen met elkaar willen samenwerken.
3.2.2. Samenwerking tussen organisaties
Wanneer twee of meer organisaties of individuen besluiten zaken met elkaar te doen, gaan ze samenwerken. In deze thesis is het woord samenwerken cruciaal; mijn stelling is dat zonder samenwerking ketenintegratie niet mogelijk is. Voor de behandeling van het aspect samenwerking wordt het in deze thesis in twee niveaus opgedeeld: samenwerking op collectief niveau (het niveau van organisaties, in deze subparagraaf) en samenwerking op individueel niveau (in de subparagraaf 3.2.3).
Figuur 2 Model van strategievorming (bron: Jacobs (2005))
Jacobs onderkent twee belangrijke benaderingen binnen de strategievorming: de ontwerp- of voorschrijvende benadering en de spontane of beschrijvende benadering. De
ontwerpbenadering is de ideale voorschrijvende benadering. Strategie als een zo rationeel en analytisch mogelijk proces. De nadruk ligt op de rationele analyse (de SWOT) en het gaat erom een strategische fit te vinden tussen interne competenties en externe mogelijkheden. Daartegenover staat de spontane benadering, waarbij strategie soms het resultaat is van toevallige acties, die weer reacties zijn op gebeurtenissen uit de omgeving. De strategie wordt eerder ontdekt, dan dat men erover beslist. De rol van strategen is de ontdekte strategie te beschrijven en te bepalen of die goed werkt.
De wijze waarop organisaties hun strategie bepalen is sterk bepalend voor de manier waarop zij in een samenwerkingsverband willen gaan deelnemen. Afhankelijk van deze positiebepaling kunnen partijen ook bepalen hoe ze een samenwerking met andere partijen willen aangaan.
Over de vorm van samenwerkingsverbanden tussen organisaties beschrijft Jones (2007), afhankelijk van het wel of niet formele karakter van een samenwerking, een opdeling van reputatie tot aan overnames en fusies. Deze vormen zijn opgenomen in figuur 3. Een
proces
(her-)formulering van de strategie
Externe analyse (OT) Kritische
succesfactoren Interne analyse (SW)
Kerncompetenties
Implementatie, monitoring, leren Paradigma’s
organisatie kan ervoor kiezen om op basis van een goede reputatie te gaan samenwerken met een andere organisatie, omdat de andere organisatie in hoog aanzien staat en vertrouwd wordt door anderen. Een iets formelere vorm is co-optatie: partijen gaan samenwerken om zo problemen uit de omgeving te kunnen oplossen. Weer een andere, iets formelere vorm zijn de strategische allianties. Dit is een overeenkomst tussen twee of meer organisaties om hun middelen te delen om zo nieuwe mogelijkheden te creëren. Binnen de strategische allianties zijn er weer vier vormen, die een oplopend formeel karakter kennen. De meest informele van de allianties is het lange termijncontract. Partijen sluiten lange termijncontracten om middelen te delen om risico’s te verminderen in activiteiten als R&D, marketing, constructie. Dit is de minst formele alliantie, omdat er verder geen linken zijn die organisaties aan elkaar binden anders dan het contract (er is bijvoorbeeld geen financiële link). Er is sprake van een netwerk als een cluster van verschillende organisaties samenwerken op basis van contracten en overeenkomsten in plaats van hiërarchie en autoriteit. Het is formeler dan een lange termijncontract omdat er meer coördinatie van activiteiten nodig is en er meer linken zijn. Weer een formelere vorm is het minderheidsbelang, organisaties kopen een minderheidsbelang is elkaars organisatie. Organisaties worden sterk wederzijds afhankelijk van elkaar. De meest formele van de strategische allianties is de joint venture. Dit is een overeenkomst tussen twee of meer partijen, waarbij de partijen een nieuwe organisatie oprichten en het eigenaarschap ervan delen.
Figuur 3 Vormen van samenwerken, van informeel tot formeel (bron: Jones (2007))
De hierboven beschreven samenwerkingsvormen zijn symbiotische vormen van samenwerken. Dit zijn samenwerkingverbanden tussen een organisatie en haar leveranciers en distributeurs. Het zijn verticale ketens. Het bijzondere aan strategische allianties is dat ze ook door Jones (2007) worden benoemd als samenwerkingsstrategie tussen concurrerende organisaties. Concurrerende organisaties werken samen om zo andere concurrenten het moeilijker te maken, nieuwe toetreders te weren, of om nieuwe technologie te ontwikkelen en door ze te patenteren te beschermen van hun rivalen.
Wanneer we het hebben over ketenintegratie binnen de overheid, zal de nadruk liggen op de vormen netwerken en lange termijn contracten binnen de hoofdgroep ‘strategische allianties’. Reputaties en co-optatie zijn niet aan de orde binnen de overheid. Reputaties zijn niet relevant, er is geen sprake van keuze voor een businesspartner, maar van gedwongen winkelnering. Co-optatie is niet van toepassing, omdat er geen reden is een claim te hebben in andermans organisatie voor een eigen interest. Fusies zijn wel aan de orde geweest binnen overheidsland. Daar ligt de reden echter meer in schaalvoordelen die vanuit de regering en de ambtelijke top worden gezien, dan dat het de beslissing is geweest
formeel informeel
Reputatie Co-optatie Strategische
van afzonderlijke bestuurders vanuit een strategisch belang. Overnames spelen niet binnen overheidsland. Dan blijven de strategische allianties over. Daarbinnen zijn de opties minderheidsbelang en joint venture niet van toepassing. Daar is sprake van een financieel belang nemen in een organisatie (hetzij in een ‘partner’, hetzij in een nieuw op te richten onderneming) en ook dit is nog niet voorgekomen binnen de Nederlandse overheid.
Rindfleish (2000) heeft nog een andere waardevolle invalshoek over de aard van samenwerkingsverbanden en beschrijft het verschil tussen verticale en horizontale relaties. Verticale samenwerkingsrelaties worden aangegaan in partijen die in eenzelfde kanaal of keten werken. Horizontale relaties zijn samenwerkingsverbanden tussen concurrenten. Uit de studie blijkt dat vertrouwen in verticale relaties een positief effect heeft op de tevredenheid op de uitkomst en negatief op de tevredenheiduitkomst in horizontale samenwerkingsrelaties. Dit is ook van belang als we kijken naar samenwerking op individueel niveau. Ook daar blijkt samenwerking vanuit doelovereenkomst gemakkelijker te gaan dan vanuit verschillende of vage doelen.
Naast de hierboven beschreven vormen van de samenwerking is er nog een aantal aspecten in samenwerking tussen organisaties veelvuldig terug in de literatuur. Het gaat dan om: vertrouwen, control, opportunisme en relationele risico’s. De mate van control, vertrouwen of opportunisme wordt sterk bepaald welke strategie een organisatie volgt (Jacobs, 2005) en hoe zij zich positioneren in hun omgeving. Daarbij zullen ze een bepaald risico (willen) lopen. Onderstaand volgt een korte beschrijving van de vier begrippen.
over vertrouwen en wederkerigheid als het gaat om interorganisationele relaties. Ook
Nooteboom (1992) heeft het over vertrouwen en voegt daar wederzijds begrip aan toe. Beiden gaan uit van gelijkwaardigheid in relaties. In een latere publicatie (1996) deelt Nooteboom vertrouwen op in een vaardigheid om volgens de overeenkomst te presteren (competence trust), of de intentie om het goed te willen doen (goodwill trust).
In de wetenschappelijke literatuur is een wijd verbreide stelling dat blind vertrouwen niet wijs is; er is een zekere mate van control nodig. Control wordt algemeen beschouwd als een proces van regulering en monitoring om zo de organisatiedoelstelling te bereiken. Control en governance op relaties wordt vaak genoemd in relatie tot de agency theorie en de transaction cost theorie van Williamson (1985).
Nooteboom (2007) zegt dan ook dat vertrouwen en control complementair aan elkaar zijn. Control is nodig om risico te neutraliseren. Te veel vertrouwen kan leiden tot opportunisme en relationele risico’s. Opportunisme is volgens Nooteboom (1996) op de loer in relaties tussen organisaties. Hij herkent een mogelijke tegenstrijdigheid tussen individuele en groepsbelangen. Afhankelijk van de natuurlijke neiging van iemand om opportunistisch (niet betrouwbaar) gedrag te vertonen, de mogelijkheden tot en de beloning voor opportunisme is de kans op opportunisme groter of kleiner. Nooteboom stelt dat vertrouwen en opportunisme in transactionele relaties vaak gezamenlijk voorkomen en dat geen van beiden kan worden weggestopt. Zelfs als de consequenties enorm zullen zijn (verlies van markt, eigen positie of iets dergelijks), dan nog bestaat er een kans op opportunistisch gedrag: als de verleidingen maar groot genoeg zijn.
Das & Teng (1996) definiëren risico in samenwerkingsverbanden tussen allianties (samenwerkingsverbanden) vanuit twee perspectieven: een relationeel risico (hierboven genoemd) en een performance risico. Een relationeel risico is dan de kans op en schade van een niet goed lopende samenwerking. Een performance risico is de kans op en schade van het niet behalen van de doelstelling van een samenwerkingverband, ondanks dat de samenwerking wel naar wens verloopt.
tussen risico, vertrouwen en control weer te geven en hebben daarbij technieken benoemd om risico’s in interorganisationele relaties te reduceren. Zij beschouwen vertrouwen en control als determinanten van risico. Het model is weergegeven in onderstaande figuur 4.
Figuur 4 Verband tussen vertrouwen, control en risico (bron: Das & Teng (2001))
Zoals uit bovenstaande figuur blijkt, is control opgedeeld in control op gedrag, op output en social control. Das & Teng grijpen terug op Thompson (1967) en Ouchi (1979), die stellen dat de vorm van control de resultante is van twee taakkarakteristieken: de programmeerbaarheid van taken en de meetbaarheid van output. Zo is bijvoorbeeld outputcontrol alleen toepasbaar als de programmeerbaarheid van taken en de meetbaarheid van output beiden hoog zijn.
Om het risico in een samenwerkingsverband te verminderen kan men proberen het relationele risico te verminderen of het performance risico te verminderen. Het relationele risico wordt verminderd door 1) het goodwill vertrouwen te vergroten (door wederzijdse belangen te creëren, onderling vertrouwen tussen individuen en teams te vergroten of gezamenlijk aan conflicthantering te doen), 2) het invoeren van mechanismen voor gedragscontrole (door opstellen van policies en procedures, door het opstellen van een rapportagestructuur en door het opstellen van procedures voor werving en training van personeel) en 3) het invoeren van mechanismen voor sociale control (participatief besluitvormingsproces, rituelen, netwerkbijeenkomsten).
Het performance risico kan verminderd worden door 1) het vergroten van vertrouwen in competenties (door pro-actief informatie te vergaren over de partner), 2) het invoeren van outputcontrol mechanismen (door doelstellingen te formuleren en aan planning en budgettering te doen) en 3) het invoeren van sociale control mechanismen (net zoals bij het verminderen van relationele risico’s het participatieve besluitvormingsproces).
In bovenstaande technieken om risico’s te verminderen komt al een paar keer de verhouding tussen individuen naar voren. In de volgende paragraaf zal ik dit expliciet behandelen.
3.2.3. Samenwerking op individueel niveau
Waar organisaties met elkaar samenwerken, werken ook mensen met elkaar samen. Ondanks dat in de exploitatie er tegenwoordig veel geautomatiseerd gaat in de samenwerking (zeker daar waar het gaat om grote aantallen transacties), is het tot stand komen van deze samenwerking vaak een kwestie van mensenwerk. Binnen organisaties in een keten moeten er mensen zijn die het belang van ketenintegratie inzien. Nu kan dat top-down gestuurd (bijvoorbeeld een regeringsmaatregel), maar ook bottom-up (bijvoorbeeld als twee medewerkers van verschillende organisaties elkaar toevallig tegenkomen). Na de verkenningen moet een formele afspraak volgen (in de vorm van een convenant, contract etc.). In deze fase is vooral de persoonlijke samenwerking tussen bestuurders van belang. Kunnen bestuurders goed met elkaar samenwerken? Zij zijn toch uiteindelijk degenen die hun fiat aan samenwerking moeten verlenen. Willen ze, als dat nodig mocht blijken te zijn, een deel van hun eigen autonomie opgeven ten behoeve van het beter functioneren van een keten als geheel?
principal en agent. Daarbij is voor de principal het moeilijk of duur om te verifiëren wat de agent aan het doen is. Het tweede probleem is het verschil in de houding tussen principal en agent ten opzichte van risico’s, ze kijken verschillend aan tegen het nemen van risico’s. De agency theorie is van toepassing op een variëteit aan relaties, van macroniveau (wetgeving), tot mesoniveau (organisatievraagstukken zoals innovatie, verticale integratie, relaties tussen besturen) en microniveau (eigen belangen en beloning). Het domein van de agency theorie is dus breed: relaties tussen principal en agent die samenwerken, maar verschillende doelen hebben en een verschillende houding ten aanzien van het nemen van risico’s. De agency theorie verschaft ons een rationele blik op samenwerking, tussen organisaties of tussen bestuurders.
Op basis van de karaktertrekken kan een indeling worden gemaakt in eigenschappen, die personen bezitten. Elk van deze karaktertrekken is namelijk weer onderverdeeld in zes eigenschappen. Zo wordt bijvoorbeeld ‘Bewustzijn’ gerepresenteerd door de subschalen (eigenschappen): ‘meetcompetentie, orde, plichtsgetrouwheid, streven naar prestaties, zelfdiscipline, en bedachtzaamheid’. Deze eigenschappen komen weer voort uit gedragingen en deze gedragingen komen weer voort uit responsen (hoe reageert iemand op een prikkel of in een situatie). Meer dan 50 jaar theorievorming en onderzoek over de persoonlijkheidsstructuur van mensen heeft geleid tot het ontstaan van dit model. In onderstaande figuur wordt het verband tussen de vier niveaus en de vijf karaktereigenschappen nog eens grafisch weergegeven.
Figuur 5 Vier abstractieniveaus, van response tot karaktertrek, in de ‘Big Five’ (bron: Digman (1990)
In deze thesis wordt voor de samenwerking tussen mensen het Five Factor model gehanteerd. Ross et al. (2003) vonden een positieve correlatie tussen extraversie en overeenkomstigheid (agreeableness) en samenwerking. Zij onderzochten het verband tussen de ‘Big Five’ en de oriëntatie op succes. Oriëntatie op succes deelden zij in in drie mogelijke varianten: hypercompetitie (de neiging te willen winnen tegen elke prijs), persoonlijke groei competitie (competitie die persoonlijke groei faciliteert) en coöperatie (samenwerking). Extraversie heeft een positieve relatie met persoonlijke groei competitie
en samenwerking, maar geen relatie met hypercompetitie. Overeenkomstigheid was volgens hen het belangrijkst in het verklaren van verschillen tussen hypercompetitie en samenwerking.
De conclusie van Ross et al. (2003) wordt ondersteund door Hofstede et al. (2002) die stellen dat de doelformulering van samenwerking voor iedereen duidelijk moeten zijn. Wanneer dit niet geval is en de leidende personen impliciet andere doelen erop na houden (dus als de agreeableness lager is), dan zal een samenwerkingsverband vrijwel zeker in de problemen komen, zo is de stelling. Daarbij beargumenteren Hofstede et al. dat ongelijkheid in doelstellingen vaak niet als zodanig herkend worden, of taboe zijn. Dit heeft weer een relatie met extraversie.
Van Hiel et al. (2008) vonden een correlatie tussen neuroticiteit en samenwerking. Het Five Factor model leidt volgens hen tot een beter begrip van de effecten van (procedurele) eerlijkheid. Ook zij onderzochten het verband tussen ‘Big Five’ en samenwerking. Het bleek dat procedurele rechtvaardigheid als moderator optrad. Procedurele rechtvaardigheid (eerlijkheid) is hierbij te omschrijven als de mate van eerlijkheid in het nemen van beslissingen en het vaststellen van de uitkomsten. De scores op samenwerken bij mensen die hoog scoorden op neuroticiteit meer werden beïnvloed door de beleving hoe fair de procedures werkten. Daarbij toonden ze ook aan dat het effect van een persoonlijkheids-kenmerk (uitgedrukt in ‘Big Five’ term Neuroticiteit) wordt overgebracht via zogenaamde oppervlakte kenmerken (namelijk de behoefte om ergens bij te horen en een instabiel zelfbeeld), wat resulteert in een neiging tot samenwerking.
3.2.4. Cultuur
Cultuur is een wijdverbreid, vaak onderzocht en veelvuldig misbruikt onderwerp. Het werk van Hofstede (1980, 1994, 2004) wordt veelal geciteerd. Zo ook deze thesis, die de definitie van Hofstede als uitgangspunt neemt: “The collective programming of the mind that distinguishes one group or category of people from another.” Daar zitten drie elementen in:
- cultuur wordt toegepast op groepen en niet op individuen - cultuur is niet direct zichtbaar, maar via gedragingen
- cultuur is gemeenschappelijk voor sommige, maar niet voor alle mensen.
Hofstede bekijkt cultuur vanuit nationaliteiten en heeft een aantal basisdimensies gedefinieerd, die tussen landen kunnen verschillen. Hij onderscheidt er vijf:
- individualisme (met als tegenpool collectivisme): de mate waarin mensen zich als individu zien of als onderdeel van een groep
- masculiniteit (tegenpool feminien): masculiniteit vertegenwoordigt de voorkeur voor het bereiken van resultaten, assertiviteit en materieel succes, terwijl feminiene groepen meer belang hechten aan het onderhouden van relaties, zorg voor leden van een groep en een hoge levenskwaliteit
- machtsafstand: de mate waarin individuen ongelijkheid in verticale sociale relaties accepteren
- voorkomen van onzekerheid: de mate waarin individuen zich bedreigd voelen door risicovolle situaties en deze proberen te voorkomen
- lange termijn versus korte termijn oriëntatie: lange termijn oriëntatie is de mate waarin individuen zuinigheid en volhardheid betrachten, terwijl een korte termijn oriëntatie meer uitgaat van respect voor traditie, het vervullen van sociale plichten en het voorkomen van gezichtsverlies.
organisaties in een internationale context opereren, is een onjuiste inschatting van de culturele achtergrond een bron voor conflicten en tegenstellingen.
De set van normen en waarden (collective programming) is het hart van de organisatiecultuur en oefent sterke invloed uit op het strategisch denken van een organisatie. Deze set noemt Hofstede (1996) het culturele paradigma. Dit paradigma is de basis van waaruit meer zichtbare verschijningen van cultuur naar voren komen. Dit zijn de symbolen, de rituelen, de helden en de waarden. Symbolen zijn woorden, objecten en gebaren die hun bedoeling afleiden uit hun conventie. In een organisatie is dat bijvoorbeeld afkortingen, organisatie ‘slang’, dresscodes enzovoorts. Helden zijn echte of imaginaire mensen die als model voor gedrag in een cultuur dienen, “de ideale medewerker”, of “de ideale manager”. Zeker de oprichters worden soms mythisch, aan hen worden grootse daden toegedicht. Rituelen noemt Hofstede collectieve activiteiten die technisch gezien ‘overbodig’ zijn, maar in een zekere cultuur van groot sociaal belang zijn. Vieringen, vergaderingen, schrijftaal in memo’s, wie spreekt met wie enzovoorts. Waarden vertegenwoordigen het diepste niveau van culturen. Het zijn breed gedeelde gevoelens, soms onbewust en niet ter discussie staand. Over wat goed of fout is, schoon of vies, normaal of abnormaal, fatsoenlijk of onfatsoenlijk. Deze gevoelens worden gedeeld door de meerderheid van de organisatie, zeker bij de mensen op sleutelposities.
De rituelen, verhalen, helden en symbolen de manier bepalen waarop mensen in een organisatie dingen doen, maar dat het culturele paradigma bepaalt wat de organisatie doet. Hofstede stelt dat de cultuur van een organisatie de neiging heeft de nationale cultuur te volgen. Hij noemt nationaliteit een onvrijwillig attribuut aan de organisatiecultuur.
die ze onderzoeken. Wanneer een organisatie het verleden aanbidt, richten ze de focus op de eisen die toen belangrijk waren (en waarvan grote kans bestaat dat ze niet meer relevant zijn). Als laatste zouden de paradigma’s van een organisatie gebouwd moeten worden op een bewuste visie op alternatieve culturen elders in deze wereld en zich dus niet beperken tot ‘alleen’ de nationale cultuur. Weten welke culturele aspecten in andere landen spelen, wat daar goed werkt en dat kunnen toepassen in de eigen organisatie leidt tot een effectiever paradigma.
Jashapara (2003) vindt in een studie naar het verband tussen kennis, cultuur en competitie bewijs dat coöperatieve culturen leiden tot verbeterde performance van organisaties. Een coöperatieve cultuur is, samen met de competitieve cultuur, de interne culturele kracht van een organisatie (Mintzberg, 1991). Deze interne culturele krachten oefenen invloed uit op de effectiviteit van een organisatie. Baligh (1994) stelt dat er een verband is tussen de wijze waarop een organisatie matcht met haar culturele setting (de omgeving) en haar efficiency. Organisaties die erin slagen hun cultuur te matchen met de ontwikkelingen in haar culturele setting, weten beter hun strategie en structuur aan te passen aan en presteren daarom beter.
3.3. Conceptueel model
Figuur 6 Conceptuele weergave van de relatie tussen structuur, samenwerking en cultuur en succesvolle ketenintegratie
De stelling in deze thesis is dat een fit op strategie, cultuur en/of structuur leidt tot effectieve, doelmatige ketenintegratie. Daarmee worden de andere perspectieven van Haselhoff (1977) over succesvolle ketens, te weten overleving en zingeving, buiten beschouwing gelaten. Vandaar dat deze perspectieven in de figuur tussen haken zijn geplaatst. In de case studie is, gelezen vanuit bovenstaande figuur 6, van rechts naar links geredeneerd. Er is onderzocht welke ketens als effectief en als niet effectief zijn geclassificeerd. Vervolgens is geanalyseerd wat de belangrijkste determinanten zijn van het al of niet effectief zijn van een keten.
Het verband tussen fit en verbeterde performance is aangetoond in de studie van Toulan et al. (2006). Frohlich & Westbrook (2001) vonden een verband tussen de mate van integratie in een keten en een verbeterde performance. Hoe breder de integratieboog, hoe sterker de link met verbetering van de performance van de keten. Rindfleish (2000) toonde aan dat
+ Fit - structuur - strategie - cultuur Fit in samenwerking (collectief) - vertrouwen - governance Fit in structuur
- mate van specialisatie - kennis - geschreven communicatie Fit in samenwerking (individu) - extraversie - doelcongruentie Succesvolle ketenintegratie - doelmatig - (overleving) - (zingeving) + + Fit in cultuur - machtsafstand - masculiniteit - individualisme - voorkomen van risico - lange termijn oriëntatie
relaties (tussen concurrenten). Dus een fit op collectief samenwerkingsniveau is effectiever wanneer er tussen de organisaties onderling ook doelcongruentie bestaat. De effectiviteit van de onderzochte ketens is beoordeeld op de variabelen van Ketchen & Hult (2004): kosten, flexibiliteit, kwaliteit en snelheid.
Voor het aspect kosten is in de case studie gekeken naar de meerwaarde die een keten creëert voor de klant (in de SUWI-keten een werkzoekende, in de strafrechtketen een opdrachtgever). De absolute kosten als analysebasis bieden minder soelaas, omdat er geen vergelijkingsmateriaal is te vinden met andere ketens. Niet in overheidsland en niet in ketens in andere industrieën. Wanneer geïnterviewden in staat waren een vergelijking te trekken tussen ‘verleden’ en heden qua kosten, is dat overigens wel gevraagd te analyseren en te verklaren.
Voor het aspect flexibiliteit kijken we, in navolging op Ketchen & Hult (2006), naar de wijze waarop de keten in staat is zich aan te passen op veranderende eisen. In dit geval is vooral gekeken naar veranderende eisen vanuit wetgeving gesteld. De stelling is dat over het algemeen de wettelijke wijzigingen meer impact hebben op het reguliere verloop in een keten dan de wensen van een individuele burger.
Voor het aspect kwaliteit is de focus op betrouwbaarheid en klanttevredenheid onderzocht. Er is de vraag gesteld in hoeverre organisaties in een keten, maar ook de gehele keten, gericht is op het zo betrouwbaar mogelijk uitvoeren van de dienst of wet. Ook is de vraag gesteld in hoeverre de klanttevredenheid van een individuele burger een driver is geweest. En als laatste: het aspect snelheid. Deze is door Ketchen & Hult gedefinieerd als de tijd tussen initiatie en realisatie van een dienst of wet. Het gaat dan in deze thesis om de uitvoering van de dienst of wet, maar soms ook om de totstandkoming ervan. In meer logistieke bewoordingen: de doorloopsnelheid. Hoe lang duurt het voordat een dienst geleverd is of een zaak is uitgevoerd? Zijn er wachtmomenten of vertragingen? Zowel in de documentstudie als de interviews zijn deze vragen aan de orde gekomen.
mate van specialisatie, de expertise van het personeel en de geschreven communicatie. In de casestudie is de mate van specialisatie onderzocht door de vraag te stellen of er binnen een organisatie een georganiseerde afdeling/unit verantwoordelijk was/is voor een bepaalde schakel uit de keten. In het verlengde daarvan is de vraag gesteld of de expertise van personeel dat met de werkzaamheden uit die specifieke keten bezig was/is voldoende of toereikend is voor die taak. En voor de geschreven communicatie is gezocht naar handboeken, protocollen, werkafspraken, berichtenboeken die van belang zijn geweest voor het effectief werken van een keten.
Een fit in de strategie is opgedeeld in een fit op collectief samenwerkingsniveau en een fit in individuele samenwerking. Aspecten die op collectief samenwerkingsniveau zijn onderzocht zijn: de mate van vertrouwen en de mate van governance (control). Volgens Das & Teng (2001) zijn dit de twee determinanten van het risico van samenwerking tussen twee of meerdere partijen. In de documentstudie en interviews is gezocht naar hoe de samenwerkingsverbanden in een keten zijn vormgegeven, welke sturing er op samenwerkingsverbanden zat, en hoe strak die sturing was. Daarnaast is (vooral in de interviews) de vraag gesteld hoeveel vertrouwen partijen in elkaar hebben gehad en waaruit dat is gebleken.
Deze rollen staan dicht genoeg bij de bestuurders om hun wereld goed te kunnen doorgronden, maar het gaat niet over hen zelf. De kans op bias is daardoor minder.
4. CASE STUDIES
In dit hoofdstuk worden case studies beschreven die zijn uitgevoerd bij twee ketens: de SUWI-keten en de strafrechtsketen. Na een korte beschrijving van beide ketens volgt een uiteenzetting van de voor deze master thesis gehanteerde onderzoeksopzet. In de laatste paragraaf worden de resultaten van de case studie behandeld.
4.1. Onderzoeksomgeving
Onderstaand volgt een korte beschrijving van de twee overheidsketens die in deze thesis zijn onderzocht.
4.1.1. SUWI-keten
Eigenlijk kan men niet spreken van een SUWI-keten, er zijn er honderden (die overigens wel sterk op elkaar lijken). SUWI staat voor Structuur Uitvoering Werk en Inkomen; de bijbehorende wet is sinds 1 januari 2002 van kracht. Geen sinecure, na de totstandkoming is bij een evaluatie (SUWI-evaluatie 2006) gesteld dat er “in de geschiedenis van de sociale zekerheid nog nooit een periode is geweest waarin zo vérgaande veranderingen in de uitvoeringsorganisaties en materiewetten zijn doorgevoerd en dat ook nog tegelijkertijd”. Binnen de SUWI-keten is een aantal overheidsorganisaties werkzaam. Onderstaande tabel geeft een overzicht.
Partij Verantwoordelijkheid
Ministerie SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
Beleid en regelgeving (KB instelling Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
RWI (Raad voor Werk en Inkomen) Advies en overleg (art. 17 SUWI)
IWI (Inspectie Werk en Inkomen) Toezicht op de uitvoering (art. 37 SUWI)
CWI (Centrum voor Werk en Inkomen) Bemiddeling van werkzoekenden (art. 21 SUWI) UWV (Uitvoeringsinstituut
WerknemersVerzekeringen)
Bevorderen van inschakeling in arbeidsproces (art. 30 SUWI)
Gemeenten Ondersteunen klanten bij arbeidsinschakeling en sociale activering (art.
7 en 8 WWB) Private partijen (re-integratiebureaus,
uitzendbureaus
Uitvoeren van re-integratietrajecten in opdracht van UWV, gemeenten en werkgevers
Bij de start van de SUWI-wet is een uitvoerende verantwoordelijkheid gekomen bij het UWV en bij de gemeenten inzake de domeinen inkomen en werk. Het CWI had een primaire verantwoordelijkheid als het gaat om de arbeidsbemiddeling van werkzoekenden. Inmiddels zijn UWV en CWI gefuseerd. Rondom het vergroten van de arbeidsparticipatie spelen diverse publieke en private partijen een rol.
Om de SUWI-keten te beschrijven volgt onderstaand een geciteerde beschrijving uit een essay uit de Leergang Sociale Zekerheid in Verandering van de Divosa (2007).
Komt een klant (werkzoekende) bij ……
Om de werking van de SUWI keten in de praktijk te beschrijven nemen we een denkbeeldige klant die werkloos is geworden, een inkomen wil en ook graag weer een andere baan.
De werkwijze kan per locatie verschillen, maar we gaan in dit voorbeeld uit van de gemeente Breda. In het primaire proces van de SUWI keten zijn drie partijen die voor de klant een rol van belang spelen te weten: CWI, UWV en de gemeente. In de SUWI keten vervult het CWI de poortwachterrol, wat inhoudt dat zij de toegang tot het gebruik van sociale voorzieningen moet bewaken c.q. zoveel mogelijk moet beperken. Dit betekent voor onze klant dat hij zich hier meldt met een vraag naar inkomen en werk. We positioneren onze klant in een gemeente waar het CWI, UWV en gemeente samenwerken in het BVG (bedrijfsverzamelgebouw waarin naast CWI, UWV en gemeenten ook uitzendbureaus; re-integratiebedrijven; jongerenloketten etc. gehuisvest zijn) om vanuit de één-loket gedachte de dienstverlening te optimaliseren. Opgemerkt zij dat deze situatie nog lang niet in alle gemeenten is gerealiseerd. De klant meldt zich aan de receptie van het BVG en krijgt een intakegesprek met een medewerker van het CWI. Deze stelt vast of de klant in aanmerking komt voor een uitkering; dit kan een uitkering zijn bij het UWV of de gemeente en wat de afstand tot de arbeidsmarkt is, uitgedrukt in route A of B (A is een klant die snel naar werk te bemiddelen is en B is een klant die hulp nodig heeft, bijvoorbeeld in de vorm van een re-integratietraject om werk te vinden). Tot 2006 werd
genoemde datum gestopt met de uitkeringsintake en is deze weer overgedragen aan de gemeente.
Blijkt bij de intake dat onze klant een recent arbeidsverleden heeft dan wordt de aanvraag voor een WW uitkering doorgeleid naar het UWV die dan vervolgens het recht op een uitkering vaststelt. Onze klant met een recht op een WW uitkering blijft nog zes maanden in begeleiding bij het CWI, die vanuit haar poortwachterrol, de taak heeft onze klant zo snel mogelijk weer terug te brengen op de arbeidsmarkt.
Mocht onze klant na zes maanden nog geen werk hebben gevonden en het recht op een WW uitkering bestaat nog dan neemt het UWV de begeleidende rol zelf op zich in de persoon van een re-integratiecoach. Deze stelt dan een begeleidingstraject voor onze klant op en maakt hierbij gebruik van re-integratiebedrijven waarbij het UWV, middels een openbare aanbesteding, re-integratietrajecten heeft ingekocht.
Tot 1-1-2006 waren de SUWI ketenpartijen (UWV en gemeenten) wettelijk verplicht om alle re-integratietrajecten op de private markt in te kopen. Deze verplichting was gecreëerd om de private re-integratiemarkt de kans te geven zich te ontwikkelen tot een ‘volwassen’ markt. Onder druk van voornamelijk gemeenten, vanwege tegenvallende prestaties, is deze verplichte inkoop op de private re-integratiemarkt vanaf 2006 niet meer verplicht.
Wordt onze klant aangemeld bij een re-integratiebedrijf dan zullen er een aantal producten (vaardigheidstrainingen, scholing, assessments etc.) worden ingezet om het uiteindelijke doel, uitstroom uit de uitkering, te bereiken.
Mocht nu bij de intake door het CWI blijken dat onze klant in aanmerking komt voor een bijstandsuitkering, dan wordt er een boodschappenlijstje meegegeven waarop staat welke bescheiden mee moeten worden genomen naar de uitkeringsintake met een medewerker van Sociale Zaken. Tevens bepaalt de medewerker CWI in welke fase, A of B, onze klant zich bevindt.
Na deze stappen vullen de gemeenten het vervolgproces allemaal verschillend in, mede afhankelijk of er een BVG aanwezig is.
