door J. T1DEMAN.
Als arbeid alle data kende, waarop Kapitaal zijn berekeningen moet baseeren, en Kapitaal alle grieven en verlangens van Arbeid, dan zouden beide een flinken stap vooruit doen in de richting van die combinatie der sympathie en inspanning, waarvan de toekomst van ons land zal afhangen.
(P. H. Kitchin in Fortn. Rev.)
Inleiding. , Het Gouvernement Oostkust van Sumatra neemt onder de
gewesten der Buitenbezittingen een zeer bijzondere plaats in.
Eenerzijds.een ontplooiing van particulier initiatief en een geest van durf en aanpakken, die het z.g.n. Cultuurgebied maakten tot wat het is en de overige streken van het gewest in de laatste jaren een ontwikkeling hebben doen ondergaan, waarvan iedere bezoeker versteld staat; anderzijds toestanden, welker bestaan in strijd is met de ruime opvattingen, waarmede de zooeven genoemde eigenschappen, zou men zeggen, onafscheidelijk verbonden zijn en
') Dit artikel werd in December 1917 voor Koloniale Studiën geschreven. O p verzoek van planterszijde werd de inhoud eerst in een besloten vergadering besproken. Ik heb derhalve geen machtiging het tegen mijn beschouwingen aange-voerde bekend te maken, doch verklaar gaarne tegen publicatie daarvan geen enkel bezwaar te hebben.
De kort voor die bijeenkomst door de Regeering uitgesproken beslissing in zake de geleidelijke afschaffing der poenale sanctie deed mij voorloopig van publicatie van mijn artikel afzien. N u zich evenwel in dag- en weekbladen onder het publiek ter Oostkust van Sumatra allerlei onjuiste geruchten verspreiden over al hetgeen met die vergadering samenhangt en omtrent het door mij ingenomen standpunt, heb ik tenslotte toch besloten deze beschouwingen der Redactie van dit tijdschrift ter opname aan te bieden. Slechts enkele kleine wijzigingen ,van niet principieelen
aard heb ik nadien in het artikel aangebracht. (
32 DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING
welker tvoortduring niet alleen het geluk van duizenden tropen-bewoners, doch ook in deze tijden van opkomende democratie en medezeggenschap der Oostersche volkeren in zaken van Regee-ringsbeleid de ontwikkeling dezer gewesten in den weg staat.
T e r Oostkust — wordt dikwijls gezegd — leven w e eigenlijk niet in Indië. Hier hebben we een stukje kolonie, dat prachtig aan-toont, wat Europeesche ondernemingsgeest kan tot stand brengen.
Z i e de bloeiende cultures, de uitstekende wegen, het moderne Medansche leven, de reusachtige kapitalen, die herwaarts worden , gelokt om de door de eigen bevolking braak gelaten gronden tot rijke plantages om te scheppen. Zie, hoe een nieuw geopende onderneming honderden, ja duizenden hectaren oerwoud of alang-alang-grond in korten tijd omzet in voor de gemeenschap nuttige bouwlanden en hoe de producten daarvan de gansche wereld van nuttige gebruiksartikelen, m.a.w. de menschheid in een deel harer behoeften voorzien. Dan staat men in volle bewondering voor wat grootsch daar door menschen is gewrocht.
Dan pas gevoelt men wat Europeesch vernuft en kapitaal ter beschikking van Indië beteekenen. Voor ieder, die oogen heeft om te zien, wordt daar het bewijs geleverd, dat die beide stuw-krachten noodig waren en noodig zijn om onze koloniën de belangrijke plaats te doen innemen, waarop zij ten aanzien der wereldproductie mogen bogen.
De meeste oordeelvellingen over dit land eindigen hier.
En toch is er een keerzijde aan deze blinkende medalje.
Een groote groep zwoegers, die aan het verkrijgen van de zoo duidelijk aan den dag tredende welvaart medewerken, zijn van hare voordeden uitgesloten. D e welvaart wordt zelfs verkre-gen ten koste van het levensgeluk van een gedeelte hunner. Z o u dit o p zich zelf reeds droef genoeg zijn, dit wordt te bedenkelijker, daar dit gemis aan levensgeluk, hetgeen neerkomt op het onder-vinden van een zeker leed, dat dagelijks weerkeert, maar al te dikwijls tot wanhoop brengt, welke — indien daartoe een bepaalde aanleiding wordt gegeven — oorzaak wordt van de helaas zoo veel-vuldig voorkomende aanvallen op de met het toezicht op den arbeid belaste personen.
W i j zijn het bij het aanschouwen van het maatschappelijke ontwikkelingsproces gewoon waar te nemen, dat de toonaan-gevende bevolkingsgroepen, die beschikken over de machtsfactoren,
DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING
welke de maatschappij beheerschen, het leeuwenaandeel van de behaalde voordeden voor zich opeischen. W a s het dit alleen, wat we ook ter Oostkust van Sumatra waarnamen, dan zou er geen reden zijn om onze waardeering zoo zeer te temperen. Neen, de sociale ongelijkheid van de verschillende bevolkingsgroepen is hier veel grooter, neemt hier zeer pijnlijke proporties aan.
Het doel van dit artikel is na te gaan,. welke de oorzaak daar-van is en op welke wijze verbetering behoort te worden aan-gebracht.
Allereerst is daartoe noodig het systeem, waaronder in deze streken gearbeid wordt, in nadere beschouwing te nemen. Sinds 1880 wordt het groot-bedrijf op de cultuurondernemingen be-heerscht door de z.g.n. koelieordonnantie, een arbeidswet, die het voordeel heeft een codificatie van het geheele arbeidsrecht te zijn, terwijl de toepassing van de verschillende voorschriften door poenale sanctie, zoowel ten aanzien van den werkgever als van den werknemer, gewaarborgd is.
Velen zien in die poenale sanctie het kwaad, dat zij evenwel als noodzakelijk met het oog op exceptioneele toestanden ge-handhaafd wenschen te zien. Het groot-landbouwbedrijf, hetwelk hier met geïmporteerde werkkrachten wordt gedreven, moet — aldus redeneert men — door een regeling met dwingende kracht beschermd worden. Zoo niet, dan zullen de nalatigheid, de zorgeloosheid en soms de onwil van den Oosterschen arbeider zulk een bezwaar opleveren, dat alle bedrijfszekerheid te loor gaat.
Geschiedkundig overzicht.
Uit dergelijke overwegingen werd in 1880 de eerste koelie-ordonnantie voor de Oostkust van Sumatra vastgesteld. Nadien werden in de meeste gewesten der Buitenbezittingen gelijksoortige regelingen in het leven geroepen.
Voordat de eerste koelieordonnantie voor Deli in werking trad, hadden de cultures in dit land al een groote hoogte bereikt. Er waren in 1875 reeds 59 tabaksondernemingen met een productie van 20.000 pikol tabak.
De eenige bepaling, die toenmaals betrekking had op de ver-houding van werkgevers en werknemers, was vervat in art. 2 N o . 27 van het Algemeene Politie Strafreglement voor Inlanders, welk artikel in het algemeen het zonder aannemelijke reden
ver-i No 4 3
34 DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING
laten van dienst of het weigeren om te arbeiden door dienst-boden en werklieden strafbaar stelde. •
Dit artikel werd in 1879 om rechtvaardigheids- en billijkheids-redenen ingetrokken, doch bij het advies, dat uitgebracht werd door de commissie uit de Tweede Kamer, die benoemd was om kennis te nemen van de Indische adviezen ter zake en de Kamer daaromtrent voor te lichten, werd reeds vooropgesteld, dat die intrekking behoorde plaats te hebben „behoudens de verplichting der Regeering om de rechtsverhouding tusschen werkgevers en van elders aangevoerde arbeiders bij afzonderlijke verordening te regelen".
In Deli was reeds jaren vóór de intrekking van dat artikel de wenschelijkheid van een dergelijke regeling betoogd door de planters, die in 1876 een verzoekschrift tot de Regeering richtten om eene verordening in den geest der in Suriname en de Straits Settlements bestaande arbeidswetten in het leven te roepen.
De zooeven bedoelde commissie wees er in haar rapport op, dat bij zulk een wet groote verplichtingen aan den werkgever behoorden te worden opgelegd omtrent den arbeid, dien hij mocht vragen, het loon, dat hij moest uitbetalen, en de verpleging en de geneeskundige hulp, die hij den werkman verschuldigd was.
Tegen al die verplichtingen en de kosten van de reis der arbeiders naar de onderneming behoorde de wet den arbeiders, die dit con-tract aangingen, de verplichting op te leggen om gedurende zeke-ren tijd arbeid onder, die bepaalde voorwaarden te verrichten.
De commissie stelde zich daarbij op het standpunt, dat de excep-tioneele toestanden, waaronder in deze streken een arbeidscontract werd aangegaan n.l. met van elders aangevoerde arbeiders, „wel-licht" strafbepalingen rechtvaardigden om den werknemer tegen dwang en misleiding en den werkgever tegen benadeeling door de zorgeloosheid en de nalatigheid van de Oostersche arbeiders
te beschermen. v
De regeling, die men zich hier dacht, had een veel verdere strekking dan de in art. 2 N o . 27 neergelegde strafbepaling, daar zij beoogde den arbeider, die eenmaal contract had aangegaan, te dwingen, dit contract ten einde toe na te komen. Bij toepassing eertijds van de strafbepaling uit het Algemeen Politie Strafreglement was dit niet het geval. Het contract was bij het opleggen van de straf verbroken en de werkman was na het ondergaan der
DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING 35
straf vrij om te gaan, waar hij wilde. Bovendien bedreigde dat artikel alleen desertie en weigering om te arbeiden, doch het hield geen dwangmaatregelen in tegen andere nalatigheden van den arbeider, die den goeden gang op een onderneming zouden belemmeren.
Het heeft in het verband van het hier geleverd betoog geen nut de verdere geschiedenis van de totstandkoming der eerste koelieordonnantie na te gaan. Het zij genoeg te vermelden, dat de Regeering de eerste koelieordonnantie voor de Oostkust van Sumatra in het leven riep, nadat zij uitdrukkelijk verklaard had niet te veel in détails te zijn getreden, daar het hoofddoel was de werklieden tegen slechte meesters en den werkgever tegen kwade praktijken van de arbeiders in bescherming te nemen.
Uit dit beknopte overzicht blijkt, dat het hoofdmotief, waarom zij in het leven werd geroepen, was: bescherming van de bedrijfs-zekerheid der groót-ondernemingen.
W a s in Holland en overig Europa het motief, waardoor arbeids-wetten tot stand kwamen, bescherming van den economisch zwak-keren, in Ned.-Indië trad de bedrijfszekerheid op den voorgrond en werd poenale sanctie voornamelijk aan de voorschriften ver-bonden om den werkman tot het verrichten van geregelden arbeid te dwingen, al legde men den werkgever groote verplichtingen op in het belang van den arbeider.
Is de koelieordonnantie met poenale sanctie principieel t e veroordeelen ?
Thans de vraag, of de koelieordonnantie met poenale sanctie principieel al dan niet moet worden veroordeeld, m.a.w. of straf-bepalingen om civiel-rechterlijke verplichtingen te doen nakomen op goede gronden kunnen worden verdedigd.
In 1892 heeft Prof. Mr. G. A. van Hamel in het Indische Ge-nootschap een voordracht over dit onderwerp gehouden, waarbij hij de strekking en de werking van deze ordonnanties in alle op-zichten als geslaagd roemde en onder instemming van zijne toe-hoorders, onder wie rechtsgeleerden van naam, als Mr. Der Kinderen en anderen, den wensch uitte, dat de Nederlandsch-Indische Re-geering zou voortgaan dergelijke regelingen elders in haar gebied
— ook voor Java — af te kondigen. Bij het uitspreken van dezen wensch stond de Hooggeleerde midden in de praktijk en de
86 DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING
vraag is zeker geoorloofd, of hij wel over de noodige juiste gegevens beschikte om ook op dat gebied te oordeelen. W a t te denken b.-v. van het rapport van den Resident van de Oostkust van Sumatra in 1882, waarin wordt gezegd, dat de werking van de koelieordonnantie als volkomen geslaagd kan worden beschouwd en dat de behandeling en het gehalte van de koelies met den dag verbeteren! Dat werd in 1882, nog geen twee jaren na de inwerkingtreding van de eerste koelieordonnantie, geschreven. En hoe is het nu met de behandeling? De eigenlijke verbetering — helaas nog lang niet voldoende T- is pas na de instelling van de Arbeidsinspectie, een tiental jaren geleden begonnen. En het gehalte van de koelies? Meent men aan plan-, terszijde juist niet, dat de vele aanslagen op de assistenten een bewijs zijn van het achteruitgaan van dat gehalte? Hierop kom ik evenwel later terug.
Over de vele gunstige rapporten, die toenmaals de Regeering in Holland uit Indië bereikten, kan hier niet worden uitgewijd.
Dat zij echter eenerzijds van zeer eenzijdig standpunt opgesteld waren en anderzijds getuigden van onkunde van de ware toestanden op de ondernemingen, moet als vaststaand worden aangenomen.
Latere publicaties omtrent den waren gang van zaken en zeker ook het angstvallig geheim gehouden rapport Rhemrev kunnen daaromtrent meer en beter inlichtingen geven.
Prof. V a n Hamel's oordeel heeft daarom alleen waarde ten aanzien van de theorie der rechtsbeginselen, waarop de koelie-ordonnanties steunen.
In het kort komt het betoog van Prof. V a n Hamel, voor zoover het de poenale sanctie betreft, op het volgende- neer.
Het arbeidscontract \s een civiel contract, dat niet alleen een privaatrechtelij ken, doch ook een publiekrechtelijken kant heeft.
Bij die overeenkomst zijn zulke groote sociale belangen in het spel, dat alleen op grond daarvan de waarschijnlijkheid reeds bestaat, dat dwingende voorschriften gerechtvaardigd zijn. Niet alleen dus „bescherming der economisch zwakkeren", zoodat bij het werkcontract de dwingende voorschriften alleen zouden mogen zijn ten gunste van de arbeiders; ook dwingende voorschriften van andere strekking zijn op grond der bij het contract verbon-den sociale belangen gerechtvaardigd.
Het is een groot woord, wanneer men verkondigt, dat de
DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING 37 nakoming van civielrechtelijke verplichtingen niet door strafrech-telijke sanctie mag worden verzekerd. De oorsprong dezer dwaling ligt in de scheiding, die men tusschen strafbaar en niet-strafbaar onrecht maakt. Een beginselgrens is hier echter niet te trekken.
Men zal steeds hebben te beslissen, of de bepalingen, die het geldt, het waard zijn en het noodig maken, dat de strafrechter tusschen beide treedt.
Hiermede is in overeenstemming — aldus nog altijd Prof. V a n Hamel — wat vele rechtsgeleerden daaromtrent gezegd hebben, o.m.
Mr. Levy (die het overigens lang niet in alle opzichten met Prof.
V a n Hamel eens was), die in het Weekblad van het Recht N o . 5722 zeide: „Ik moet in thesi het bestaan of liever de aanwijsbaarheid a priori van zoodanige grens (n.l. tusschen civiel- en crimineel recht) loochenen. Iedere wet heeft aan twee vereischten te voldoen:
Ie moet ze recht scheppen, 2e moet ze zich doen gehoorzamen, kan dit langs den civielen weg en met civielrechtelijke middelen, des te beter. Niemand zal het begeerlijk achten, dat strafbe-palingen a plaisir worden vermenigvuldigd. Kan het echter niet, loopt de wet gevaar, de civielrechtelijke sanctie bezigend, lex imperfecta te blijven, dan alleen, maar dan zonder aarzeling moet de straf verordend worden. W a t het zwaarste is, moet het zwaarste wegen."
Verder werd uitdrukkelijk gewezen op de volgende voorwaarden ; De te beschermen belangen móeten van ingrijpend gewicht zijn;
De andere gewone rechtsmiddelen moeten tekort schieten;
De strafbepalingen mogen niet meer schade doen dan nut.
Tot zoover het betoog van Prof. V a n Hamel.
Principieel derhalve geen bezwaren tegen eene arbeidswet met poenale sanctie, ook niet, wanneer er geen exceptioneele omstandigheden aanwezig zijn, die strafrechtelijke sanctie van een civiel contract eischen, indien maar voldaan wordt aan de zooeven genoemde voorwaarden. In hoeverre dit laatste het geval is, zullen we later zien.
Terwijl in Europa het belang van den arbeider zelven de prikkel is om zijn plicht behoorlijk naar de aanwijzingen van den werkgever te vervullen, in Indië niet alzoo. En wanneer dan de arbeidswetgeving ginds het niet zonder dwingende bepalingen
38 DE KOELIEORDONNANTIE EN HAKE TOEPASSING
kan stellen, niet alleen ter bescherming van des arbeiders belangen, doch ook om den werkgever de behoorlijke dienst-prestaties van zijn werklieden te waarborgen, dan volgt hier-uit wel, dat een arbeidsovereenkomst, waarvan de nakoming niet gewaarborgd is door dwangbepalingen, in de tropen een papieren fraaiïgheid zou. zijn, welke den werkgever geen waarborg levert, dat hij kan rekenen op den arbeid van den contractant voor den duur, waarvoor deze zich verbonden heeft. En daarop komt: het toch feitelijk aan. De groot-onderneming mag niet afhankelijk zijn van het al of niet uitkomen van het werkvolk of van hun meerdere of mindere lust om arbeid te verrichten.
Afhankelijkheid v a n den a r b e i d e r .
N u de poenale sanctie, van juridisch standpunt beschouwd, den toets heeft kunnen doorstaan, rijst de vraag, of het misschien de afhankelijkheid van den arbeider is, die als de hoofdfout van het systeem moet worden gebrandmerkt. Die afhankelijkheid heeft zeer zeker tot de misstanden geleid, waartegen M r . V a n den Brand in zijne brochures van 1902 en 1903 zoo krachtig is opgekomen en die thans, in dien hoogst stuitenden vorm als daar omschreven wordt, tot het verleden behooren.
Door de zooeven bedoelde vraag zonder meer bevestigend te beantwoorden en tot vrijen arbeid in den meest ruimen zin te concludeeren als het eenige geneesmiddel, miskent men de betee-kenis van het arbeidscontract (ook in de andere wereldstreken), zooals dat volgens de tegenwoordig geldende rechtsbegrippen moet worden opgevat. Een kleine theoretische uitwijding, die als elke juiste theorie, welke de vraagstukken van het maatschappelijk ontwikkelingsproces raakt, in het nauwste verband tot de praktijk der dingen staat, is hier noodig.
Eertijds was dit contract een overeenkomst betreffende huur van diensten. Blijkens de tegenwoordige Nederlandsche arbeids-wetgeving is het thans eene overeenkomst, waarbij de eene partij (de arbeider) zich verbindt om in dienst van de andere (den werkgever) tegen loon een zekeren tijd arbeid te verrichten.
Is bij de huurovereenkomst alle afhankelijkheid van de eene partij jegens de andere uitgesloten, bij het arbeidscontract is dat niet het geval. Dit is een punt van groot gewicht. De arbeider
DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING 39
verbindt zich, zegt Mr. P. H . Schneider in zijn „critische beschou-wing van het ontwerp eenér arbeidsregeling voor de Oostkust van Sumatra van Mr. A. F. van Blommestein",.om arbeid te verrichten in dienst, d.w.z. 'naar de aanwijzingen en bevelen van den werkgever;
dus met prijsgeving van zijn vrije wilsuitoefening. „Geen overeen-komst", lezen we daar, „beheerscht zoozeer de persoon van den contractant als de arbeidsovereenkomst den arbeider. D e arbeider is door het aangaan van deze overeenkomst verplicht tot een daad, waarvan hij zich niet kan bevrijden door het afstaan van een goed".
Om kort te gaan, zulk een contract schept den plicht tot arbeid in dienst van den werkgever met inachtneming van diens
bevelen.
Men vergete bij de ontleding van dit onderdeel van het vraagstuk niet, dat hier uitsluitend sprake is van afhankelijkheid ten aanzien van het bedrijf. De contractkoelie bevindt zich echter in een veel omvangrijker afhankelijkheid. Hij mag de onderneming niet ver-laten naar eigen verkiezing. Hij moet wonen, waar en zooals hem dat wordt aangewezen, zij het ook dat men hierbij zijn belang op het oog heeft. Hij moet zich aan geneeskundige voorschriften en maatregelen onderwerpen, die wel is waar in hygiënisch opzicht de cultuurlanden ter Oostkust hebben gemaakt tot een voorbeeld voor alle overige deelen der wereld met groote arbeidscentra, doch welke maatregelen door den contractant dikwijls gevoeld worden als een niet geringe inbreuk op zijn persoonlijke vrij-heid. Die onvrijheid wordt hem te pijnlijker, daar hij èn door de onvolkomenheid van het Staatstoezicht èn door zijn eigen geaardheid (vandaar dat Mr. V a n Blommestein den contract-koelie tegen zich zelven wilde beschermen) in vele gevallen, wanneer hij werkelijk gerechtigd moet worden geoordeeld, be-zwaren en klachten in te brengen, daartoe niet zal komen en
„zich veel zal laten getroosten". W a n t daar hij toch op dezelfde onderneming moet blijven, kan hem zulk een klacht niets dan onheil brengen.
Om zich een juist denkbeeld van den feitelijken toestand te kunnen vormen, moet men zich van deze waarheden behoorlijk rekenschap geven.
Echter kwamen we tot de conclusie, 'dat afhankelijkheid van een arbeider tot den werkgever in het bedrijf niet kan gemist
40 DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING
40 DE KOELIEORDONNANTIE EN HARE TOEPASSING