- EC Aanbeveling over consistente verplichtingen tot non-discriminatie en kostenmethodologieën (hierna: de ND-aanbeveling);176
- BEREC gemeenschappelijk standpunt over verplichtingen op de markt voor ontbundelde toegang (hierna: de BEREC common position) 177; en
- EC Aanbeveling over gereglementeerde toegang tot toegangsnetwerken van NGA-netwerken (hierna: de NGA-aanbeveling).178
6.3 Beoordeling toegangsverplichting
349. In deze paragraaf beoordeelt de ACM, op basis van het beoordelingskader, of het opleggen van verplichtingen aan KPN en/of VodafoneZiggo passend is gegeven de conclusie in hoofdstuk 4 dat beide partijen over gezamenlijke AMM beschikken.
350. De ACM kan op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw de verplichting opleggen om te voldoen aan redelijke verzoeken tot bepaalde vormen van toegang. Dit kan als de ACM oordeelt dat het weigeren van toegang of het stellen van onredelijke voorwaarden, de
ontwikkeling van een duurzaam concurrerende retailmarkt belemmert of niet in het belang van de eindgebruiker is.
351. In deze paragraaf onderzoekt de ACM eerst of het opleggen van een
toegangsverplichting een passende, dat wil zeggen geschikte en noodzakelijke, verplichting is. Vervolgens onderzoekt de ACM of deze toegangsverplichting aan zowel KPN als VodafoneZiggo dient te worden opgelegd, of dat het slechts passend is aan één van de beide partijen een toegangsverplichting op te leggen. Ten slotte gaat de ACM in op de mogelijkheden van de verschillende toegangsniveaus.
175 Aanbeveling van de Commissie van 9 oktober 2014 (2014/710/EU) betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronischecommunicatiesector die aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten, PbEU 2014, L295.
176 Aanbeveling van de Commissie van 11 september 2013 (2013/466/EU) betreffende consistente verplichtingen tot non-discriminatie en kostenmethodologieën om de concurrentie te bevorderen en investeringen in breedband aantrekkelijker te maken, PbEU 2013, L251.
177 BEREC (2012), Common position on best practice remedies on the market for wholesale (physical) network infrastructure access (including shared or fully unbundled access) at a fixed location as a consequence of a position of significant market power in the relevant market, BoR (12) 127, 8 december 2012.
178 Aanbeveling van de Commissie van 20 september 2010 (2010/572/EU) over gereglementeerde toegang tot toegangsnetwerken van de nieuwe generatie (NGA)-netwerken, PbEU 2010, L 251/35.
95
/
5616.3.1 Is het geschikt en noodzakelijk een toegangsverplichting op te leggen?
352. In hoofdstuk 5 heeft de ACM onder meer het potentiële mededingingsprobleem van toegangsweigering geconstateerd bij KPN en VodafoneZiggo. Een toegangsverplichting is geschikt om het potentiële mededingingsprobleem van toegangsweigering en andere potentiële niet-prijsgerelateerde mededingingsproblemen op de markt voor WFA te adresseren.
353. De toegangsverplichting stelt aanbieders zonder eigen aansluitnetwerk in staat om op de retailmarkt diensten aan te bieden. Met name met (virtueel) ontbundelde toegang wordt het voor die aanbieders mogelijk innovaties door te voeren. Voor WBT geldt dit in mindere mate, maar ook dit stelt aanbieders nog steeds in staat om diensteninnovaties door te voeren over de
internetverbinding (met name zogenoemde OTT- of over-the-top-diensten) en met eigen eindgebruikersapparatuur. Dit stelt andere aanbieders maximaal in staat om onafhankelijk van KPN en VodafoneZiggo hun eigen retailpropositie aan te bieden, in termen van zowel kwaliteit als prijs, wat een voorwaarde is om op de retailmarkten effectief met KPN en VodafoneZiggo te kunnen concurreren.
354. Door het stellen van nadere eisen aan de geboden toegang (in termen van redelijkheid, billijkheid en opportuniteit), is een toegangsverplichting (in combinatie met de (generieke) non-discriminatieverplichting en transparantieverplichting) tevens geschikt om een gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van andere potentiële mededingingsproblemen (deels) te adresseren. Hierbij doelt de ACM op mededingingsproblemen die samenhangen met strategisch productontwerp, het toepassen van vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden, discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, oneigenlijk gebruik van informatie van concurrenten en koppelverkoop.
355. De ACM is van oordeel dat het opleggen van een toegangsverplichting op de markt voor WFA noodzakelijk is. Zonder deze verplichting wordt het potentiële probleem van
toegangsweigering niet geadresseerd. Er bestaan geen minder belastende verplichtingen om toegang te bewerkstelligen. Andere verplichtingen dan toegangsverplichtingen zoals de verplichting tot transparantie, non-discriminatie of tariefregulering zullen op zichzelf geen concurrentie kunnen introduceren op de onderliggende markten, als niet eerst een
toegangsverplichting is opgelegd om dienstenconcurrentie te bevorderen. Verplichtingen tot non-discriminatie en transparantie zijn immers pas effectief als toegang wordt afgenomen en
gegarandeerd is. Het opleggen van een toegangsverplichting is dus noodzakelijk om potentiële toegangsweigering te adresseren.
Conclusie
356. De ACM concludeert dat het opleggen van een toegangsverplichting geschikt en noodzakelijk is. In de paragraaf hierna beoordeelt de ACM of het proportioneel is om aan zowel KPN als VodafoneZiggo een toegangsverplichting op te leggen.
96
/
5616.3.2 Is het proportioneel een toegangsverplichting op te leggen aan KPN en VodafoneZiggo?
357. De ACM heeft in hoofdstuk 4 vastgesteld dat KPN en VodafoneZiggo beschikken over een gezamenlijke AMM-positie. In hoofdstuk 5 heeft de ACM vervolgens vastgesteld dat KPN en VodafoneZiggo de mogelijkheid en prikkel hebben om toegang tot WFA te weigeren. Het effect hiervan is dat de mededinging wordt belemmerd. Dat is in het nadeel van eindgebruikers. Omdat beide partijen gelijkwaardig zijn en mededingingsbeperkend gedrag (kunnen) vertonen, acht de ACM, gelet op de bewoording van artikel 6a2, eerste lid, onder a van de Tw, het passend om aan beide partijen een toegangsverplichting op te leggen. De ACM licht de verschillende voordelen daarvan achtereenvolgens toe. De ACM ziet tot slot geen argumenten om van het uitgangspunt van de wetgever dat beide partijen worden gereguleerd af te wijken.
Het wettelijk startpunt om beide AMM-partijen te reguleren biedt voordelen
358. Door het reguleren van twee partijen ontstaat allereerst de mogelijkheid om – waar mogelijk – de verplichtingen voor KPN in de komende periode verder te verlichten ten opzichte van eerdere reguleringsperiodes, dan wel minder te verzwaren voor zover de bestaande verplichtingen voor enkel KPN niet toereikend worden geacht.
359. Ook is het mogelijk om meer ruimte aan het marktmechanisme over te laten. De
regulering van zowel VodafoneZiggo als KPN kan worden ingericht dat er ruimte ontstaat om met alternatieve aanbieders te onderhandelen over de uitwerking van de verplichtingen. De prijs komt dan in concurrentie tot stand in plaats van dat de ACM de tarieven vaststelt op basis van
kostenoriëntatie.
360. Daarbij stelt de ACM vast dat wanneer de toegangsverplichting aan beide partijen worden opgelegd, het mogelijk is om toegang te krijgen tot alle producten op de relevante productmarkt, dat wil zeggen op zowel koper- glasvezel- als kabelnetwerken. Hiermee zijn de mogelijkheden voor alternatieve aanbieders om op de retailmarkt te concurreren met KPN en VodafoneZiggo dus maximaal.
361. Verder constateert de ACM dat de netwerken van KPN en VodafoneZiggo weliswaar landelijke dekking bieden, maar dat de kenmerken van deze netwerken lokaal en regionaal verschillen. In paragraaf 4.3.3. heeft de ACM geconcludeerd dat zowel KPN als VodafoneZiggo beschikken over netwerken met specifieke voordelen. Zo biedt het kabelnetwerk van
VodafoneZiggo hogere snelheden en betere upgrademogelijkheden dan het kopernetwerk van KPN. Anderzijds biedt het glasvezelnetwerk van KPN, dat een beperktere dekking heeft, de mogelijkheid tot ongelimiteerde179 up- en downloadsnelheden en kan het capaciteitsgaranties leveren aan zakelijke eindgebruikers. Doordat de netwerken van KPN en VodafoneZiggo lokaal en regionaal verschillen, zijn niet op elke eindgebruikerslocatie dezelfde specifieke voordelen van de verschillende netwerken aanwezig. In 28 procent van de huishoudens kan VodafoneZiggo een retaildienst met een bandbreedte boven de 100 Mbit/s kan leveren, terwijl via het netwerk van
179 In theorie is de snelheid van glasvezel ongelimiteerd. In de praktijk is deze echter afhankelijk van de beschikbare apparatuur. De maximumsnelheid over glasvezel is op dit moment 100 Gbit/s. Dit zal in de toekomst verder toenemen.
97