Er is een tijd geweest dat de toekomst van de wereld hoopvoller onder ogen werd gezien dan nu het geval is. Het hoogtepunt van dat optimisme viel in de eerste maanden na het einde van de Tweede Wereldoorlog. De kern ervan werd gevormd door de ideologische erfenis van president Roosevelt: de oorlog was niet gevoerd om invloedssferen af te bakenen en machtsevenwichten te fixeren. Meer dan welke andere was ze daarentegen gevoerd ‘to make the world safe for democracy’.
Het perspectief juist over de horizon was dat van een wereld, één wereld, van democratisch geregeerde staten die hun onderlinge betrekkingen vreedzaam zouden regelen onder de supervisie van een bovennationale macht, welke niet meer een bond van volken zou zijn, maar zou bestaan uit verenigde naties.
Dat visioen was niet vrij van naïviteit. Terwijl de Verenigde Staten erin optraden als de eerste gedekoloniseerde staat uit de geschiedenis en nu de kampioen van de nog gekoloniseerde gebieden, was het in werkelijkheid in een paar jaar tijd de machtigste staat ter wereld geworden. Mocht dat in principe de mogelijkheid om het visioen te verwerkelijken groter doen zijn, het visioen zelf miskende de culturele en politieke verscheidenheid in de wereld. Heden ten dage verleent die tegenstelling tussen realiteit en zelfbeeld een aandoenlijke onbevangenheid aan de geestdriftige bewoordingen waarmee senator Kenneth Werry (Nebraska) aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog het one world-visioen onder woorden bracht, toen hij China bezocht: ‘With God's help, we will lift Shanghai up and up, ever up, until it is just like Kansas City.’
Die aandoenlijkheid nu van het visioen van een wereld van democratische staten heeft verschillende kanten. ‘Het Westen’ is niet langer het vanzelfsprekende model voor de rest van de wereld - zeker niet in het Westen zelf. En democratie is niet meer de vanzelfsprekende regeervorm waar maatschappelijke processen naar tenderen
en waarop de politieke wil moet worden gericht. Het lijkt van superioriteitsgevoelens, ja van hoogmoedswaanzin te getuigen het eigen regeersysteem voor te schrijven aan elke andere staat.
Deze cultuurfilosofische (zelf)kritiek zou nooit zo verbreid zijn als niet ook feitelijke ontwikkelingen het ideaal van een democratische wereldorde hadden ondermijnd. De euforie van 1945 is voorgoed voorbij. Hoop op en verwachting van een geleidelijke liberalisering en democratisering van communistische regimes zijn keer op keer vals gebleken. De koloniale wereldrijken van de West-Europese staten zijn inderdaad ontmanteld en opgebroken in minder of meer levenskrachtige staten. Nagenoeg allemaal begonnen ze als constitutionele democratieën en nagenoeg allemaal werden ze kort daarna overmeesterd door generaals of sergeanten, would-be-keizers, volksmenners of valse priesters. In 1985 heeft driekwart van de lidstaten van de Verenigde Naties een ondemocratisch regime.*
De wereldorganisatie zelf geeft elke lidstaat één stem en neemt besluiten bij meerderheid van stemmen. Dit is geen geringe paradox: de principes van besluitvorming en participatie waarop de lidstaten in de Verenigde Naties staat maken, worden in de meeste van die lidstaten met voeten getreden. Niet: verworpen of afgewezen. Want vrijwel alle moderne staten beschikken over grondwetten waarin de volkssoevereiniteit uitgangspunt is voor een papieren stelsel van vertegenwoordigende democratie.
Het kan niet anders of de situatie waarin een wereldorde officieel gebaseerd is op democratische principes die de meeste staten belijden maar met voeten treden móet op de lange duur een verloederende werking uitoefenen. De discrepantie tussen beeld en werkelijkheid leidt dan tot aanpassing van het eerste aan het tweede en die geestelijke exercitie kan op twee manieren worden uitgevoerd.
De eerste is het aanhouden van de categorieën van realpolitik. Het ideaal van een democratische wereldorde wordt dan gereduceerd tot loutere retoriek, verplicht onderdeel van de taal waarin hedendaagse staatslieden zich publiekelijk met elkaar onderhouden. Hun werkelijkheid is een andere. Staten zijn kille monsters, van wie de
choreo-* Volgens de niet-gouvernementele organisatie Freedom House bedroeg in 2009 het aantal landen met een ‘vrij’ politiek regime 89 en een gedeeltelijk vrij regime 62. 42 landen werden als ‘omvrij’ gedefinieerd. (Noot van de samenstellers.)
grafieën bepaald worden door de drang naar machtsbehoud, maar beheerst kunnen worden met behulp van de vuistregels van de diplomatie. De interne ordening van staten doet niet ter zake zolang deze inderdaad ordelijk is en stabiel: alleen dat doet de ware staatsman stabiele democratieën prefereren boven labiele dictaturen. Het in realpolitik ingebouwde vooroordeel leidt overigens steeds tot overschatting van de stabiliteit van dictaturen evenzeer als tot onderschatting van die van democratieën. De tweede manier om de dissonantie tussen ideaal en realiteit te reduceren poogt het ideaal te redden door het te veranderen. Als het grootste deel van de wereld geen democratie in de westerse zin kent. dan moeten daarvoor goede redenen zijn. Klaarblijkelijk is het ideaal te hoog gegrepen, of beter nog: is het te zeer een westers ideaal voor westerse staten: niet toepasbaar op andere. Democratie is te goed voor de ‘derde wereld’, zo zou men deze redenering kunnen formuleren, ware het niet dat ze in het algemeen in precies omgekeerde zin wordt gesteld: het is westerse
superioriteitswaan die een westerse politieke cultuur wil opdringen aan andere landen. Die hebben helemaal niet zo'n behoefte aan die westerse democratie - hier aangekomen begint men het woord democratie tussen aanhalingstekens te zetten -, een ‘democratie’ die bovendien alleen maar mogelijk werd dankzij de ‘uitbuiting’ van de ‘derde wereld’. De redenering gaat hierna twee kanten uit. Van een aantal dictaturen wordt gesteld dat zij voor de verantwoordelijkheid van het Westen komen. Dit zijn rechtse dictaturen. Van een aantal andere heet het echter dat het geen dictaturen zijn, maar stelsels van een niet-‘burgerlijke’, superieure democratie. Dit zijn linkse dictaturen.
Maar als democratie te goed is voor de tweede en de derde wereld, waarom zou democratie dan wel geschikt zijn voor staten in het Westen? Tenslotte is de democratie daar wel ontstaan, maar ze is nooit vanzelfsprekend geweest en pas in de twintigste eeuw onomstreden geworden.
Er zijn in het Westen drie grote historische democratiseringsbewegingen geweest. De eerste begon in Griekenland en Rome aan het eind van de vijfde eeuw v. Chr. De Grieken waren de uitvinders van de democratie, maar ook van politiek als de kunst om door publieke discussie tot beslissingen te komen, en van het gehoorzamen aan zulke beslissingen als een noodzakelijke voorwaarde tot beschaafd samenleven. De klassieke democratie verschilde overigens in vrijwel elk
zicht van de onze. Ze was direct, niet vertegenwoordigend. De vervulling van ambten geschiedde niet bij stemming, maar werd door het lot beslist. Aristoteles was van mening dat verkiezingen aristocratisch van aard waren omdat ze het element van weloverwogen keuze, van het kiezen van de meest geschikte, introduceerden. Politieke partijen bestonden niet, en een overheidsbureaucratie evenmin. Maar er was ook geen sprake van individuele vrijheid, van een scheiding tussen privé en publiek als twee dimensies van het sociale leven. De soevereiniteit van de Volksvergadering -waaraan alle burgers van de stad konden deelnemen - werd door geen constitutie beperkt - tegen het einde van de Peloponnesische Oorlog stemde de Atheense Volksvergadering zelfs op een onbewaakt ogenblik voor de afschaffing van de democratie. De klassieke democratie functioneerde bijna twee eeuwen, en ging toen ten onder aan interne conflicten en verovering door vreemde machten. Enkele van de grootste denkers van de klassieke Oudheid - Aristoteles en Thucydides - legden de oorzaak van de ondergang van de stadstaat bij de democratie, die zij gelijkstelden aan demagogie en de heerschappij van het gepeupel. Deze stelling wisten zij met groot succes aan talloze volgende generaties door te geven. ‘Indeed, it is rare to find before the 19th century anyone using the world “democracy” in a favourable sense in any practical connection’, stelt M.I. Finley vast in zijn Ancient Democracy.1
Zo eindigde de eerste democratiseringsbeweging in het Westen.
Het duurde vele eeuwen voor de volgende opkwam: tussen de elfde en de dertiende eeuw beleefde de stad als een zelfstandige en democratische politieke gemeenschap aan beide zijden van de Alpen zijn hoogtepunt. Van een herleving van de democratie van de polis was echter geen sprake. De middeleeuwse stad was niet van oorsprong politiek autonoom. De soevereiniteit berustte bij een vorst of een leenheer. De machtsbalans verschoof ten gunste van de stedelingen naarmate de vorst de financiële en militaire steun van de stad moest kopen met het verlenen van rechten en privileges. Van belang waren daarnaast religieuze en culturele factoren. Het christendom brak, als universalistische religie, het sacrale karakter van traditionele, particularistische verbanden, zoals familieclans, die in de stad van de Oudheid nog constituerende elementen van de politieke structuur waren geweest. In hun plaats trad een confederatie van individuele burgers dat is te zeggen: gezinshoofden. Dit proces werd versterkt door de traditie van het natuurrecht (dat in de christelijke geloofsleer was opgenomen).
Vanuit het natuurrecht is keer op keer de centrale idee dat alle mensen gelijk zijn voor het aanschijn van God, van de sfeer van de religie overgebracht naar die van de politiek.
Het ideaaltype van de democratische revolutie in de middeleeuwse stad was de zogenaamde coniuratio - letterlijk een samenzwering, die eruit bestond dat de stadsbewoners bijeenkwamen en een eed zwoeren die inhield dat zij van nu af aan een politieke gemeenschap van gelijkberechtigde burgers met een eigen rechtssysteem zouden vormen; met die eed zegden zij hun vroegere wettelijke onderhorigheden op. De eerste coniuratio vond plaats in Venetië, in 726; de aldus gevestigde republiek hield het meer dan duizend jaar uit, maar niet als democratie. De ontwikkeling in andere Europese steden nam lang niet altijd de vorm van een coniuratio aan, en zo vroeg als Venetië was er geen. Maar het resultaat dat zich in de elfde en twaalfde eeuw aftekende was toch soortgelijk: de vorming van de stad als een zelfstandige politieke gemeenschap van gelijkberechtigde burgers.
Max Weber heeft de coniuratio, en de functionele equivalenten daarvan, de eerste werkelijke revolutie in de geschiedenis genoemd, omdat toen voor het eerst
weloverwogen werd gebroken met de traditie van patrimoniale vormen van
heerschappij. De aldus geconstitueerde stadsburgerij trachtte overigens zoveel als in haar vermogen lag alle bewijs van deze machtsovername te verbergen en de indruk te vestigen dat van een breuk met de traditie geen sprake was.
De neergang van de nieuwe democratische gemeenschappen verliep daarna volgens twee patronen. Klassenstrijd en oligarchiserings-processen holden de oorspronkelijke democratie geleidelijk vanbinnen uit. De middeleeuwse stad was in staat zich op een rationele vorm van economische activiteit te concentreren - anders dan zijn voorloper in de Oudheid was ze niet van oorlog en oorlogsbuit afhankelijk. Hier werd het moderne kapitalisme uitgebroed. Maar de opgang in economische kracht ging gepaard met een neergang in militair opzicht. Nog afgezien van de desintegratie van de oorspronkelijke democratie leidde de militaire zwakte van de steden ertoe dat zij niet in staat waren zich effectief te beschermen tegen het proces van staatsvorming dat in de late Middeleeuwen op gang kwam. Het tijdperk van de Stad eindigde toen het tijdperk van de Staat begon.2
Zo eindigde de tweede democratiseringsbeweging. De parallel met het heden is onmiskenbaar: de vervlechtingen op bovennationaal niveau, die van economische, culturele en militair-strategische aard zijn, hollen
heden ten dage de autonomie van de staat uit, zoals vijf eeuwen geleden de stad. Maar van een werkelijk bovenstatelijk integratiekader is, ondanksVNen talrijke regionale organisaties, slechts in zeer gebrekkige vorm sprake. Een vierde democratiseringsbeweging zal zich op dit niveau moeten afspelen, maar de vooruitzichten daarop zijn ongunstig zolang de derde stagneert.
Die derde democratiseringsbeweging ontwikkelde zich in de achttiende en negentiende eeuw in Europa, toen de eerste fase van staatsvorming zijn beslag had gekregen. Dit waren de grote jaren van de ‘burgerlijke revoluties’ (waarbij, zoals Tawney vaststelde, de ‘bourgeoisie’ aan beide zijden van de barricaden streed). Al deze revoluties waren conservatief van inslag, en soms ook wat betreft hun resultaten. Conservatief, omdat de revolutionairen hun optreden bovenal legitimeerden met een beroep op het verleden. Zij maakten aanspraak op traditionele, overgeleverde vrijheden; overgeleverde vrijheden waarop door de zich constituerende absolutistische staat inbreuk was gemaakt. Tradities worden vaak uitgevonden wanneer ze nodig zijn, maar zowel in de Nederlandse en de Engelse als in de Franse Revolutie kan men dit thema van het beroep op ‘oude rechten’ terugvinden - rechten die in het algemeen hun oorsprong vonden in het tijdperk van de stedelijke democratie.
Een tweede aspect van de derde democratiseringsbeweging is dat de weg naar politieke democratie voor de meeste staten niet het pad van de gewelddadige revolutie - burgerlijk of niet - is geweest. Integendeel. Robert Dahl - op wiens werk ik terugkom - stelde vast dat in de vier gevallen dat een democratisch regime werd gevestigd na een revolutie of na de ineenstorting van het ancien régime - Frankrijk in 1789, Duitsland en Oostenrijk in 1918 en Spanje in 1931 - het resultaat een zwak labiel politiek bewind was dat al snel verviel tot een autoritair stelsel.3
Het beeld van de verhouding tussen revolutie en de groei van politieke democratie wordt nog grimmiger als men de Russische en Chinese Revolutie in ogenschouw neemt. In haar States and Social Revolutions trekt Theda Skocpol enkele in dit opzicht ver reikende conclusies.4
In zowel Frankrijk en Rusland als China was de revolutie noch een uitbarsting van klassenstrijd, noch het resultaat van het ijveren van welbewuste revolutionairen. Niet binnenlandse tegenstellingen maar oorlog en buitenlandse inmenging zijn de vroedvrouwen van revolutionaire crises geweest; en het voornaamste resultaat van
alle drie revoluties waren versterkte staatsmachinerieën, gecentraliseerde
bureaucratieën die zowel binnenlands als ten opzichte van buitenlandse machten aan autonomie hebben gewonnen. Dat de Franse Revolutie de ontwikkeling van het kapitalisme begunstigde en de Russische en Chinese naar de intentie van de
revolutionairen antikapitalistisch waren blijkt in dit opzicht geen verschil te maken. Een tweede conclusie van Skocpol gaat over de revoluties van de twintigste eeuw, zoals die in Mexico, Joegoslavië, Algerije, Vietnam, Mozambique, Iran, etc. Al deze snelle veranderingen in staatsmachinerie en klassenstructuur vonden plaats in agrarische landen. Ze werden alleen maar mogelijk door de ineenstorting in administratief en militair opzicht van het voorafgaande regime. Ook hier was de uitkomst niet politieke democratie, maar nieuwe, versterkte staatsmachinerieën met behulp waarvan de nationale autonomie en de binnenlandse veranderingen konden worden geconsolideerd. Maar nagenoeg al deze revoluties vonden plaats in
betrekkelijk kleine landen, voormalige koloniën, gelegen in kwetsbare en afhankelijke uithoeken van de wereldeconomie en het statensysteem. Kortom: de mogelijkheid van een revolutie naar het voorbeeld van de klassieke revolutie, is in moderne staten volgens Skocpol gelijk aan nul. Zij kunnen niet als administratief-militaire structuren desintegreren zonder niet tegelijk de hele maatschappij in hun ondergang mee te sleuren. Terwijl Skocpol meer optimisme aan de dag legt aangaande het nuttig effect van revoluties dan ik zou kunnen opbrengen, maakt ze tegelijk duidelijk dat
democratie een buitengewoon onwaarschijnlijke uitkomst is van een revolutie, zelfs als de revolutionairen er oprecht op uit zouden zijn deze tot stand te brengen. De ingewikkelde verbindingen tussen staat en samenleving, internationaal zowel als binnenlands, hebben een eigen logica die in een heel andere richting dwingt.
Als revoluties niet tot democratie leiden, is het dan mogelijk de voorwaarden te identificeren die de transformatie naar een democratisch regime begunstigen? Een ambitieuze poging om deze vraag te beantwoorden is te vinden in Polyarchy van Robert Dahl.5
Dahl definieert democratie als een politiek stelsel dat geheel of nagenoeg geheel gehoor geeft aan al z'n burgers. Dit is democratie in zijn zuiverste vorm; in de wereld komt men zo'n stelsel dan ook niet tegen. Wat uit deze definitie wel valt af te leiden zijn de minimaal noodzakelijke voorwaarden voor een democratisch politiek stelsel:
- alle burgers moeten onverkort de gelegenheid hebben hun voorkeuren te formuleren;
- deze vervolgens duidelijk te maken aan hun medeburgers en aan de regering; - terwijl de regering die voorkeuren gelijkelijk moet wegen.
Om deze drie voorwaarden te kunnen garanderen dient het staatsapparaat aan acht vereisten te voldoen. Er moet sprake zijn van de vrijheid van meningsuiting en van de vrijheid van vergadering en vereniging, van actief en passief kiesrecht, van vrije en eerlijke verkiezingen. Politieke leiders moeten het recht hebben met elkaar om steun en stemmen te concurreren, er moeten alternatieve bronnen van informatie zijn en het regeringsbeleid moet uiteindelijk afhankelijk zijn van verkiezingen of van andere manieren om de voorkeuren van burgers te demonstreren.
Democratie aldus opgevat heeft twee dimensies: publieke discussie en strijd; en het recht op participatie. Een politiek stelsel is democratischer naarmate het meer mogelijkheden tot publieke contestatie kent en naarmate een groter deel van de bevolking daaraan kan meedoen. De vraag die Dahl zich hierna kan stellen is: onder welke voorwaarden is het waarschijnlijk dat een staat voor een betrekkelijk lange periode bestuurd wordt door een regime waarin de mogelijkheden voor publieke contestatie aanwezig zijn voor de grote meerderheid van de bevolking? Hij tracht die vraag te beantwoorden door van een aantal factoren na te gaan in hoeverre ze de ontwikkeling naar democratie begunstigen dan wel tegenhouden.
Wanneer men kijkt naar de manier waarop bestaande democratieën zijn ontstaan dan is de vreedzame ontwikkeling binnen een onafhankelijke staat blijkbaar het gunstigst: een ontwikkeling waarin geaccepteerde vormen van politieke en publieke contestatie steeds meer legitimiteit verkrijgen doordat steeds grotere delen van de bevolking daaraan deel kunnen gaan nemen. Aan de andere kant is een ontwikkeling die een belangrijk deel van de bevolking systematisch buiten de politiek houdt heel ongunstig voor de totstandkoming van een democratie. Ongunstig voor een democratie is het ook wanneer ze wordt ingesteld na een burgeroorlog of revolutie, zeker als een groot deel van de bevolking toch loyaal blijft aan het oude regime.
Een andere factor is het niveau van sociaaleconomische ontwikkeling. Op het eerste gezicht is er een direct verband tussen
sche regeringsvorm en het niveau van ontwikkeling. Maar het verband is niet oorzakelijk. India is een democratie met een per capita inkomen dat vele malen lager lag dan dat van de toenmalige Sovjet-Unie. ‘Klassieke’ democratieën als de
Scandinavische staten en de Verenigde Staten kenden al vormen van democratie en publieke contestatie toen ze zich op een niveau van sociaaleconomische ontwikkeling bevonden lager dan dat van vele niet-democratisch geregeerde staten van deze tijd. Een hoger niveau van welvaart gaat statistisch vaker met een democratische