Effecten van de instrumenten op de toekomstige kwaliteit van het agrarisch cultuurlandschap

In de toekomst zullen een aantal (nieuwe) regelingen hun uitwerking hebben op de huidige kwaliteit. Daarbij is het ook van belang welk effecten deze regelingen zullen hebben op de gewenste toekomstige kwaliteit: de kwaliteit die bij het streefbeeld van gebieden behoort. Dit laatste effect kan beoordeeld worden door in te schatten wat het bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak voor de regeling is en hoe de praktische uit- voerbaarheid van de regeling is vormgegeven.

Daarbij spelen ook de nieuwe beleidsdoelen ten aanzien van de Kwaliteitsimpuls Landschap een rol: dit beleid wordt nu vorm gegeven en het is nog onduidelijk welke instrumenten hiervoor zullen worden ingezet.

In zijn algemeenheid zullen de volgende instrumenten in de toekomst van belang zijn dan wel blijven.

Programma Beheer

Het programma Beheer kent twee subsidieregelingen: de Subsidieregeling Natuurbe- heer en de subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer. In beide regelingen zijn land- schapspakketten opgenomen. Nadeel van de regelingen zijn echter:

1. De regelingen van het Programma Beheer zijn van kracht in een beperkt aantal (door de provincies te begrenzen) gebieden. Deze ruimtelijke beperkingen kun- nen op gespannen voet staan met de wens tot een brede kwaliteitsimpuls voor het landschap, met name in gebieden buiten de EHS. De grenzen aan de ruimtelijke werkingssfeer kennen drie oorzaken:

- de Subsidieregeling Natuurbeheer (SN), van kracht in gebieden met hoofd- functie natuur, is goeddeels beperkt tot de (provinciale) EHS. De Subsidiere- geling Agrarisch Natuurbeheer (SAN) wordt inmiddels breder toegepast, om- dat een aantal provincies al hun cultuurlandschap, of een groot deel daarvan, hebben begrensd als ‘zoekgebied’ voor toepassing van de SAN;

A. de provincies begrenzen binnen de ‘buitengrenzen’ van de SN en de SAN apart de gebieden waar (ook) landschapspakketten zijn opengesteld. Daarbij kijken zij ook naar de werkingssfeer van bestaande provinciale regelingen voor kleine land- schapselementen en naar ‘oude’ ROL/RAL-gebieden;

B. de landschapspakketten zelf kennen gebiedsbepalingen waardoor ze slechts gelden in de landschapstypen die in de doelpakketten zijn genoemd. Zo zijn

- om een voorbeeld te noemen - hoogstamfruitbomen in het veenweidegebied niet subsidiabel.

2. Het aantal landschapspakketten onder het Programma Beheer is niet volledig. Zo vallen regiospecifieke landschapelementen en elementen die tegelijk een cultuur- historisch karakter hebben, buiten de boot. Bij een landelijke regeling kunnen we natuurlijk ook geen volledig scala aan regionale specialiteiten verwachten. Gevolg is echter wel dat maatwerk op regionaal niveau louter met de Programma- Beheerpakketten lastig is te realiseren.

3. De landschapspakketten bepalen exact hoe een landschapselement er uit moet zien, wil het in aanmerking komen voor subsidie. Deze ‘technocratie’ is gelegen in zeer gedetailleerde beschrijvingen van de elementen: vereiste minimum of maxi- mum aantallen stammen per vierkante meter, vereiste minimum of maximum di- ameter van die stammen op borsthoogte etc. Zulke bepalingen zijn bedoeld om te voorkomen dat ‘onvolwaardige’ elementen subsidie ontvangen. Maar ze staan soms ver af van de praktijk, met als gevolg dat in een aantal situaties elementen ten onrechte niet in aanmerking komen voor subsidie.

4. Er is een grote kloof tussen de subsidieverstrekker en de aanvrager die communi- catie moeilijk maakt.

De genoemde beperkingen zijn deels van praktische en deels van meer principiële aard. Uiteraard kunnen praktische knelpunten, zoals het derde, bij de eerstvolgende herzie- ning van het Programma Beheer worden opgeheven. Ook kunnen er allerhande regio- nale modules aan de regelingen worden gekoppeld, zodat het tweede knelpunt wordt verlicht of opgeheven. En ten slotte zou de werkingssfeer van die regionale modules nog sterker kunnen worden losgekoppeld van die van de natuurpakketten. Zo kan ook het eerste knelpunt worden verlicht. Omdat de provincies naar verwachting de spil worden in de uitvoering van het landschapsbeleid, zullen deze moeten beoordelen of aanpassingen in het Programma Beheer afdoende soelaas bieden voor het beleid dat zij willen voeren en welke meerwaarde een landelijke regeling (na alle aanpassingen) nog heeft boven een nieuwe (kader)regeling met provinciale accenten (zie hoofdstuk 6). Subsidieregeling Gebiedsgericht Beleid 2000

Het nieuwe Subsidiebesluit Gebiedsgericht Beleid (SGB) vervangt en combineert in 2001 de bestaande regelingen voor gebiedsgericht milieubeleid (BGM, ROM), verdro- gingsbeleid (GeBeVe), waardevolle cultuurlandschappen (WCL) en de gelden voor de reconstructie van landbouwgebieden. Het is de bedoeling dat er in de komende jaren nog meer gebiedsgerichte regelingen opgaan in de SGB. De provincies spelen een be- langrijke rol in de nieuwe SGB. Zij stellen, in nauw overleg met de betrokken partijen in de gebieden, gebiedsprogramma’s op. Vervolgens voegt iedere provincie die ge- biedsprogramma’s samen tot één provinciaal uitvoeringsprogramma. Daarin geeft ze aan in hoeverre het programma de doelen van het rijk helpt waarmaken. De uitvoe- ringsprogramma’s moeten passen binnen de bestuursovereenkomst die het rijk met de provincie heeft gesloten. De bestuursovereenkomst bevat de hoofddoelen van het be- leid. Op basis van de uitvoeringsprogramma’s sluiten de ministeries (LNV, VROM, V&W) en de provincies uiteindelijk een uitvoeringscontract. Dat contract geldt voor vier jaar.

Bij het gebiedsgerichte beleid gaat het om een integrale aanpak van landbouw, natuur, milieu, water, bos, recreatie, cultuurhistorie en landschap. De ‘verbetering van het landschap, de cultuurhistorie en de diversiteit van de natuur’ is één van de vijf catego- rieën waarop subsidiëring van werkzaamheden en maatregelen kan plaatsvinden. De subsidieregeling is wat betreft landschap gericht op aanleg; het beheer van landschaps-

Voor de SGB wordt een systeem ontwikkeld waarmee de monitoring en de evaluatie van het beleid wordt ondersteund. Inhoudelijk, beleidsmatig en instrumenteel zijn er nauwe relaties met het POP.

Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) Nederland 2000-2006

Op de EU-top in Berlijn in 1999 zijn in het kader van Agenda 2000 nieuwe afspraken gemaakt over de structuurfondsen. Als uitvloeisel van deze afspraken is door Neder- land een Plattelandsontwikkelingsplan (POP) ingediend en na aanpassing is dat in september 2000 door de Europese Commissie goedgekeurd. Het POP bestaat uit een uitgebreide beschrijving van het Nederlandse platteland, kansen en bedreigingen en gewenste ontwikkelingen. Daarnaast bevat het een beschrijving van alle nationale en provinciale regelingen die onderdeel uitmaken van het plan.

Voor de ontwikkeling van het platteland zijn zes hoofddoelen geformuleerd: • ontwikkelen van een duurzame landbouw;

• verhogen van de kwaliteit van natuur en landschap; • omschakelen naar duurzaam waterbeheer;

• bevorderen diversificatie economische dragers; • bevorderen recreatie en toerisme;

• bevorderen van leefbaarheid.

Voor het POP Nederland vinden een tussentijdse evaluatie plaats, uiterlijk 31 decem- ber 2003, en een evaluatie na afloop van het POP. Evaluatie gebeurt op basis van finan- ciële en prestatie-indicatoren.

Stimuleringsregeling Belvédère

Het Belvédère–beleid is gericht op versterking van de cultuurhistorische identiteit en moet zorgen dat deze identiteit sterker richtinggevend wordt bij de inrichting van de ruimte. Er zijn 76 Belvédère-gebieden benoemt, die grotendeels het agrarisch cultuur- landschap betreffen. Voor deze landelijke gebieden wordt een gebiedsgericht beleid voorgestaan, naast een algemeen ruimtelijk beleid.

Voor het agrarisch cultuurlandschap zijn de volgende twee instrumenten die het rijk wil inzetten in Belvédère-gebieden, van belang:

• gebiedsconvenanten

• opname van beheerspakketten voor cultuurhistorische landschapselementen in Programma Beheer; hierbij wordt ook bezien of Belvédère-gebieden onder de wer- kingssfeer van de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer kunnen worden ge- bracht.

Uitvoering van deze instrumenten kan niet zonder medewerking van agrariërs, water- schappen en andere gebruikers van het landelijk gebied. Deze actoren kunnen hun rol als ‘producent van het landschap’ nadrukkelijker oppakken.

In 2000 is de tijdelijke subsidieregeling Belvédère ingegaan, welke regeling 19 april jl. is gewijzigd.

Reconstructiewet concentratiegebieden zandgronden

De reconstructie richt zich op duurzame ontwikkeling van het landelijk gebied. Be- langrijke doelstellingen zijn: verbetering van de kwaliteit van natuur, landschap, milieu en water (omgevingskwaliteiten) en het versterken van de sociaal-economische vitali- teit van het landelijk gebied. Binnen deze doelstellingen krijgen diverse thema’s aan- dacht, die een positief effect op de kwaliteit van het landelijk gebied zullen hebben. Naast inrichtings- en stimuleringsmaatregelen is een belangrijke maatregel om de doelen te bereiken de integrale zonering.

Het buitengebied wordt in drie zones verdeeld:

• Landbouwontwikkelingsgebieden: hier zijn natuur- en landschapswaarden van ondergeschikt belang.

• Verwevingsgebieden: hier zijn landbouw en omgevingskwaliteiten nauw met el- kaar verweven. Er is voldoende perspectief voor de meeste vormen van landbouw, terwijl er ook voldoende ruimte is voor groene dooradering van het landschap. • Extensiveringsgebieden: deze gebieden herbergen grote landschappelijke , cultuur-

historische, bodemkundige, of natuur waarden. Deze waarden kunnen voorkomen naast of verweven met grondgebonden landbouw, of kunnen daar goed ontwik- keld worden.

Nieuw beleid uit de nota ” Natuur voor mensen, specifiek voor het agrarisch cultuurlandschap”:

Kwaliteitsimpuls landschap

De offensieve aanpak van het landschap wordt dus onder andere gerealiseerd via de ‘kwaliteitsimpuls landschap’. Het streven is om 400.000 ha agrarisch cultuurlandschap door middel van ‘groen-blauwe dooradering’ een stevige landschappelijke opknapbeurt te geven. Deze investering wordt gepleegd in substantiële delen van het waardevol cultuurlandschap: extensieve landbouw gaat samen met natuur- en landschapsbeheer en een opvangfunctie voor water. LNV blijft in de toekomst de landbouw als grootste beheerder van het landelijk gebied zien. De landbouw draagt in deze functie bij aan verbetering van de ruimtelijke kwali- teit en milieukwaliteit in het landelijk gebied. Dit vanuit het besef dat de samenleving daar in een dichtbevolkt land als Nederland om vraagt en het landelijk gebied naast productieruimte ook ziet als een stedelijk uitloopgebied met soms parkachtige allure.

Nieuw beleid uit de Visienota “Voedsel en Groen specifiek voor het agrarisch Cultuurlandschap”:

Goede landbouwpraktijk

De maatschappelijke legitimatie voor de (grondgebonden) landbouw ligt in het dichtbevolkte Nederland steeds meer in het duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen (open ruimte, waardevolle cultuurlandschappen, biodiversiteit, water).

De maatschappelijke eisen op het gebied van landschapskwaliteit, natuurwaarden en goed waterbeheer zullen in 2010 zijn vertaald in zogeheten codes voor ‘goede landbouwpraktijk’. Waar de samenleving wensen heeft die verder gaan dan de goede landbouwpraktijk en er geen markt blijkt voor financiering van deze wensen, zal de overheid publieke middelen inzetten om deze doelen te bereiken. De Kwaliteitsimpuls Landschap ondersteunt deze ont- wikkeling door het belonen van particulieren voor de actieve productie van een publiek goed.