Hoofstuk 3: 'n Menseregte-gebaseerde benadering tot voedselsekerheid as
3.4 Sleutel-elemente van 'n menseregte-gebaseerde benadering
3.4.2 Deelname en inklusiwiteit
Volgens die Statement of Common Understanding
103is "every person and
all peoples" geregtig op aktiewe, vrye en betekenisvolle deelname in,
bydraes tot en die uitoefening van burgerlike, ekonomiese, sosiale, kulturele
en politieke ontwikkeling waarbinne menseregte en fundamentele vryhede
verwesenlik kan word. 'n Menseregte-gebaseerde benadering berus
dienooreenkomstig op die idee dat persone die reg asook die verpligting het
om aan die burgerlike lewe deel te neem, insluitend deelname in die
ontwikkeling, implementering en evaluering van beleide en programme.
104Volgens Tomas
105behels deelname om beide die draers van regte en die
vernaamste pligdraers in die evaluering, besluitneming en implementering
van ontwikkelingstrategieë betrokke te kry. Deelname in 'n menseregte-
gebaseerde benadering moet egter gekwalifiseer word as aktiewe, vrye en
102
Weens die feit dat die universele, interafhanklike, interverwante, onvervreembare en ondeelbare aard van menseregte in verskeie afdelings van hierdie studie voorkom sal daar vir doeleindes van hierdie bespreking volstaan word by die Statement of
Common Understanding se verwysing na die universele, interafhanklike, interver-
wante, onvervreembare en ondeelbare aard van menseregte. Die interafhanklike en interverwante aard van menseregte vereis in die voedselsekerheidkonteks verwysing na verskeie verbandhoudende menseregte soos verskans in die Grondwet, onder andere: (a) die reg op gelykheid (a 9); (b) die reg op toegang tot gesondheid- sorgdienste (a 27(1)(a)); (c) onderwysregte (a 29); (d) arbeidsaangeleenthede (a 23); (e) die reg op toegang tot maatskaplike sekerheid (a 27(1)(c)); die reg op toegang tot voldoende water (a 27(1)(b)); (g) toegang tot grond (a 25(5)); (h) kulturele regte (a 30); (i) vryheid van uitdrukking (a 16); vryheid van vergadering, betoging, linievorming en petisie; (a 17); vryheid van assosiasie (a 18); en die reg op regverdige administratiewe optrede (a 33). Sien figuur 1 van hierdie studie vir 'n skematiese uiteensetting van 'n instaatstellende omgewing waarbinne die verwesenliking van bg menseregte 'n wesenlike rol speel. Sien ook Vidar The Right to Food and Other Human Rights 141- 159. Die interafhanklike en interverwante aard van menseregte in die voedsel- sekerheidkonteks vind verder toepassing in verskeie afdelings van hfst 6 van hierdie studie. Sien spesifiek para 6.6.5; 6.6.7-6.6.8 en 6.6.12.
103
Verenigde Nasies HRBA Portal Datum Onbekend http://bit.ly/uusmb9.
104
Chilton en Rose 2009 AJPH 1205. Sien ook a 195(1) van die Grondwet.
105
betekenisvolle deelname en moet nie met konsultasie verwar word nie,
deurdat deelname ontwikkelingsbesluite moet vorm en bepaal.
106Sekere voorvereistes bestaan om bogenoemde aktiewe, vrye en
betekenisvolle deelname te verseker. So byvoorbeeld word toegang tot
inligting en voldoende organisatoriese kapasiteit vereis.
107Ook die
Voluntary Guidelines
108verwys na die reg om inligting te soek, te ontvang
en inligting oor te dra as onontbeerlik vir 'n menseregte-gebaseerde
benadering. Die Voluntary Guidelines
109vereis bemagtiging om individue in
staat te stel om in openbare sake deel te kan neem. Dienooreenkomstig dui
Chilton en Rose
110aan dat deursigtigheid van kardinale belang is om
openbare deelname te verhoog.
In 'n grondwetlike demokratiese samelewing soos Suid-Afrika, speel die
verskillende vorme van demokrasie 'n sentrale rol in die publiek se
deelname en betrokkenheid in openbare sake. Die Grondwet, is volgens die
aanhef tot die Grondwet, aangeneem deur die verkose verteenwoordigers
om, onder andere, (a) 'n samelewing gegrond op demokratiese waardes te
skep; (b) die grondslag te lê vir 'n demokratiese en oop samelewing waarin
die regering gegrondves op die wil van die bevolking is; en (c) 'n verenigde
en demokratiese Suid-Afrika te bou wat sy regmatige plek as 'n soewereine
staat in die gemeenskap van nasies kan inneem.
111106 Tomas 2005 http://bit.ly/sl1QhM. 107 Tomas 2005 http://bit.ly/sl1QhM. 108
FAO Voluntary Guidelines 6.
109
FAO Voluntary Guidelines 6. Sien par 3.4.5 van hierdie studie vir 'n bespreking van bemagtiging as sleutel-element tot 'n menseregte-gebaseerde benadering tot ontwikkeling.
110
Chilton en Rose 2009 AJPH 1205.
111
Ferreira-Snyman 2005 Tydskrif vir Geesteswetenskappe 79 dui aan dat die 1996
Grondwet 'n keerpunt in die grondwetlike geskiedenis van Suid-Afrika tot gevolg
gehad het. Currie en De Waal Bill of Rights 2 dui egter tereg aan dat die Interim
Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika 200 van 1993 reeds revolusionêr in die
oprigting van 'n post-apartheid staat was. Van die veranderinge wat deur die Interim
Grondwet teweeg gebring is, word deur Currie en De Waal Bill of Rights 2 uitgelig as:
Grondwetlike demokrasie is een van die basiese beginsels wat die
grondwetlike orde onderlê en word ingevolge artikels 1(c) en 2 van die
Grondwet op die oppergesag van die Grondwet en die heerskappy van die
reg gefundeer.
112Daar word na grondwetlike demokrasie in verskeie
bepalings van die Grondwet verwys.
113Artikel 7(1) van die Grondwet
verklaar byvoorbeeld dat die Handves van Regte 'n hoeksteen van die
demokrasie in Suid-Afrika is en dit bevestig die demokratiese waardes van
menswaardigheid, gelykheid en vryheid.
114die vervanging van parlementêre soewereiniteit met grondwetlike oppergesag; en (c) die vervanging van 'n sterk sentrale regering met 'n regeringstelsel waarin die wetgewende en uitvoerende gesag verdeel is tussen nasionale, provinsiale en plaaslike regeringsfere. Currie en De Waal Bill of Rights 6 dui aan dat die 1996
Grondwet die Suid-Afrikaanse grondwetlike revolusie voltooi. A 234 van die Grondwet
verwys na die kultuur van demokrasie wat deur die Grondwet ingestel is. Gevolglik is Devenish Constitutional Law par 9 van mening dat: "South Africa is involved in the construction of a democratic society, with judicial supervision of the exercise of the majority will, which must operate in accordance with the letter and spirit of the Constitution."
112
Sien in hierdie verband Majake v Commission for Gender Equality and Others 2010 1 SA 87 (GSJ) par 55 asook Du Toit v Minister for Safety and Security 2010 1 (SACR) 1 (KH). Devenish Constitutional Law par 8 dui die belang van grondwetlike demokrasie aan as: "... in a democracy, minorities, like individuals, require protection. Some of these minorities may not be sufficiently powerful to make their influence felt in the institutions and fora of government and state. It is for the courts to ensure that their rights, guaranteed in the constitution, are in fact upheld. Constitutional democracy is patently more than mere majority rule. It is a complex phenomenon of political morality in which the majority, minorities and individuals have rights and obligations, which the courts must interpret, apply and protect. In so doing constitutional democracy must give expression to the universal values embodied in the bill of rights and the constitution. A transient majority cannot therefore override the guaranteed rights of minorities or the individual."
113
Sien bv aa 1, 7, 36, 39, 57, 59, 61, 70, 72, 116, 118, 152, 160, 195, 234 en 236 van die Grondwet asook die staatsinstellings ingestel ter ondersteuning van grondwetlike demokrasie in aa 181-194 van die Grondwet.
114
Wat die beperking van regte verskans in die Handves van Regte betref, bepaal a 36 van die Grondwet dat die regte in die Handves van Regte slegs kragtens 'n algemeen geldende regsvoorskrif beperk kan word in die mate waarin die beperking redelike en regverdigbaar is in 'n oop en demokratiese samelewing gebaseer op menswaardig- heid, gelykheid en vryheid. Sien par 5.3.5 van hierdie studie vir 'n bespreking van a 36 van die Grondwet. A 39(1)(a) van die Grondwet bepaal dat by die uitleg van die Handves van Regte moet 'n hof, tribunaal of forum die waardes wat 'n oop en demokratiese samelewing gebaseer op menswaardigheid, gelykheid en vryheid ten grondslag lê, bevorder. Sien par 4.1 van hierdie studie vir 'n bespreking van a 39 van die Grondwet.
Alhoewel demokrasie nie in die Grondwet omskryf word nie
115of 'n
volledige lys van vereistes vir demokrasie deur die Grondwet verskaf word
nie, is dit wel duidelik dat die Grondwet drie vorme van demokrasie erken,
naamlik:
116(a) verteenwoordigende demokrasie;
117(b) deelnemende
demokrasie; en (c) direkte demokrasie,
118waarvan deelnemende
115
Ferreira-Snyman 2005 Tydskrif vir Geesteswetenskappe 81 dui aan dat demokrasie 'n ingewikkelde begrip is wat aan die hand van verskillende benaderings geïnterpreteer kan word en dit gevolglik die taak van die Konstitusionele Hof is om betekenis aan die begrip te gee. Sien bv die Konstitusionele Hof se interpretasie van veelparty-
demokrasie in United Democratic Movement v President of the Republic of South Africa (No 2) 2003 1 SA 495 (KH) par 26.
116
Sien Doctors for Life International v Speaker of the National Assembly 2006 6 SA 416 (KH); Currie en De Waal Bill of Rights 14 en 447; Devenish Constitutional Law par 9 en Ferreira-Snyman 2005 Tydskrif vir Geesteswetenskappe 81.
117
Die Grondwet maak in a 1(d) voorsiening vir: "'n algemene stemreg vir volwassenes, 'n nasionale gemeenskaplike kieserslys, gereelde verkiesings en 'n veelparty-stelsel van demokratiese regering, om verantwoordingspligtigheid, 'n responsiewe ingesteld- heid, en openheid te verseker." Sien Currie en De Waal Bill of Rights 16 vir 'n bespreking van a 1(d) van die Grondwet. Sien Minister of Home Affarirs v National
Institute for Crime Prevention and the Reintegration of Offenders (NICRO) and Others
2005 3 SA 280 (KH) par 21 vir die belang van a 1 van die Grondwet. A 19 van die
Grondwet gee dienooreenkomstig effek aan die breë grondwetlike verbintenis tot
demokrasie deurdat dit die afdwingbare reg om aan verteenwoordigende politiek deel te neem, waarborg. Sien Maduna Political Rights para 14.1-14.6; Currie en De Waal
Bill of Rights 446-467; en Devenish Constitutional Law para 9.5-9.7 vir volledige
besprekings van a 19 van die Grondwet. Algemene verkiesings word beskou as die grondslag vir verteenwoordigende demokrasie. Die verband tussen die reg op vrye, regverdige en gereelde verkiesings (soos verskans in a 19(2) van die Grondwet) en die reg om te stem in verkiesings (soos verskans in a 19(3)(a) van die Grondwet) word deur die Konstitusionele Hof in New National Party of South Africa v Government of
the RSA and Others 1999 (5) BCLR 489 (KH) par 12 toegelig. Sien ook Doctors for Life International v Speaker of the National Assembly 2006 6 SA 416 (KH); August and Another v Electoral Commission and Others 1999 3 SA 1 (KH); Richter v Minister of Home Affairs and Others saaknommer CCT 03/09 en CCT 09/09; en De Lille v Speaker of the National Assembly 1998 3 SA 430 (K). Verteenwoordigende
demokrasie word ook erken in a 25 van die International Covenant on Civil and
Political Rights (sien par 4.2.3 van hierdie studie) naamlik die reg van elkeen (en die
geleentheid) om direk of deur verkose verteenwoordigers aan openbare aangeleent- hede deel te neem. Voorts bepaal a 13 van die African Charter on Human and
Peoples' Rights (sien par 4.3.2.1 van hierdie studie) dat: "Every citizen shall have the
right to participate freely in the government of his country, either directly or through freely chosen representatives in accordance with the provisions of the law." Vir 'n bespreking van verteenwoordigende demokrasie sien Devenish Constitutional Law par 9; Currie en De Waal Bill of Rights 15, 447; Ferreira-Snyman 2005 Tydskrif vir
Geesteswetenskappe 81; en Maduna Political Rights par 14.5.2. 118
Die Grondwet maak op die volgende wyses vir direkte demokrasie voorsiening, naamlik deur: (a) a 17 wat bepaal dat elkeen die reg het om vreedsaam en ongewapen te vergader, te betoog, 'n betooglinie te vorm en petisies voor te lê; (b) a 4(2)(g) wat bepaal dat die President verantwoordelik is vir die uitroep van 'n nasionale referendum ingevolge 'n Parlementswet; en (c) a 127(2)(f) wat bepaal dat die Premier
demokrasie vir die doeleindes van die huidige studie, verdere aandag sal
geniet.
Ferreira-Snyman
119dui aan dat deelnemende demokrasie vereis dat
individue die geleentheid gebied moet word om aan die besluitnemings-
prosesse wat hom/haar raak, deel te kan neem.
120Die Grondwet erken
uitdruklik die rol en belang van deelnemende demokrasie deurdat artikels
57(1)(b), 70(1)(b) en 116(1)(b) bepaal dat onderskeidelik die Nasionale
Vergadering, die Nasionale Raad van Provinsies en provinsiale wetgewers
reëls en voorskrifte betreffende hul werksaamhede kan maak, met
behoorlike
inagneming
van
verteenwoordigende
en
deelnemende
demokrasie, verantwoordingspligtigheid, deursigtigheid en openbare
betrokkenheid. Voorts bepaal artikel 152(1) van die Grondwet dat die
oogmerke van plaaslike regering onder andere is om: (a) demokratiese en
verantwoordingspligtige regering vir plaaslike gemeenskappe te voorsien;
en (b) die betrokkenheid van gemeenskappe en gemeenskapsorganisasies
in plaaslike regeringsaangeleenthede aan te moedig. Daarbenewens moet
die Nasionale Vergadering, die Nasionale Raad van Provinsies en
provinsiale wetgewers in terme van onderskeidelik artikels 59(1)(a),
72(1)(a) en 118(1)(a) van die Grondwet openbare betrokkenheid in die
wetgewende en ander prosesse van onderskeidelik die Nasionale
Vergadering, Nasionale Raad van Provinsies en provinsiale wetgewer en
van 'n provinsie verantwoordelik is vir die uitroep van 'n referendum in die provinsie ooreenkomstig nasionale wetgewing. Sien Currie en De Waal Bill of Rights 16 vir 'n bespreking van die belang van aa 84(2)(g) en 127(2)(f). Die belang van direkte demokrasie word deur Currie en De Waal Bill of Rights 16 verwoord as: "[d]irect democracy serves as a counterweight to the importance of political parties in a representative democracy. It further serves to balance the influence exerted by interest groups through the possibilities created by participatory democracy." Sien ook Devenish Constitutional Law par 9 en Ferreira-Snyman 2005 Tydskrif vir
Geesteswetenskappe 81. Sien ook a 25(b) van die International Covenant on Civil and Political Rights (sien par 4.2.3 van hierdie studie) asook Doctors for Life International v Speaker of the National Assembly 2006 6 SA 416 (KH) para 98-99.
119
Ferreira-Snyman 2005 Tydskrif vir Geesteswetenskappe 81.
120
hul komitees vergemaklik.
121Die kwessie van openbare deelname of
openbare betrokkenheid in wetgewende prosesse het reeds telkemale voor
die howe gedien.
122In King and Others v Attorneys Fidelity Fund Board of Control and
Another
123maak die Hoogste Hof van Appèl die volgende opmerkings oor
die aard en inhoud van openbare betrokkenheid, naamlik:
'[p]ublic involvement' is necessarily an inexact concept, with many
possible facets, and the duty to 'facilitate' it can be fulfilled not in one,
but in many different ways. Public involvement might include public
participation
through
the
submission
of
commentary
and
representations: but that is neither definitive nor exhaustive of its
contents... It is plain that by imposing on Parliament the obligation to
facilitate public involvement in its processes the Constitution sets a
base standard, but then leaves Parliament significant leeway in fulfilling
it.
Die Konstitusionele Hof het wel 'n meer omvattende uiteensetting van die
aard en omvang van openbare betrokkenheid soos in artikels 59(1)(a),
72(1)(a) en 118(1)(a) van die Grondwet vereis in Doctors for Life
International v Speaker of the National Assembly;
124Matatiele Municipality v
121
Sien Malherbe 2009 TSAR 590.
122
Alhoewel dié hofsake oor openbare deelname in wetgewende prosesse handel, dien 'n verwysing na sodanige sake wel 'n tweeledige doel vir doeleindes van hierdie studie, naamlik: (a) deurdat dit 'n aanduiding bied van hoe die howe openbare
deelname en die gepaardgaande staatspligte interpreteer, welke interpretasie in die lig
van die voorafgaande bespreking ook toepassing in die ontwikkeling, implementering en evaluering van beleide en programme vind; en (b) aangesien 'n raamwerkwet vir voedselsekerheid (gebaseer op 'n menseregte-gebaseerde benadering) in hfst 6 van hierdie studie voorgestel word, dit ook 'n belangrike aanduiding is van wat die howe as
openbare deelname in dié wetgewende proses sal beskou. Met betrekking tot punt (a)
hier genoem, is dit belangrik om te vermeld dat a 195(1) van die Grondwet bepaal dat die openbare administrasie deur die demokratiese waardes en beginsels wat in die
Grondwet verskans is beheers word met inbegrip van die beginsels gelys in a
195(1)(a)-(i) waarvan beginsels (e)-(g) bepaal dat aandag aan mense se behoeftes gegee moet word en die publiek moet aangemoedig word om aan beleidsvorming deel
te neem; openbare administrasie moet verantwoordingspligtig wees (sien ook par
3.4.3 van hierdie studie); en deursigtigheid moet bevorder word deur die publiek van tydige, toeganklike en korrekte inligting te voorsien. Sien Ferreira-Snyman 2005
Tydskrif vir Geesteswetenskappe 82-85. 123
2006 1 SA 474 (HHA) par 22.
124
President of the RSA;
125en Merafong Demarcation Forum v President of
the RSA
126gemaak.
In Doctors for Life International v Speaker of the National Assembly
127dui
Regter Ngcobo aan dat die algemene reg om aan openbare
aangeleenthede deel te neem, openbare debat en gesprek met verkose
verteenwoordigers tydens openbare verhore insluit. Dit sluit ook in die plig
om openbare deelname in openbare aangeleenthede te fasiliteer deur te
verseker dat burgers oor nodige inligting beskik en doeltreffende
geleentheid het om hul reg op politieke deelname uit te oefen. Regter
Ngcobo
128dui voorts aan dat die begrip openbare deelname algemeen na
verwys word as die aktiewe deelname in besluitnemende prosesse en dat
die begrippe openbare betrokkenheid en openbare deelname dikwels
verwisselend gebruik word.
129Met verwysing na die gewone betekenis van openbare betrokkenheid of
openbare deelname dui Regter Ngcobo
130aan dat dit verwys na die proses
waardeur die publiek aan iets deelneem. Fasilitering van openbare
betrokkenheid in die wetgewende proses beteken dus, volgens Regter
Ngcobo,
131die neem van stappe om openbare deelname in die
wetgewende proses te verseker. Gevolglik spreek artikel 72(1)(a) van die
Grondwet, so ook artikels 59(1)(a) en 118(1)(a) die belangrike verhouding
tussen verteenwoordigende en deelnemende elemente van demokrasie
aan, deurdat dit 'n spesiale plig op die wetgewer plaas en voorveronderstel
dat die wetgewer "will have considerable discretion in determining how best
125 2007 1 BCLR 47 (KH). 126 2008 5 SA 171(KH). 127
2006 6 SA 416 (KH) par 105 (hierna die Doctors for Life-saak).
128
Doctors for Life-saak par 118.
129
Doctors for Life-saak par 118. Malherbe 2007 TSAR 599 dui aan dat ten spyte van die opmerking van Regter Ngcobo, die begrippe deelname en betrokkenheid wel taalkundig van mekaar onderskei kan word.
130
Doctors for Life-saak para 119-120.
131
to achieve this balanced relationship."
132Met verwysing na hierdie
considerable discretion dui Regter Ngcobo
133aan dat die Grondwet
doelbewus nie aan die Parlement en die provinsiale wetgewers voorskryf
watter metode van openbare deelname in 'n gegewe geval gevolg moet
word nie.
134Al wat in die uitoefening van hierdie wye diskresie vereis word,
is dat die wetgewer redelik moet optree.
135Regter Ngcobo
136kom tot die
gevolgtrekking dat die plig om openbare betrokkenheid te fasiliteer
tweeledig van aard is, naamlik: (a) die plig om betekenisvolle geleentheid te
gun vir openbare deelname in die wetgewende proses; en (b) die plig om
maatreëls te neem om te verseker dat mense die vermoë het om voordeel
te trek uit die geleenthede wat gebied is.
137132
Doctors for Life-saak par 122.
133
Doctors for Life-saak par 123.
134
Regter Ngcobo verwys ook in die Doctors for Life-saak par 123 na aa 57(1), 70(1) en 116(1) van die Grondwet wat onderskeidelik bepaal dat die Nasionale Vergadering, die Nasionale Raad van Provinsies en provinsiale wetgewers (a) hul eie interne reëlings, verrigtinge en prosedures bepaal en beheer en (b) reëls en voorskrifte betreffende hul werksaamhede maak, met behoorlike inagneming van verteenwoor- digende en deelnemende demokrasie, verantwoordingspligtigheid, deursigtigheid en openbare betrokkenheid.
135
Doctors for Life-saak par 125. Met verwysing na die Minister of Health v New Clicks
SA (Pty) Ltd 2006 2 SA 311 (KH) par 630 word redelikheid in hierdie verband verstaan
as dat die publiek en alle belanghebbende partye 'n redelike geleentheid gebied is om van die aangeleenthede kennis te dra en om voldoende insette te kan lewer. Redelikheid is 'n objektiewe standaard wat sensitief is tot die feite en omstandighede van 'n saak. Om te bepaal of 'n wetgewer redelik opgetree het in die uitvoering van sy plig om openbare betrokkenheid te fasiliteer sal, volgens Regter Ngcobo in die
Doctors for Life-saak par 128, van verskeie faktore afhang, bv: (a) die aard,
belangrikheid en intensiteit van die impak daarvan op die publiek; (b) praktiese oorwegings soos tyd en uitgawes wat verband hou met die doeltreffendheid van die wetgewende proses; en (c) wat die Parlement self as gepaste openbare betrokkenheid beskou in die lig van die wetgewing se inhoud, belang en dringendheid. Sien ook Matatiele Municipality v President of the RSA 2007 1 BCLR 47 (KH) par 68 wat redelikheid betref.
136
Doctors for Life-saak par 129.
137
Sien ook par 3.4.5 van hierdie studie vir 'n kort bespreking van bemagtiging as een van die sleutel-elemente van 'n menseregte-gebaseerde benadering. Sien par 6.6.12 van hierdie studie vir 'n bespreking van die insluiting van bepalings wat voorsiening maak vir deelname en samelewingsverteenwoordiging in 'n voorgestelde raamwerk- wet vir voedselsekerheid.