Doelbinding

De Wbp legt in de artikelen 6 tot en met 11 een aantal materiële normen vast die in het algemeen van toepassing zijn op de verwerking van persoonsgegevens. Artikel 6 bepaalt dat de verwerking behoorlijk en zorgvuldig dient te zijn. Artikel 7 eist dat gegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld. Artikel 8 geeft een opsomming van gerechtvaardigde verwerkingen. Artikel 9 bepaalt dat persoonsgegevens niet verder verwerkt worden op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen. Artikel 10 stelt de eis dat gegevens niet langer bewaard worden dan noodzakelijk is voor de verwerkelijking van de doeleinden waarvoor zij

52 Kamerstukken II 2005/06, 30 327, nr. 3 (MvT), p. 2-3.

53 Ibid., p. 3. 54 Ibid., p. 1.

55 Vgl. HR 9 juli 2010, LJN BM2311, NJ 2010, 416, waarin sprake is van coderingen van CIE-mutaties in verband met de betrouwbaarheid

worden verzameld en artikel 11 Wbp bepaalt dat persoonsgegevens slechts verwerkt worden voor zover zij gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of vervolgens worden verwerkt ter zake dienend en niet bovenmatig zijn.

Het is niet moeilijk in een aantal van deze bepalingen de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit te herkennen. Daarnaast speelt het beginsel van doelbinding een belangrijke rol. Dat zal verder in dit rapport dan ook uitdrukkelijk aan de orde worden gesteld. Alvorens dat te doen, krijgt eerst artikel 8 Wbp enige aandacht. Dat is van belang zowel omdat daarin specifieke normen zijn vastgelegd voor de verwerking van persoonsgegevens door bestuursorganen als omdat het vereiste van doelbinding van artikel 9 Wbp een eis is die voor alle in artikel 8 Wbp genoemde gerechtvaardigde verwerkingen kan gelden en bij uitstek ook relevant is bij de koppeling van gegevens.

2.4.1 Gerechtvaardigde verwerkingen

Artikel 8 Wbp bepaalt wanneer de verwerking van persoonsgegevens gerechtvaardigd is. Dat is het geval wanneer de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft verleend (sub a) of wanneer de verwerking noodzakelijk is ter uitvoering van een overeenkomst (sub b), ter nakoming van een wettelijke verplichting (sub c), ter vrijwaring van een vitaal belang van de betrokkene (sub d), voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door een bestuursorgaan (sub e) of ter behartiging van het gerechtvaardigd belang van de verantwoordelijke, tenzij het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene, in het bijzonder het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, prevaleert (sub f).56

In een aantal gevallen zal de gegevensverwerking door bestuursorganen kunnen worden gebaseerd op artikel 8 sub c Wbp. Dat is echter lang niet altijd het geval. Een gegevensverwerking ter vervulling van een publiekrechtelijke taak zal immers veelal geschieden zonder dat daaraan een wettelijke verplichting ten grondslag ligt. In dat geval zal de gegevensverwerking onder artikel 8 sub e Wbp moeten vallen. Die bepaling ziet, zo blijkt uit de tekst, op een tweetal verschillende situaties. Allereerst kan een verwerking noodzakelijk zijn met het oog op een publiekrechtelijke taak die het bestuursorgaan zelf verricht. Daarnaast laat de bepaling uitdrukkelijk ruimte voor verwerking van gegevens ten behoeve van de publiekrechtelijke taak die door een ander bestuursorgaan wordt verricht, voor zover dat met het oog op die taak noodzakelijk is.

2.4.2 Het uitgangspunt van doelbinding

Een van de specifieke uitgangspunten van de Wbp is het beginsel van doelbinding. Dit beginsel komt met name tot uitdrukking in de artikelen 7, 9, 10 en 11 Wbp. Nu artikel 10 en 11 Wbp grotendeels voor zichzelf spreken, is de behandeling hier beperkt tot artikel 7 en 9 Wbp. De doelbinding dient reeds bij het verzamelen van gegevens aanwezig te zijn. Artikel 7 schrijft voor dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld. Er moet dus een duidelijke doelomschrijving zijn alvorens gegevens verzameld mogen worden. Deze dient welbepaald te zijn, dus niet zo vaag of ruim dat zij tijdens het verzamelproces geen kader kan bieden waaraan getoetst kan worden of de gegevens nodig zijn voor dat doel of niet.57 Het is evenmin toegestaan om het doel pas te formuleren in de loop van het verzamelproces. Is er sprake van een meldingsplicht op grond van artikel 27 Wbp, dan dient het doel van de verwerking bij de melding uitdrukkelijk te zijn omschreven. In de

56 Het gebruik van de f-grond om in afwachting van wetgeving belastinggegevens door te geven aan de verhuurders ten behoeve van

huurverhogingen om ‘ scheefwonen’ te voorkomen, werd door de rechter onrechtmatig geacht. Zie: Rb. 's-Gravenhage 13 april 2012, LJN

BW2236, NTFR 2012, 937, m. nt. Thomas.

gevallen vrijgesteld van een melding op grond van artikel 29 Wbp, geldt het doel dat bij algemene maatregel van bestuur is omschreven op grond van artikel 29, tweede lid, Wbp.

Het beginsel van doelbinding is ook terug te vinden in artikel 9 Wbp, dat aan de reeks van gerechtvaardigde verwerkingen in artikel 8 Wbp een meer algemeen vereiste toevoegt. Mede daarom heeft deze bepaling een niet te onderschatten belang.58

Artikel 9, eerste lid, Wbp bepaalt dat persoonsgegevens niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen. Daarmee maakt de bepaling duidelijk dat deze verdere verwerking niet ongeoorloofd is, maar stelt zij daar tegelijkertijd een grens aan. Deze eis van verenigbaar gebruik geldt zowel binnen als buiten de organisatie van de verantwoordelijke.59 Het tweede lid kent een niet-limitatieve opsomming van factoren die mede bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of er sprake is van verenigbaar gebruik. Elk van de genoemde factoren dient – mogelijk in samenhang met andere factoren die in het concrete geval als relevant moeten worden beschouwd – in onderling verband te worden beoordeeld en gewogen ter beantwoording van de vraag of sprake is van verenigbaar gebruik.60

2.4.3 Voldoende verwantschap: dubbele doelbinding

Een belangrijke factor is de verwantschap tussen het doel waarvoor de verantwoordelijke de gegevens overweegt te gebruiken enerzijds en het doel waarvoor de gegevens zijn verkregen anderzijds (artikel 9, tweede lid, sub a, Wbp). Deze verwantschapsfactor kan bij uitstek als uitdrukking van het beginsel van doelbinding worden beschouwd.61 Hoe nauwer de verwantschap, hoe eerder er sprake is van verenigbaar gebruik. Een tweede factor is de aard van de gegevens (artikel 9, tweede lid, sub b, Wbp). Te denken valt uiteraard aan de in artikel 16 Wbp genoemde bijzondere gegevens. Daarnaast wijst de MvT erop dat de context waarin gegevens worden gebruikt, deze tot gevoelige gegevens kunnen maken.62 Zo kan een persoonsgegeven dat ziet op een betalingsachterstand, gevolgen hebben voor de kredietwaardigheid.63 Daarbij geldt dat hoe gevoeliger het gegeven, hoe minder snel van het oorspronkelijke doel mag worden afgeweken. Een derde factor wordt gevormd door de gevolgen van de beoogde verwerking voor de betrokkene (artikel 9, tweede lid, sub c, Wbp). Daarbij is met name ook relevant of de gegevens worden gebruikt als basis voor mogelijke beslissingen jegens de betrokkene. De twee laatstgenoemde factoren zijn de wijze waarop de gegevens zijn verkregen (artikel 9, tweede lid, sub d, Wbp), bijvoorbeeld buiten betrokkene om of juist met diens instemming, en de mate waarin jegens betrokkenen wordt voorzien in passende waarborgen.64 Genoemde factoren dienen in onderling verband te worden toegepast. Zo is het gebruik van de gegevens in de gemeentelijke basisadministratie, die weinig informatie bevatten, voor uiteenlopende doelen veel eerder in overeenstemming met artikel 9 Wbp dan het door een ziekenfonds aan een fabrikant verstrekken van gegevens van patiënten die een bepaalde operatie hebben ondergaan. Tot slot zij er op gewezen dat indien er geen sprake is van verenigbaar gebruik, de verwerking in uitzonderlijke omstandigheden toch rechtmatig kan zijn uit hoofde van artikel 43 Wbp. Conform artikel 13 van de Privacyrichtlijn kan op grond van deze bepaling de eis van verenigbaar gebruik worden

58 Kranenborg & Verhey 2011, p. 93.

59 Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3 (MvT), p. 89.

60 Ibid., p. 90. 61 Ibid. 62 Ibid.

63 Zo leidt de opname in het zogenoemde Incidentenregister tot uitsluiting van vrijwel alle vormen van leningen en kredietverstrekkingen

indien sprake is van (zware) verdenking van hypotheekfraude. Zie: Rb. Amsterdam 9 februari 2012, LJN BW0269.

doorbroken voor zover dat noodzakelijk is in het belang van een van de aldaar opgesomde doeleinden. Het gaat hier evenwel om uitzonderingen: artikel 43 Wbp dient restrictief te worden geïnterpreteerd.65 2.4.4 Jurisprudentie doelbinding

De eerstgenoemde factor – verwantschap – heeft in de jurisprudentie ten aanzien van verstrekking van persoonsgegevens aan andere organen of instellingen het meeste aandacht gekregen. Zo achtte de Afdeling bestuursrechtspraak het doel van de kentekenregistratie – de goede uitvoering en handhaving van de WVW – te ver verwijderd van het doel om straatprostitutie tegen te gaan.66 De gemeente Heerlen had bij de RDW gegevens opgevraagd om rijdende klanten van straatprostituees te kunnen identificeren. Het CBP kwam tot de conclusie dat het doeleinde waarvoor gegevens ten aanzien van het waterverbruik door huishoudens waren verzameld zo weinig verwantschap toonde met het doeleinde waarvoor de sociale dienst deze gegevens wenste te gebruiken, dat verstrekken geen vorm van verenigbaar gebruik opleverde.67 De CRvB achtte daarentegen het op verzoek verstrekken van gegevens door het RDW aan de uitkeringsinstanties wel in overeenstemming met de Wbp nu de belanghebbende op grond van artikel 17 Wet werk en bijstand (Wwb) deze gegevens eigenlijk zelf aan genoemde instanties had moeten verstrekken. Daarbij lijkt de nadruk meer op de aard van de gegevens dan op de verwantschap van de doeleinden gelegd te zijn.68

2.4.5 Doelbinding in de Wpg

Een laatste opmerking is dat ook de Wpg het beginsel van doelbinding kent. Artikel 5 bepaalt in het eerste lid dat politiegegevens slechts verwerkt worden voor zover dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens deze wet geformuleerde doeleinden. Het derde lid voegt daar aan toe dat politiegegevens uitsluitend voor een ander doel worden verwerkt dan waarvoor zij zijn verkregen voor zover deze wet daar uitdrukkelijk in voorziet.