Inleiding
Het Koninkrijk der Nederlanden kreeg zijn huidige geografische vorm in 1839, met de formele afscheiding van België. De grote mogendheden garandeerden toen bij verdrag de Belgische neutraliteit. Zonder zo'n formele garantie koos het nieuwe Nederland stilzwijgend eveneens voor een neutraliteitspolitiek in Europa. Alleen al als handelsnatie met een groot koloniaal rijk was dit een voor de hand liggende keuze. Ondanks de economische bindingen met het vooral Duitse achterland, was de politieke blik van Nederland in de negentiende eeuw buitenwaarts gericht. De vroegere wingewesten van de Verenigde Oost-Indische Compagnie waren na de napoleontische tijd ingelijfd als een formele kolonie van kolossale geografische omvang. Indië leek dichterbij dan Europa.
Honderd jaar lang was het Nederlands buitenlands beleid gebaseerd op het uitgangspunt van afzijdigheid in conflicten tussen de grote mogendheden van Europa. ‘Deze gedachte sproot niet alleen voort uit ons direct eigenbelang, maar tevens uit het inzicht dat aldus de handhaving zou worden bevorderd van het Europese evenwicht, dat voortbestaan van de onverzwakte Nederlandse soevereiniteit over het mondingsgebied der grote rivieren onder alle omstandigheden zou eisen,’ zo vatte Smit dit uitgangspunt in 1950 samen.1
Een eeuw lang was deze neutraliteits- of zelfstandigheidspolitiek (toentertijd de geprefereerde term) tamelijk succesvol. Ons land werd niet ongewild betrokken bij de vorming van het Duitse Keizerrijk in 1871. Het bleef ook buiten de Eerste Wereldoorlog. Weliswaar voorzag het oorspronkelijke Duitse aanvalsplan in de opmars van de rechterflank van de Duitse legers door Nederland. Dat het daarvan in augustus 1914 niet kwam, lag niet alleen aan de verkorting van het Duitse aanvalsfront, waarvan de uiterste rechtervleugel nu onder Maastricht door België in zwaaide, maar ook aan de afweging dat een neutraal
Nederland voor het Duitse Rijk van meer waarde zou zijn dan als bezet gebied. In mei 1940 bleek dat de politieke en militaire afwegingen in Berlijn deze keer anders waren uitgevallen en kwam er een hardhandig eind aan de Nederlandse neutraliteit. Toch aarzelde de Londense regering in ballingschap nog lang over het opgeven van de zelfstandigheidspolitiek. Tot na de oorlog bleven illusies leven over een hervatting ervan. Daaraan kwam pas definitief een eind als gevolg van het ‘verlies’ van Nederlands-Indië, de zorg voor een mogelijk nieuw Duits gevaar en de reële dreiging van het communisme, gedemonstreerd door de staatsgreep van 1948 in Tsjecho-Slowakije. De eerste factor maakte een eind aan de gedachte dat Nederland als in grootte derde of vierde koloniale mogendheid een speciale positie in de wereld innam, de tweede en derde dwongen tot het besef dat het in Europa gemeenschappelijk gevaren deelde met andere West-Europese staten.
Pas toen nam ons land werkelijk afscheid van de neutraliteitspolitiek waarop zijn buitenlands beleid vanaf de oprichting van het koninkrijk gebaseerd was geweest. Met het Verdrag van Brussel (1948) en de oprichting van Europese Gemeenschap voor Kolen- en Staal,EGKS, (1950) legde Nederland zich voor het eerst vast in verplichtende bondgenootschappen. Het Verdrag van Brussel werd een jaar later gevolgd door de ondertekening van het Noord-Atlantische Verdrag, waaruit spoedig deNAVOzou voortkomen. Het feit dat de Verenigde Staten tot de leden behoorden, garandeerde dat deze ook formeel de rol overnamen die Groot-Brittannië lange tijd ten aanzien van Europa had vervuld: te waarborgen dat het continent niet door één mogendheid zou worden beheerst, of het nu Frankrijk, Duitsland dan wel Rusland was.
Economisch brak Nederland met zijn neutraliteitspolitiek door deel te nemen aan de oprichting van deEGKS, startpunt van het proces van Europese integratie, dat vanaf het begin naast economische doeleinden ook politieke aspiraties omvatte. Als een van de oorspronkelijke zes heeft ons land een pioniersfunctie vervuld in het integratieproces, vooral met het concept van een gemeenschappelijke markt, zoals vervat in het Verdrag van Rome (1957). Met de oprichting van deEGKSbegon het proces dat tot de huidige Europese Unie heeft geleid.
Succesvolle dubbelstrategie
Voortaan warenNAVOen Europese Unie,EU, (zoals de Europese Gemeenschap vanaf het Verdrag van Maastricht - 1992 - ging heten) de twee centrale parameters van de Nederlandse buitenlandse politiek, op basis van het uitgangspunt dat de
handelingsvrijheid van ons land het meest gebaat is bij de deelneming in deze twee institutionele samenwerkingsverbanden. In deNAVOmocht Nederland dan ‘een trouwe bondgenoot’ zijn, het feit dat het tegelijkertijd deel uitmaakte van een Europees samenwerkingsverband verkleinde zijn afhankelijkheid ten opzichte van de Verenigde Staten, zoals omgekeerd het lidmaatschap van deNAVOdie ten opzichte van Frankrijk en Duitsland verzwakte.
Aldus zijn de parameters van het Nederlands buitenlands beleid na 1948-1949 bepaald door enerzijds een Atlantische oriëntatie, anderzijds door het streven naar Europese integratie. De logica van deze dubbele oriëntatie is onberispelijk als men ervan uitgaat dat het buitenlandse beleid van een staat erop gericht is autonomie en welvaart te optimaliseren.
De Atlantische oriëntatie, geïnstitutionaliseerd in het lidmaatschap van deNAVO, verschafte allereerst een garantie tegen het gevaar van communisme in het algemeen en dat van een Sovjet-Russische aanval op West-Europa in het bijzonder. Maar ze hield ook een rechtstreekse band met de Verenigde Staten in en daarmee de zekerheid voor de eigen veiligheid niet overgeleverd te zijn aan de continentale mogendheden Duitsland en/of Frankrijk. Vandaar ook de Nederlandse aandrang op het Europese lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk, al zou dit, toen het eindelijk tot stand was gekomen, tot nu toe helemaal niet de politieke verwachtingen waarmaken waarop Den Haag in zijn ijveren had gerekend.
Op deze wijze vormde deNAVO, om in bismarckiaanse termen te blijven, een Rückversicherungsvertrag tegen de mogelijkheid van een voor ons land te verstikkende Europese samenwerking.
De Europese oriëntatie was dan ook in zekere zin een vlucht voorwaarts. Als Nederland allereerst zijn politieke en economische basis in Europa vond, dan was formele institutionalisering van Europese samenwerking te verkiezen boven niet-verbindende relaties met grotere Europese mogendheden. Formele
institutionalisering, zoals allereerst in deEGKS, en in de daaropvolgende verdragsmatig in het leven
geroepen instituties, van de Europese Economische Gemeenschap (1958) tot de Europese Unie (1992), werken in het voordeel van kleinere lidstaten, die zo aan het dictaat van de grote ontsnappen. Vandaar ook het belang dat ons land altijd heeft gehecht aan de Europese Commissie als ‘hoedster’ van de Europese samenwerking, en het wantrouwen in de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders als besluitvormend orgaan.
Deze dubbelstrategie verschafte Nederland in de afgelopen vijftig jaar een handelingsvrijheid en invloed die meer dan proportioneel was in verhouding tot zijn reële machtspositie, getuige, om een voorbeeld te noemen, het grote aantal hoge posities dat Nederlanders in Atlantisch en Europees verband in de afgelopen halve eeuw hebben bezet.
Honderd jaar neutraliteitspolitiek, gevolgd door vijftig jaar buitenlands beleid gebaseerd op de pijlers vanNAVOenEU. MaarNAVOen ‘Europa’ vormen echter al meer dan tien jaar geen stabiele parameters meer voor het buitenlands beleid van de Nederlandse regering.
Aantasting van de pijlers
Het einde van de Koude Oorlog maakte een eind aan het primaire bestaansrecht van deNAVO. Sindsdien is het bondgenootschap op zoek naar een nieuwe raison d'être. De zoektocht ging in de richting van een regionale organisatie voor vredeshandhaving, zoals voorzien in het Handvest van de Verenigde Naties. Min of meer als zodanig treedt deNAVOsinds 1995 op in Bosnië en later ook in Kosovo en Macedonië. Maar daarmee is het verlies aan oorspronkelijke betekenis niet weggenomen. Integendeel, zo bleek na de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten. Als reactie proclameerde de Noord-Atlantische Raad dat artikel 5 van hetNAVO-verdrag nu van kracht was, het artikel dat verklaart dat een aanval op één lidstaat door de andere lidstaten als een aanval op alle wordt beschouwd. Eerst gevierd als een hoogtepunt van Atlantische solidariteit lijkt deze beslissing achteraf echter juist de neergang van deNAVOte markeren. De Verenigde Staten lieten zich voortaan noch politiek, noch militair iets gelegen liggen aan het bondgenootschap in hun ‘oorlog tegen het terrorisme’. DeNAVOfunctioneert niet als een forum van overleg en besluitvorming over deze ‘oorlog’ en de Verenigde Staten zijn
overgegaan tot bilaterale afspraken metNAVO-lidstaten over militaire medewerking, terwijl Washington onverbloemd stelt dat het zelf de centrale beslissingen neemt en niet afhankelijk wil zijn van bondgenootschappelijk overleg. Daardoor is deNAVO
op weg naar politieke onbeduidendheid en is ze alleen nog relevant als een militaire gereedschapskist waaruit de Verenigde Staten putten waaraan zij in een bepaalde situatie behoefte hebben.
Deze ontwikkeling staat niet op zich en is ook niet alleen het gevolg van het feit dat met de merkwaardige benoeming van George Bush jr. een regering aan de macht kwam die met de Amerikaanse buitenlandse politiek van de laatste halve eeuw heeft gebroken. In de afgelopen jaren manifesteerden zich, mede als gevolg van het einde van de Koude Oorlog, structurele politiek-culturele veranderingen in de Verenigde Staten. Niet alleen verloor Europa zijn centrale plaats in de buitenlandse politiek van deVS; het politiek-economische zwaartepunt heeft zich van de Oostkust verplaatst naar de Sunbelt en Californië en de politieke elite van deVSwordt niet langer gedomineerd door naoorlogse generaties uit Nieuw Engeland, voor wie de Atlantische oriëntatie het vanzelfsprekende fundament van de Amerikaanse buitenlandse politiek was. Deze verschuiving vormt de achtergrond van de keer in de Amerikaanse buitenlandse politiek die zich aftekende met het aantreden van de regering van George Bush jr. Na 11 september 2001 heeft deze scherpe vormen aangenomen en het is een open vraag in hoeverre volgende Amerikaanse regeringen terug zullen keren tot de traditionele naoorlogse buitenlandse politiek, al is het niet waarschijnlijk dat het rechts-extremistische karakter (slecht getypeerd met de term ‘neoconservatief’) dat de huidige regering kenmerkt, geprolongeerd zal worden.2
De voornaamste elementen in deze nieuwe buitenlandse politiek zijn unilateralisme, een nadruk op militair vertoon ten koste van andere instrumenten van buitenlandse politiek, en het marginaliseren van het stelsel van multilaterale organisaties, voorop de Verenigde Naties, welke organisatie nu juist de schepping is geweest van de Verenigde Staten in de eerste naoorlogse periode. Hierin past echter ook de groeiende irrelevantie van deNAVOin Amerikaanse ogen.
De ontbinding van het Sovjetrijk ruim tien jaar geleden viel nagenoeg samen met de voltooiing van de economische integratie van Europa. Deze bracht met zich mee dat de spanning tussen twee visies op de Europese samenwerking niet langer kon worden toegedekt.
wel voor degenen die een of andere vorm van supranationale Europese integratie bepleitten, als voor hen die ‘Europa’ toch vooral opvatten als instrument om de nationale staat juist te versterken, was de gemeenschappelijke markt een uitstekend instrument in dienst van hun verder liggende doel. Maar toen met de realisering van de Europese Akte dit doel was bereikt, konden fundamentele verschillen in
marsrichting steeds minder worden toegedekt. Het proces van Europese integratie bereikte het moment waarop onvermijdelijk de tegenstelling aan de dag moest treden tussen degenen die ‘Europa’ als een mechanisme ter redding van de natiestaat zien en degenen die juist een supranationaal Europa als einddoel voor ogen hebben. De zogenaamde ‘zwarte maandag’ in september 1991, de dag waarop het Nederlandse voorzitterschap moest incasseren dat het tegen verwachting alleen stond met zijn voorkeur voor het laatste, markeert dit moment. Geen wonder dat de daaropvolgende proclamatie van de ‘Europese Unie’ in het Verdrag van Maastricht enkele maanden later weliswaar formeel als vervolg op de totstandkoming van de Europese markt politieke integratie als doel formuleerde, maar dat de daarvoor noodzakelijke ‘institutionele verdieping’ van Europa geen wezenlijke voortgang heeft gemaakt in de sindsdien verstreken jaren. Na het Verdrag van Maastricht is integendeel sprake van een steeds moeizamer besluitvorming over de verdere verdieping van het integratieproces.
Daartegenover staat een uitbreiding van deEUmet tien nieuwe leden die formeel wel, maar feitelijk niet aan veel van de voorwaarden tot toetreding voldoen, een uitbreiding die in 2004 haar beslag gaat krijgen terwijl de
besluitvormingsmechanismen van deEUnog altijd niet zijn aangepast aan een gemeenschap van 25 in plaats van zes leden.
Kortom: de twee pijlers waarop Nederland een halve eeuw lang zijn positie in Europa en de wereld heeft gefundeerd, zijn aangetast door betonrot en tektonische verschuivingen. Dit zou in Nederland tot een scherper bewustzijn van de eigen internationale positie moeten leiden, en dientengevolge tot pogingen het hoofd te bieden aan de ernstige aantasting van de Nederlandse politieke autonomie die van deze ontwikkelingen onvermijdelijk het gevolg zijn; of er althans een grondige politieke gedachtewisseling over aan te gaan.
De huidige internationale situatie waarmee Nederland wordt geconfronteerd, vindt haar voornaamste oorzaken in bovengenoemde
ontwikkelingen van structurele aard. De - met instemming van de Nederlandse regering - buiten het kader van de Verenigde Naties gevoerde oorlog tegen Irak heeft niet alleen tot een dieptepunt in de verhouding tussen de Verenigde Staten en de Verenigde Naties geleid en tot een aantasting van de algemene geloofwaardigheid van de Amerikaanse en Britse regering, nu de zogenaamde
‘massavernietigingswapens’, de officiële casus belli, niet bestaan, maar ook tot een aantasting van het gezag van de Verenigde Naties zonder precedent. DeNAVObevindt zich als gevolg van Amerikaans unilateralisme en Europese verdeeldheid in een diepe crisis. Daarnaast doen zich ongekende problemen voor als gevolg van ‘falende staten’ en (mede daardoor) niet te stuiten migratiestromen van de onderontwikkelde naar de ontwikkelde wereld, die het maatschappelijk weefsel in de laatste niet onberoerd laten.
De conclusie van het voorgaande: het Nederlandse buitenlandse beleid kan niet langer voorgezet worden op de manier van de afgelopen halve eeuw, want zowel de Atlantische als de Europese parameters zijn niet meer geldig.
Noodzaak van nieuw beleid
Daarmee staat Nederland voor de noodzaak de richting van zijn buitenlands beleid opnieuw te bepalen. Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Buitenlands beleid is naar zijn aard niet gemakkelijk in harde gegevens, in kengetallen en aanwijsbare beslissingen, te concretiseren, tenzij het om ingrijpende en uitzonderlijke stappen gaat als het verklaren van een oorlog of het sluiten dan wel opzeggen van verdragen. Wat betekent het bijvoorbeeld als Den Haag zegt ‘de betrekkingen met Frankrijk te zullen verbeteren’? Hoe kan men later oordelen of dit inderdaad, en zo ja, in welke mate, is gelukt? Terwijl volkshuisvestingsbeleid zou kunnen worden beoordeeld in termen van het aantal opgeleverde wooneenheden per jaar, is buitenlands beleid krachtens zijn aard veel meer een kwestie van percepties, kleine stapjes die voor de buitenwereld moeilijk waarneembaar zijn, daden van een symbolisch karakter zoals officiële bezoeken in de slagschaduw waarvan afspraken worden gemaakt en beloften uitgewisseld.
Min of meer samenhangend met het voorgaande punt kan een koerswijziging in het buitenlands beleid slechts geleidelijk tot stand
komen en zichtbaar worden, omdat deze zich nagenoeg alleen maar kan manifesteren in een opeenvolging van stappen in een bepaalde richting en het achterwege laten daarvan in andere.
De mogelijke alternatieve wegen van Nederlands buitenlands beleid die hierna geschetst worden dragen dan ook het karakter van wat Max Weber een Idealtype noemt - ze zijn noodzakelijkerwijs geabstraheerd van de weinig plooibare werkelijkheid en allereerst bedoeld als heuristisch instrument.
Indien voortzetting van het traditionele beleid niet verstandig is, als het erom gaat de doelstellingen voor Nederland van een zo groot mogelijke handelingsvrijheid en een zo hoog mogelijk welvaartspeil met enige kans op succes te handhaven, dan bevindt Nederland zich, theoretisch gezien, op een driesprong.
Versterkt atlanticisme
De eerste van deze mogelijke wegen is een verdere verschuiving in Atlantische richting, vergelijkbaar met de lijn die de regering van het Verenigd Koninkrijk na 11 september 2001 heeft gekozen. De buitenlandse politiek, in het bijzonder het veiligheidsbeleid, wordt dan volledig aangepast aan die van Washington, in de verwachting dat onder de vleugels van de Amerikaanse adelaar ons land een maximale ruimte heeft om zelf te fladderen. De Nederlandse krijgsmacht gaat dan feitelijk functioneren als onderdeel van de Amerikaanse strijdkrachten, wat technologisch en organisatorisch gezien niet op grote problemen zal stuiten. Onder ideale
omstandigheden zou een dergelijke Atlantische koers uiteindelijk moeten uitlopen op toetreding van Nederland tot de Verenigde Staten als 51ste staat. Dat zou immers, alles afwegend, de Nederlandse bewegingsvrijheid in dit kader maximaliseren. Als gedachte-experiment is dit scenario niet zonder overtuigingskracht. Tenslotte ligt Nederland geografisch niet verder van het Amerikaanse continent dan de vijftigste staat, Hawaï en heeft het oudere historische banden met de Amerikaanse republiek dan Texas, Arizona en Californië (om over het tot 1867 Russische Alaska maar te zwijgen). Toetreding tot de Verenigde Staten zou Nederland twee senatoren in Washington opleveren, enkele tientallen leden in het Huis van Afgevaardigden en voldoende kiesmannen om de doorslag te geven bij een presidentsverkiezing als die tussen Al Gore en
George Bush jr. In plaats van een Amerikaanse ambassadeur die de Nederlandse regering probeert te beïnvloeden ten gunste van Amerikaanse belangen, zou de Amerikaanse president dan werven om de gunst van Nederlandse
volksvertegenwoordigers en tegemoetkomen aan de belangen die zij
vertegenwoordigen in ruil voor politieke steun. (De voornaamste prijs die in dit scenario betaald zou moeten worden is de ontmanteling van de monarchie, maar daar valt wel een mouw aan te passen, als men in aanmerking neemt hoe Amerika in het verleden met inheemse vorsten en stamhoofden is omgegaan.)
Maar waar dit scenario onmogelijk te realiseren is, pleit ook veel tegen een eenzijdig atlanticisme. Zeker als men het Britse voorbeeld in aanmerking neemt. Ondanks de onvoorwaardelijke steun aan de huidige Amerikaanse regering, behandelt deze het Verenigd Koninkrijk eerder als vazal dan als bondgenoot. Van feitelijke Britse invloed op de Amerikaanse standpunten is uiteindelijk evenmin sprake geweest als van wederkerigheid in de betrekkingen. De inzet van ruim een derde van alle Britse strijdkrachten in de oorlog tegen Saddam Hoessein werd aan de vooravond van de aanval op Irak door de Amerikaanse minister van Defensie, Donald Rumsfeld, publiekelijk afgedaan als overbodig. Toen premier Blair president Bush jr. bij diens bezoek aan Groot-Brittannië in 2003 verzocht om zes Britse staatsburgers, die al meer dan een jaar zonder vorm van proces worden vastgehouden in de Amerikaanse marinebasis Guantánamo, aan een normale rechtsgang te laten onderwerpen, kreeg de trouwe bondgenoot nul op het rekest. De ‘special relationship’ waarop
opeenvolgende Britse regeringen hun kaarten hebben gezet sinds de Tweede Wereldoorlog, en meer in het bijzonder sinds de kwestie-Suez 1956 duidelijk maakte dat Groot-Brittannië niet meer een zelfstandige politiek als grote mogendheid kon