‘Where there is no publicity there is no justice.’ Poncet216
5.1 Inleiding
Rechtspraak is mensenwerk. Mensen maken bij hun beslissingen fouten. Ze gebrui-ken soms de verkeerde informatie, magebrui-ken denkfouten of worden door niet ter zake doende factoren afgeleid. Voor de rechter geldt hetzelfde. De rechter staat midden in de maatschappij en wordt beïnvloed door diverse groepen en gebeurtenissen. Ook rechters hebben structuren nodig waarbinnen ze kunnen functioneren, zodat er on-herroepelijk sprake is van afhankelijkheidsrelaties. Bij het bepalen van de relevante feiten en de interpretatie van bijbehorende wetstekst wordt de rechter bovendien niet alleen geleid door rationele, bewuste redeneringen, maar gebruikt hij ook zijn intuïtie, en dus onbewuste ingevingen.
Rechtspraak is mensenwerk, terwijl er voor betrokkenen heel veel van afhangt. Om de fouten die ook rechters maken zoveel mogelijk te beperken, zijn controlemecha-nismen noodzakelijk, zo was de conclusie van hoofdstuk 3.
Wil men kunnen controleren dan is er echter ook een norm nodig waaraan getoetst kan worden. Deze norm is deels te vinden in de wet. Maar de wet is niet altijd even helder. De algemene norm is vaak niet één op één toepasbaar op het individuele geval, zeker niet als er sprake is van open normen als ‘redelijkheid’ en ‘billijkheid’. Weliswaar geeft de Hoge Raad in veel gevallen richtlijnen voor de invulling van deze open nor-men en is het vaak mogelijk om een vergelijking te maken met andere concrete geval-len, toch blijft er altijd ruimte voor de eigen interpretatie en invulling van de individue-le rechter.
Waar de samenleving haar normen vastlegt in wetten, vindt daarna dus een proces plaats, waarbij die wetten geïnterpreteerd worden, zodat er onontkoombaar op on-derdelen afgeweken zal worden van de wet. Afwijking en interpretatie is in veel geval-len noodzakelijk, maar tegelijkertijd wordt ijking met de samenleving en het afleggen van verantwoording van belang. Verantwoording wordt afgelegd middels openbaar-heid en motivering. Daarmee kan de uitspraak worden getoetst.
Gaat men uit van een absolute ‘onafhankelijkheid’ van de rechter, dan is de uiterste consequentie dat een select groepje van raadsheren in de Hoge Raad bepaalt wat redelijk is en wanneer die ‘redelijkheid’ aan aanpassing toe is. De rechterlijke macht wordt tot een corps séparé, die geïsoleerd is van regering en maatschappij, maar wel ingrijpende beslissingen neemt.217
215 Dit hoofdstuk kwam in stand mede door samenspraak met Marcel Meuleman.
216 Poncet 1977, p. 56.
Bij absolute onafhankelijkheid past dus ook een absolute norm, waarbinnen de rech-ter vrij kan zijn in zijn oordeel. In het geval van een subjectieve norm, zal absolute vrijheid niet werken. De rechter zal nauwlettend gecontroleerd moeten worden of zijn norm niet te zeer afwijkt van de (vage) maatschappelijke norm. Controle kan echter tot gevolg hebben dat de rechter niet meer vrij is in zijn oordeelsvorming. Als de burger teveel controlemogelijkheden krijgt, bestaat de kans van misbruik vooral door grote partijen die de rechter keer op keer ‘vervolgen’ vanwege een mogelijk on-juiste interpretatie van de wet. De onpartijdigheid van de rechter zou daarmee in het geding zijn.
Bij een onafhankelijke rechter past een objectieve norm en interne controle. Dit is momenteel het gangbare uitgangspunt voor de rechterlijke macht. Het alternatief is dat de belangeloze rechter die een subjectieve norm toepast, ook onderworpen is aan externe controle, zódanig dat de onpartijdigheid van de rechter niet in het geding komt. Sterker nog, externe controle kan als een wezenlijk onderdeel van de rechts-staat worden beschouwd en de rechterlijke macht zal zich coöperatief ten aanzien hiervan moeten op te stellen. Interne én externe controle worden dan samen toege-past om een balans te krijgen tussen te grote isolatie van de samenleving enerzijds en te grote inmenging door de samenleving anderzijds. Interne controle alleen heeft belangrijke voordelen, maar kent grote gevaren. Voor externe controle alleen geldt hetzelfde.
Om tot een afweging te komen tussen interne en externe controle, komt in vogel-vlucht de werking van het huidige systeem aan de orde. In het huidige systeem lijkt er een sterke nadruk te liggen op de interne controle. Vervolgens wordt de vraag gesteld op welke wijze externe controle plaatsvindt. Dan zal blijken dat er wel degelijk sprake is van externe controle, al wordt dat niet altijd expliciet erkend. Ten slotte volgt op-nieuw een suggestie voor een alternatieve invulling van controle op de rechter. 5.2 Interne controle
Vanuit de gedachte dat het vonnis niet overruled mag worden door bestuurlijke orga-nen, omdat die de rechtszekerheid en de onafhankelijkheid van de rechter zou aantas-ten, wordt de rechter in Nederland onderworpen aan een interne controle. Niet zelden wordt met een beroep op de machtenscheiding externe controle afgewezen. Maar ook de gedachte dat rechters onder te grote druk komen te staan om zich aan te passen aan de publieke opinie en gedwongen worden hun beslissingen te laten aan-sluiten bij hypes doet de rechterlijke macht kiezen voor vooral interne controle.
Volgens De Doelder komen fouten wel in het systeem zelf naar boven. ‘Uiteraard wor-den er ook door rechters fouten gemaakt, maar dat probeer je zoveel mogelijk te be-perken.’ Daar is geen kritiek van buitenaf voor nodig.218
DE CONTROLEBALANS VOOR DE ONPARTIJDIGE RECHTER
We zouden moeten vertrouwen op de interne controle door rechters onderling. Een open sfeer waarbij collega’s onder elkaar zaken bespreken, hun twijfels uiten, zittin-gen van elkaar bijwonen en gedane uitspraken achteraf met elkaar bespreken, helpt daarbij. Als externe controle wordt afgewezen, mag je van de interne controle ook wat verwachten. We kennen in Nederland dan ook een uitgebreid intern systeem, dat zich uitstrekt van zelfreflectie via onderlinge controle en klachtenprocedures tot hogere rechtbanken. De vraag is echter of dit systeem afdoende is, nu rechters genoodzaakt zijn de democratisch opgestelde wet te interpreteren en nader in te vullen, soms zelfs aan te passen (zie ook paragraaf 6.5). De kans van een in zichzelf gekeerde elite en rechtsvervreemding bij de bevolking is aanwezig. Een uiteenzetting van de verschil-lende vormen van interne controle.
Zelfreflectie
Voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak Van Delden pleit voor zelfreflectie door de rechter. ‘Elke rechter die ten volle invulling wil geven aan de hem gegeven verant-woordelijkheid moet, als zich daar omstandigheden toe voordoen, bereid zijn zich aan een kritisch zelfonderzoek te onderwerpen.’ Binnen de rechterlijke macht zou expli-cieter, opener en meer gestructureerd moeten worden nagedacht en gesproken over wat er valt te leren uit ‘incidenten’.219 Maar een gestructureerde vorm van zelfreflectie kent de rechtspraak (nog) niet. Na de Schiedammer Parkmoord vond een dergelijke zelfreflectie voor het eerst plaats. Een voordeel van de zelfreflectie zou zijn dat het geheim van de raadkamer niet op de helling hoeft omdat ‘men het binnen het eigen rechterlijk domein houdt’.220
Zelfreflectie kan een krachtig middel zijn om tot verbetering van de rechtspraak te komen. Men gaat de eigen beweegredenen, de gekozen afwegingen en werkwijze minutieus na. Tegelijkertijd geeft het verslag van de zelfreflectie na de Schiedammer Parkmoord weinig reden tot vertrouwen.221 In een zaak waar ook door rechters cru-ciale fouten gemaakt zijn, is een dergelijke conclusie toch wel mager te noemen. President van de Rechtbank Rotterdam Van den Emster stelt dat het bestuur van een rechtbank geen enkele bevoegdheid tot beoordeling van de inhoud van rechterlijke beslissingen heeft. Deelname aan zelfreflectie kan verder uitsluitend plaatsvinden op basis van vrijwillligheid. Daarnaast zijn de rechters gebonden aan het geheim van de raadkamer, mede omdat aan het unaniem gegeven oordeel de meeste overtuigings-kracht toekomt. De conclusie van de gesprekken is volgens Van den Emster drieledig. Het moet mogelijk zijn om bekentenissen op video vast te leggen, zodat kan worden nagegaan of de zogenoemde daderwetenschap door de ondervragers is meegedeeld. Verder moet met bekentenissen, zeker als ze later zijn ingetrokken, behoedzaam worden omgesprongen, waarbij ook overwogen moet worden of er voldoende
219 Van Delden is nog niet zover dat hij openlijk durft toe te geven dat rechters vanzelf-sprekend en met de nodige regelmaat fouten maken.
220 Van Delden 2006
leiding is aan de waarheid van die bekentenis te twijfelen. De laatste les is dat de rech-ter steeds zelf verantwoordelijk is voor de waarheidsvinding, ook als er druk door het OM of de verdediging wordt uitgeoefend om een bepaalde processuele aanpak te bewerkstelligen. Van den Emster besluit zijn verslag met de opmerking dat de ver-antwoording van de rechter voor zijn beslissingen in de wetgeving is geregeld en door de verhouding tussen bestuur en rechters geen interne verantwoording gepast is. President van het Gerechtshof Den Haag Verburg heeft het arrest nog eens gelezen en ‘kan niet anders concluderen dan dat de strafkamer van het hof met zes zittingsda-gen aan de zaak alle aandacht heeft besteed en dat zij heel precies de bewijsconstructie uit de doeken heeft gedaan’. Verder meldt hij dat ‘op het snijvlak van bestuur en recht-spraak functionele gevoeligheden liggen’ die hij als president zoveel mogelijk moet ontzien. Het hof wil welbewust niet spreken van een ‘fout’ omdat ‘die kwalificatie geen recht aan de zorgvuldigheid van werken’ doet. De ‘externe’ begeleiders noemen Lampe en Mannoury het gesprek ‘uitvoerig en open’ en melden dat er geen ‘bevindin-gen van algemene aard zijn’. Voor Verburg is daarmee de kous af. Waarheidsvinding is mensenwerk en er geldt slechts één harde voorwaarde: dat er gewerkt wordt vol-gens ‘de regelen der kunst’. Er moet gewerkt worden tot ‘tevredenheid’ van de Hoge Raad en verder op een manier die ‘naar algemene ervaring en gevoelen van degenen die professioneel bij de rechtpleging zijn betrokken als adequaat wordt beschouwd’. Verburg lijkt zich niet bewust van de schok die de onterechte veroordeling in de sa-menleving teweeg heeft gebracht. De conclusies zijn intern gericht, terwijl er juist op dit moment sprake had moeten zijn van het verantwoording afleggen aan de samen-leving.
Hermans en Mevis stellen dat de lessen hen wel erg oppervlakkig voorkomen. Het aandringen op video-opnamen is al vele malen eerder gebeurd, dat de strafvonnissen te beperkt gemotiveerd worden is algemeen bekend en dat de eigen verantwoorde-lijkheid van de rechter onder druk staat is al vele malen betoogd. Er wordt gesugge-reerd dat de druk op de rechter te groot was, dat er getwijfeld is aan de bekentenissen, maar uitgesproken wordt het niet. Er lijkt iets ernstig mis, maar hoe en waarom leert de publicatie in Trema ons niet.222
Al met al moet met Van Delden geconcludeerd worden dat zelfreflectie een uitste-kend middel tot interne controle kan zijn, maar dat er meer experimenten nodig zijn om deze methode voldoende efficiënt te laten zijn.
Onderlinge controle
Binnen het kader van de huidige rechtspraktijk zouden rechters elkaar in evenwicht moeten houden door middel van peer-pressure. Rechters controleren elkaar. Dit colle-gialiteitsprincipe zou moeten voorkomen dat rechters laakbaar gedrag gaan vertonen en op een verkeerde manier tot beslissingen komen.223 Juist dit principe lijkt ervoor te
222 Hermans & Mevis 2005.
DE CONTROLEBALANS VOOR DE ONPARTIJDIGE RECHTER
zorgen dat het socialiseringsproces onder rechters groter is, dan in veel andere werk-situaties. In Vrij Nederland wordt een beeld opgeroepen waarbij het vooral lijkt te gaan om een socialiseringsproces, gericht op uiterlijk gedrag.224 Maar ook andere onderzoeken bevestigen een meer dan gemiddelde socialiseringsdruk.225 Dit proces begint nadrukkelijk op de RAIO. Daar richt men zich in de praktijk eerst op het zich eigen maken van expliciete en impliciete gedragsnormen. Bij welke groep moet men zich aansluiten, hoe moet de teamleider of opleider benaderd worden, hoe dient men zich te kleden en welk vakjargon moet men zich eigen maken?Sommige RAIO’s hebben het gevoel dat ze zelfs beoordeeld worden op hun manier van lopen. Köhne-Hoegen beschrijft in een empirische onderzoek welke mechanismen optreden bij de socialisatie, in sommige gevallen zelfs ‘depersonalisatie’, van rechters in opleiding.226
Het proces voltrekt zich volgens haar in drie fasen. Het begint met een min of meer kritiekloos kopiëren van het gedrag van anderen. De RAIO wil zo snel mogelijk mee-doen met de groep en tracht negatieve reacties te vermijden. In de tweede fase identi-ficeert de RAIO zich met het gedrag. Hij gedraagt zich conform de groepsnormen omdat het meedoen een goed gevoel geeft. In de derde fase zijn de morele en gedrags-normen geïnternaliseerd. De gedrags-normen zijn eigen gedrags-normen geworden.227 Köhne-Hoegen concludeert dat uitstekende kandidaten afvallen door het sterke socialisatie-proces. ‘Wil de raio slagen voor zijn opleiding, dan moet hij leren in de maat te lopen met de rchters in zijn rechtbank.’228
Inhoudelijk wordt veel minder op elkaar gelet, zo lijkt het. Zelfs als de Hoge Raad in haar beslissing afwijkt van het advies van de procureur-generaal, vindt achteraf geen discussie plaats.229 Storme wijst op het gevaar dat het bewijzen van een wederdienst of de eigen carrière een belangrijke rol kunnen spelen bij onderlinge controle.230 In het kader van kwaliteitsverbetering in de rechtspraak is in 2002 intervisie ingevoerd. Centraal staan daarbij echter opnieuw gedragsaspecten en niet-juridisch inhoudelijke aspecten. Die laatste moeten aan de orde in het raadkamer-, werk- of jurisprudentie-overleg. Maar het geheim van de raadkamer impliceert dat voor buitenstaanders niet duidelijk is of dit altijd op een gestructureerde manier plaatsvindt. Het opnemen van een dissenting opinion zou een bijdrage kunnen leveren aan bewaking van de kwali-teit van het ‘raadkameren’.
Er is echter nadrukkelijk een omslag te bespeuren. De rechtspraak is zich ervan be-wust dat er meer aan kwaliteitsverbetering gedaan moet worden. Meer recent wordt, mede op initiatief van de Raad van de Rechtspraak, meer aandacht gegeven aan inter-visie. Zo werd door het CBB in 2004 een bijeenkomst georganiseerd waarbij
224 Josten & van Tijn 1991, p. 40-53.
225 Langemeijer & Mostert & Soetenhorst-de Savornin Lohman 1981.
226 Köhne-Hoegen 2008.
227 Hessing 2002; Köhne-Hoegen 2006; De beschrijving van de RAIO komt overeen met het beeld dat in Vrij Nederland geschetst wordt, Josten & van Tijn 1991, p. 40-53.
228 Köhne-Hoegen 2008.
229 Josten & van Tijn 1991, p. 40-53.
opnames van collega-rechters tijdens een kort geding werden beoordeeld en bespro-ken. De sessie werd door de deelnemers als leerzaam ervaren.231 De Raad meldt dat er in toenemende mate dergelijke collegiale toetsingen worden gehouden.232
Klachtenprocedures
Er is een tuchtregeling waarbij de rechter door de Hoge Raad ontslagen of geschorst kan worden wegens ambtsmisdrijf, ziekte of andere ongeschiktheid.233 De presiden-ten van de gerechpresiden-ten kunnen verder waarschuwingen aan rechters uitdelen. Ook in dit geval is er dus sprake van een interne controle, hoewel zij voorlopig als ‘externe pro-cedure’ door het leven gaat.234 Op grond van art. XIII lid 1 Wobg kan men klagen over gedragingen van rechters. Deze procedure treedt pas in werking als de ‘interne proce-dure’ zonder resultaat is afgerond.235 Deze klachtenprocedure komt op gang als een procespartij een klacht indient bij de procureur-generaal van de Hoge Raad. De klach-tenprocedure blijkt niet of nauwelijks te werken.236 De Jong signaleert dat in de peri-ode 1991-1994 voor de procureur-generaal geen enkele van de 317 klachten aanlei-ding was voor een nader onderzoek. Het is praktisch onmogelijk dat dit oordeel in alle gevallen terecht is geweest. Het is nog nooit voorgekomen dat een rechter is ontslagen door de Hoge Raad.237 Een Europese rapportage over 2002 brengt in dit verband een bijzonder gegeven aan het licht. Nederland is een van de zeer weinige landen in Euro-pa waar in de onderzochte periode nooit disciplinaire acties tegen rechters zijn geno-men.238
Sinds kort is er een klachtenregeling, waarbij men een klacht bij het bestuur van de rechtbank kan indienen als men onheus bejegend is door de rechter. Klachten over uitspraken of andere beslissingen van rechters vallen niet onder de klachtenregeling. Dergelijke klachten worden niet-ontvankelijk verklaard.239 Uit onderzoek blijkt dat slechts 18% van de klachten gegrond wordt verklaard. Dat wil zeggen dat er op de
231 Jaarverslag 2004 College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Raad van de Rechtspraak <www.rechtspraak.nl>
232 Persbericht Raad van de Rechtspraak 11 mei 2005, ‘Rechtspraak houdt stijgend aan-bod rechtszaken goed bij’ <www.rechtspraak.nl>
233 Art. 46b-46q Wet Raad voor de Rechtspraak (Wrra), Staatsblad 2001, p. 583; zie ook art. 117 lid 3 Gw.
234 Van den Eijnden 2003, p. 51.
235 Van Bogaert 2005, p. 188.
236 De huidige klachtenprocedure wijkt nauwelijks af van de oude procedure naar art. 14 (oud) Wet RO. Belangrijkste verschil is dat de toezichtsbevoegdheid niet meer toekomt aan de Hoge Raad, maar aan de presidenten van de verschillende rechtbanken en ge-rechtshoven en de procureur-generaal van de Hoge Raad (art. 46d Wrra).
237 De Jong 2002. Zeer recent is in 2007 een Leeuwarder rechter ontslagen vanwege het plegen van misdrijf jegens een vriendin.
238 Council of Europe 2005, p.45.
239 Conform art. 26 Wet RO; Zie ook Bovend’eert 2002; Van Bogaert 2005, p. 144 e.v. <www.rechtspraak.nl/Naar+de+rechter/Het+verloop+van+een+rechtszaak/Klachtenr egeling/Klachtenregeling.htm>.
DE CONTROLEBALANS VOOR DE ONPARTIJDIGE RECHTER
100.000 rechtszaken slechts 7 gegronde klachten binnenkomen. 240 Vaak gaat het dan om bejegeningsklachten. Opmerkelijk daarbij is dat, hoewel dit verplicht is, slechts in 10% van de gevallen de klager wordt gehoord.241
Deze gegevens staan in schril contrast met een soortgelijke regeling voor artsen. Het aantal klachten over artsen nam toe van 842 in 2004 naar 1048 in 2005. De meest ge-noemde redenen om naar een tuchtcollege te stappen, zijn juist inhoudelijk van aard. Het gaat dan om een onjuiste behandeling, een verkeerde diagnose of onvoldoende zorg. Twintig procent wordt gegrond verklaard en maar 88 van de 1048 klachten wer-den in 2005 ongegrond verklaard zonder nader onderzoek.242 Opmerkelijk is de reac-tie van hoogleraar Gezondheidsrecht Hubben op de acreac-tievere opstelling van de In-spectie voor de Gezondheidszorg. Doordat de inIn-spectie vaker klachten bij het me-disch tuchtcollege indient, ontstaat er meer publiciteit over die klachten. ‘De toege-nomen mondigheid sluit aan bij de groeiende aandacht voor kwaliteit en veiligheid in de zorg,’ aldus Hubben.243 Toegepast op de rechterlijke macht zou dit betekenen dat meer inhoudelijke klachten en het meer serieus nemen daarvan zouden leiden tot een betere kwaliteit van de rechtspraak.
Ondanks beperkte resultaten op dit moment, moet echter gesignaleerd worden dat er sprake is van een positieve tendens, waarbij de rechterlijke macht zich meer kwets-baar opstelt. De nieuwe klachtenprocedure maakt de drempel lager om klachten in te dienen en evaluatie van de procedure zal er vermoedelijk toe leiden dat klachten ook daadwerkelijk zullen leiden tot kwaliteitsverbetering.
Controle door de burgerlijke rechter
In principe is het mogelijk om een schadeveroorzakende onjuiste rechterlijke beslis-sing voor de burgerlijke rechter te brengen. Er moet dan sprake zijn van een onrecht-matige daad. Daarbij moeten ‘bij de voorbereiding van een rechterlijke beslissing zo