De overwegingen tot het herzien van de Verordening

In hoofdstuk 2 is besproken welke problemen opspelen met EG-Verordening 261/2004 met betrekking tot vertraging. Ook het dagelijkse bestuur van de Europese Unie is zich bewust van die problemen. Al reeds in 2007 schrijft de Europese Commissie in een mededeling aan het Europees Parlement dat consistentere toepassing en handhaving van de regels nodig wordt geacht. Dit komt, zo schrijft de Commissie, omdat bepaalde punten van de Verordening onnauwkeurig zijn geformuleerd, en omdat de Verordening niet altijd doeltreffend wordt gehandhaafd: er is een gebrek aan eenduidige interpretatie en handhaving van de Verordening, efficiënte handhaving en informatieverstrekking aan passagiers. In de mededeling schrijft de Commissie dat zij zich tot doel stelt het huidige systeem te blijven hanteren om alle betrokken partijen zich in staat te laten stellen de Verordening op een zodanige wijze toe te passen dat de rechten van de passagiers gegarandeerd worden. Pas indien dit geen resultaat geeft, overweegt de Commissie de Verordening te wijzigen.126

Met de uitbarsting van de Eyjafjallajökull-vulkaan in IJsland in april 2010, die zorgde voor een afsluiting van het Europese luchtruim, heeft de Verordening een test gehad op grote schaal. Met de praktijktest en andere informatie aangebracht door luchtvaartmaatschappijen, consumentenorganisaties en handhavinginstanties heeft de Commissie in 2011 opnieuw de uitvoering van de Verordening geëvalueerd.127 Uit de informatie concludeert de Commissie dat de problemen met de Verordening niet kunnen worden opgelost zonder dat de uitvoering wordt aangepast. De Commissie trekt hier bij drie conclusies. De grootste tekortkomingen in de uitvoering van de Verordening zijn:

 Eenduidige interpretatie en consequentie handhaving. Het Hof heeft zich weliswaar over een aantal begrippen uitgelaten, maar de Commissie realiseert zich dat het aantal overgebleven begrippen dat vragen oproept groot blijft;

 Gebrek aan kennis van de passagiers over hun rechten;

126 _{Zie COM (2007) 168 van 4 april 2007, mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad}

overeenkomstig artikel 17 van de Verordening (EG) nr. 261/2004 betreffende de werking en de resultaten van deze Verordening tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan

luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten.

127

Zie COM (2011) 174 van 11 april 2011, mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de toepassing van Verordening (EG) nr. 261/2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor compensatie en bijstand aan luchtreizigers in geval van instapweigering en bij annulering of langdurige vertraging van vluchten.

31  Sterk verschillende klachtenbehandelingsprocedures. De handhaving lijkt verbeterd ten opzichte van 2007, maar er blijven knelpunten bestaan. De Commissie roept daarom de nationale handhavingsinstanties op een informele groep te vormen om daarin overleg te voeren afspraken te maken over handhavingskwesties. Deze afspraken kunnen een middel zijn om de uniformiteit te verbeteren, want een definitie van de taken en regels waarin de draagwijdte van besluiten zijn opgenomen ontbreekt. Die onduidelijkheid heeft er in geresulteerd dat er grote verschillen bestaan tussen de handhavingsprocedures van de lidstaten, met rechtsonzekerheid voor de passagier als gevolg. Met het handhavingsnetwerk zou de effectiviteit en uniformiteit van handhaving verbeterd moeten worden.

De Commissie stelt een aantal actiepunten op en doet dus nogmaals een poging om de Verordening in zijn huidige vorm te laten overleven. Deze actiepunten liggen met name op het gebied van handhaving. In het in §2.5 al eerder genoemde evaluatierapport, uitgevoerd in opdracht van de Commissie, staan echter nog meer aanbevelingen voor verbeterpunten.128 Genoemd wordt onder andere dat sancties bij niet-naleving van de Verordening niet altijd worden gegeven of geïnd, en dat de sancties veel te laag zijn. Zo zegt het rapport dat wanneer sancties laag genoeg zijn, het in het voordeel kan zijn van de maatschappijen om de Verordening niet toe te passen.129 Het is opvallend dat de Commissie een onderzoek laat uitvoeren maar hier vervolgens weinig meer mee doet. De Commissie spreekt in haar memo’s helemaal niet over de hoogte van de sancties. Dit lijkt mij juist één van de dingen die praktisch vrij gemakkelijk aangepast kunnen worden. Ook wordt in het rapport aangeraden om luchtvaartmaatschappijen bewijs aan te laten dragen dat zij de Verordening wel op de juiste manier hebben toegepast. Daarnaast geeft het rapport aan dat gegevens en statistieken van luchtvaartmaatschappijen inzichtelijker moeten worden voor de nationale handhavingsinstanties, en dat onaangekondigde inspecties mogelijk moeten zijn. Dit kan rechterlijke procedures en handhaving efficiënter maken. Waar de Commissie in haar actiepunten dus vooral de focus legt op samenwerking, gaat zij naar mijn mening voorbij aan het geven van duidelijkheid over de reikwijdte van handhaving.

De mogelijkheid tot herziening wordt ondertussen wel opengehouden door de Europese Commissie. Tussen december 2011 en maart 2012 is er een openbare raadpleging

128

Steer Davies Gleave, Evaluation of regulation 261/2004, Final report, London February 2010.

32

gehouden over de werking van EG-Verordening 261/2004.130 Hierin is aan alle betrokken partijen een aantal vragen gesteld met betrekking tot een mogelijke herziening van de Verordening. Vooral de vraag of het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ nader moest worden gedefinieerd werd door een grote meerderheid bevestigend beantwoord.

In maart 2012 volgt een verslag van het Europees Parlement. Het verslag van het Europees Parlement komt in grote lijnen overeen met het rapport van de Europese Commissie. Het concludeert net als de Commissie dat er knelpunten bestaan, waaronder het ontbreken van een doeltreffend klachtensysteem. Waar het wel in verschilt is dat het spreekt over adviezen aan de Commissie voor toekomstige herzieningen. In het verslag concludeert het Parlement dat er weliswaar stappen zijn gezet op het gebied van passagiersrechten, maar zij is van mening dat er meer rechtszekerheid nodig is en meer uniforme toepassing van de Verordening. Bij de eventuele herziening roept zij de Commissie op de begrippen ‘buitengewone omstandigheden’ en ‘annulering’ te verduidelijken, alsmede de regels van bijstand, verhaal en compensatie. Bij de herziening zal de Commissie rekening houden met de uitspraken van het Hof.131 Het Europees Parlement is met dit verslag het eerste orgaan dat aangeeft hoe een herziening er uit zal moeten zien.