Casus Vuurwerk

Het toezicht in het kader van vuurwerk betreft toezicht op de invoer daarvan, de opslag, de verkoop en het gebruik. In verband hiermee is een landelijke aanpak nodig en zijn er veel toezichthouders bij betrokken. Om informatie tussen een aantal betrokken toezichthouders uit te wisselen is er bij wijze van pilot een zogenaamde kruispuntbank opgericht. Daarmee hebben toezichthouders toegang tot informatie vergaard door andere handhavende instanties.

3.2.3.1 Juridisch kader inzake de gegevensuitwisseling

In het kader van vuurwerk en toezicht is geen specifieke regelgeving tot stand gebracht als het gaat om gegevensuitwisseling tussen de diverse op dit gebied werkzame toezichthouders. Daarom zijn de algemene wettelijke regelingen op dit toezicht van toepassing.

Voor betrokken bestuursorganen is de bevoegdheid tot uitwisseling gebaseerd op de algemene regels van de Wbp (artikelen 7, 8 en 9). Als het gaat om politiegegevens is de Wpg van toepassing. Onder een zwaarwegend algemeen belang als bedoeld in artikel 20 Wpg vallen het voorkomen en opsporen van strafbare feiten als hier aan de orde. Daarnaast is artikel 39 f Wjsg van toepassing. Een en ander betekent dat de doelbinding van groot belang is.

3.2.3.2 Samenwerking met gegevensverstrekkers en –ontvangers

De pilot met betrekking tot samenwerking en gegevensuitwisseling omvat provincies, gemeenten, regiopolitie, regionale vestigingen van het OM, de Belastingdienst, de IVW en de zogenaamde vliegende brigade vuurwerk.119 Ten behoeve van de samenwerking is een convenant gesloten, het Ketendossier Vuurwerk convenant.120 De bij het convenant aangesloten partijen zijn: het Korps landelijke politie-diensten, het Functioneel Parket van het OM, de FIOD, de Inspectie (VI), de VROM-Inlichtingen- en opsporingsdienst (VROM-IOD), de Belastingdienst, de IVW, de Douane, bepaalde gemeentes, bepaalde provincies en de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond.

3.2.3.3 Soort gegevens

De partijen wisselen gegevens uit die nodig zijn ter bestrijding en voorkoming van handelingen met verboden consumentenvuurwerk (artikel 2 convenant). Welke gegevens dat in concreto zijn vermeldt het convenant niet. Wel vermeldt de inleiding bij het convenant nog apart dat gegevens die onder de Wpg vallen in het kader van een op artikel 20 Wpg gebaseerde samenwerkingsovereenkomst aan de Minister van VROM ter beschikking kunnen worden gesteld.

3.2.3.4 Bijzondere persoonsgegevens

Artikel 7a bepaalt dat de partijen ook bijzondere persoonsgegevens verwerken. Artikel 7b bepaalt dat bijzondere persoonsgegevens niet verder worden verstrekt, ‘tenzij daarvoor een rechtmatige verstrekkingsgrondslag plus een uitzondering op het verbod tot verwerking van bijzondere persoons-gegevens is aan te wijzen.’ Dit heeft betrekking op de artikelen 16 en verder van de Wbp, maar werkt dit verder niet uit voor de specifieke informatie waar het convenant betrekking op heeft.

3.2.3.5 Doelbinding

Artikel 2 van het convenant bepaalt dat gegevens worden uitgewisseld als dat noodzakelijk is met het oog op: a. het voorkomen en opsporen van strafbare feiten, b. het uitoefenen van toezicht op het naleven van regelgeving, c. het geven van een bestuursrechtelijke of strafrechtelijke reactie of het nemen van een vervolgbeslissing naar aanleiding van een geconstateerde overtreding, en ten slotte d. met het oog op

119 Zie Uitwisseling van handhavingsinformatie, Den Haag 16 juni 2010.

informatievergaring en informatieveredeling ten behoeve van het onder a t/m c genoemde. De onder a en b genoemde doelen zijn direct ontleend aan artikel 20, eerste lid, onder a en d, Wpg.

Artikel 6 bepaalt dat de gegevensuitwisseling slechts plaatsvindt met het oog op de in artikel 2 geformuleerde doelen. Verder verplicht artikel 5c de partijen de beschikbare gegevens uitsluitend te gebruiken met het oogmerk de doelstellingen van het convenant te bewerkstelligen. Deze verplichting vloeit al voort uit artikel 7 Wbp en 9 Wbp.

Artikel 7 van het convenant bepaalt dat de partijen alleen gegevens zullen verwerken, indien en zolang dit noodzakelijk is voor het realiseren van bovengenoemde doelstellingen. Bovendien zullen partijen volgens hetzelfde artikel 7 hierbij niet meer gegevens verwerken dan noodzakelijk voor het bereiken hiervan. De gegevens zijn bovendien gelet op de doeleinden waarvoor ze worden verwerkt toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig. Deze eis is ook opgenomen in artikel 11, eerste lid, Wbp, artikel 3, tweede lid, Wpg en artikel 39c, tweede lid, Wjsg.

3.2.3.6 Geheimhouding en verstrekking aan derden

Artikel 6b van het convenant bepaalt dat partijen gegevens niet aan derden verstrekken, tenzij betrokkene toestemming heeft gegeven of als de verstrekking plaatsvindt op basis van een er wettelijke bevoegdheid of een wettelijke plicht is die om gegevens te verstrekken. In welke situaties zich dat voordoet wordt in het convenant niet in concreto aangegeven. Artikel 6c bepaalt dat aan medewerkers van partijen een geheimhoudingsplicht moet worden opgelegd.121 Al met al biedt het convenant behalve de geheim-houdingsplicht weinig meer dan een bevestiging van de wettelijke kaders.

3.2.3.7 Ervaringen en knelpunten

Een van de problemen die hier volgens de betrokkenen in het veld speelt is dat niet alle deelnemers een even grote bereidheid hebben om informatie te leveren. Een eerste oorzaak hiervoor is dat de verschillende betrokken toezichthouders tot op zekere hoogte verschillende belangen hebben. Zo zijn gemeenten gegeven hun bevoegdheden meer gericht op problemen die zich direct binnen hun eigen gemeente afspelen en heeft landelijke handhaving een minder grote prioriteit.

Sommige betrokken toezichthouders zijn terughoudend met het verstrekken van informatie, aldus een respondent, omdat het hen niet altijd even duidelijk is in hoeverre het wettelijk is toegestaan de gevraagde informatie te verstrekken. Deze onduidelijkheid kan worden veroorzaakt door het feit dat er niet één algemene regeling is die handelt over deze vraag of omdat de bestaande wetgeving niet op alle punten even helder is. Bovendien zorgt de doelbinding voor extra onduidelijkheid en onzekerheid op dit punt: vertonen de doeleinden van gegevensverwerking van de leverancier en ontvanger wel voldoende verwantschap? Een ander ervaren probleem is dat niet alle aangeleverde informatie even betrouwbaar blijkt te zijn.

Door de vuurwerkramp in Enschede is milieuhandhaving veel steviger op de kaart gezet, met name naar aanleiding van het rapport van de Commissie Mans (2008).122 Het veld van de milieuhandhaving is complex. Naast elkaar bestaan twee regimes ter handhaving van het milieurecht: het bestuursrecht en het strafrecht. Op beide terreinen gezamenlijk zijn zo’n 400-450 handhavingsinstanties actief. De keten omvat import-vervoer-opslag-gebruik en met name ook de tussenliggende overdrachtsmomenten. Van belang is vooral zicht krijgen op voldoende relevante toezichtinformatie.

121 Een dergelijke voor een individuele medewerker geldende geheimhoudingsplicht kan niet rechtstreeks op een convenant berusten, maar wel op een (interne) aanwijzingsbevoegdheid (over het gebruik waarvan door het bevoegde gezag een afspraak is gemaakt).

122 De tijd is rijp (advies van de Commissie Mans, het onderzoeksteam Herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving, juli 2008),

Zo wordt bij de bestrijding van illegaal vuurwerk gebruik gemaakt van informatie-uitwisseling tussen de verschillende handhavers door middel van de kruispuntbank. Daarmee hebben handhavers direct toegang tot de beschikbaar gestelde informatie, en kunnen zij deze downloaden en bewerken.

De vuurwerkramp is een belangrijke testcase voor de milieuhandhaving geweest. Ondanks de verschillende rechtssystemen en wetgeving is volgens een respondent bij het Vuurwerkdossier niet zozeer sprake van juridische belemmeringen. Bij de pilot Vuurwerk die is gehouden kwamen vooral de grote verschillen in belang van de diverse spelers aan het licht. Betrokkene wijt dat aan het feit dat met name provincies en gemeenten een geografisch begrensd belang hebben. Zij willen enerzijds veiligheid in hun eigen gemeente of provincie, maar anderzijds willen zij hun burgers en bedrijven ter wille zijn en niet zozeer handhaven. Daarmee kunnen zij in een belangenspagaat komen. Kijkend over gemeente en provinciegrenzen heen kan de belangentegenstelling er toe leiden dat de ene gemeente meewerkt en de andere gemeente terughoudend is, ook al is er sprake van duidelijke overtreding van de regels. Daarbij speelt ook dat het gemeenteveld wordt gekenmerkt door een grote verscheidenheid en er geen sprake is van eenduidige kwaliteit van het toezicht.

Gewerkt wordt aan een Inspectieview voor milieuhandhaving. Tevens worden steeds meer regionale milieudiensten gevormd wat tot de nodige professionalisering moet leiden. De huidige convenanten voldoen maar in beperkte mate vanuit de strafrechtoptiek. Een wettelijke regeling wordt meer wenselijk gevonden met het idee dat goede duidelijke wetgeving drempels en vermeende koudwatervrees bij de betrokken toezichthouders kan wegnemen.

Een probleem vormt volgens een respondent de beleefde ‘eigendom’ van gegevens bij uitvoerings-organisaties. Voor het OM zijn de belangen van uitvoeringsinstanties, zoals geheimhouding en doelbinding, niet altijd voldoende helder. Daardoor wordt het vasthouden aan deze noties soms als lastig ervaren. Ook het risico van de doorlevering van onrechtmatig verkregen informatie kan een drempel vormen om gegevens te leveren. De vraag rijst dan wie op welke wijze aansprakelijk is en kan worden gesteld voor deze onrechtmatigheid. Een gemeenschappelijk afwegingskader zou hier volgens een respondent wellicht een oplossing kunnen bieden.

Gegevensuitwisseling maakt nu steeds deel uit van de convenanten. Vanuit het OM bestaat een voorkeur voor eenduidige en op de gegevensuitwisseling tussen de verschillende domeinen gerichte wetgeving. Hiermee kan veel onnodige discussie worden voorkomen, zeker als de informatie in strafzaken wordt gebruikt en de rechtmatigheid van de verkrijging moet komen vast te staan. De representant van het OM geeft aan dat standaardisatie nodig is bij de technische invulling van de samenwerking, bijvoorbeeld standaardschermen bij de kruispuntbank. Tot slot worden de verhouding tussen opsporing en uitvoering en een classificatiesysteem voor informatie (hoe hard en betrouwbaar is deze informatie) als aandachtspunten geformuleerd.

3.2.3.8 Behoefte aan een wettelijke regeling?

Niet alle problemen die spelen bij de informatie-uitwisseling tussen toezichthouders kunnen volgens de betrokkenen opgelost worden door regelgeving. Op sommige punten zou regelgeving wellicht wel een verbetering kunnen realiseren.

Ook als de uitwisseling wettelijk is toegestaan blijken volgens betrokkenen niet alle toezichthouders even actief bij het uitwisselen van gegevens. Hier zou de wetgever, als uitwisseling in het algemeen belang is, in een regeling kunnen bepalen in hoeverre bestuursorganen verplicht zijn in het belang van handhaving en toezicht gegevens uit te wisselen.

Voor zover er onduidelijkheid kan bestaan over de vraag of uitwisseling is toegestaan, zou een algemene regeling volgens betrokkenen meer duidelijkheid kunnen brengen. Een van de bronnen van onduidelijkheid is dat er op de relevante toezichthouders in het vuurwerkdossier drie verschillende wetten ten aanzien van de gegevensuitwisseling van toepassing zijn (de Wbp, de Wpg en de Wjsg), die niet op alle vergelijkbare punten eenzelfde regeling kennen.

Volgens betrokkenen zou een algemene wettelijke regeling ook verduidelijking kunnen bieden bij vragen over welke wijzen van gegevensuitwisseling zijn toegestaan. Daarnaast zien betrokkenen de eisen van de doelbinding soms als een oorzaak voor onduidelijkheid. Wie is er bijvoorbeeld aansprakelijk voor een gebruik in strijd met de doelbinding? Handelt alleen degene die ze gebruikt in strijd met het doel of ook de verstrekker van de gegevens? Wie controleert eigenlijk of aan de eisen van doelbinding voldaan wordt? Hoe kan dit gecontroleerd worden in een keten van gegevensuitwisseling? Bijvoorbeeld als A informatie levert aan B en B vervolgens aan C. Hoe weet C met het oog op welk doel A de informatie verzamelde, als C die informatie aantreft in een gezamenlijke databank? Voor dit soort problemen zou een algemene regeling een oplossing kunnen bieden, stellen betrokkenen.

Omdat sommige van deze problemen sterk sector gerelateerd zullen zijn, ligt een regeling in de Awb volgens een respondent minder voor de hand. Een kaderwet, die in nadere regelingen per sector uit-gewerkt kan worden is wellicht effectiever.