4.1 INLEIDING
Om inzicht te krijgen in de betekenis van het égalitébeginsel is het onontbeer-lijk om ook een blik te werpen op het Franse recht. Over de achtergronden en de ontstaansgeschiedenis van de responsabilité sans faute heb ik in § 2.5 al het nodige gezegd. In dit hoofdstuk wil ik ingaan op de vraag hoe deze aansprakelijkheid nadien in de jurisprudentie van de Conseil d’Etat is uitgewerkt. Daarbij komen de twee grondslagen voor nadeelcompensatie in Frankrijk, de égalité (§ 4.5) en het risico (§ 4.6), opnieuw aan bod. De aansprakelijkheid op grond van risico valt strikt genomen weliswaar buiten het blikveld van dit boek, maar toch is het nuttig om erbij stil te staan, omdat juist de kenmerken van dit regime iets vertellen over het onderscheid met het égalitéregime. Het zal blijken dat het égalitéregime vooral beperkt is tot schade door juridische handelingen: besluiten, formele wetten en verdragen.
In de daaraan voorafgaande paragrafen bespreek ik eerste enkele algemene aspecten die van belang zijn voor een goed inzicht in het Franse systeem van overheidsaansprakelijkheid uit rechtmatige daad. Eerst komt ter sprake de plaats van de égalité binnen de zogenaamde principes généraux du droit (§ 4.2). Vervolgens worden enkele procedurele aspecten van de responsabilité sans faute besproken (§ 4.3). In § 4.4 wordt stilgestaan bij de algemene voorwaarden waaraan elke vorm van aansprakelijkheid moet voldoen: het bestaan van schade, causaal verband en de zogenaamde situation de la victime. Bij dit alles
kijk ik niet alleen naar de jurisprudentie,1maar ook naar de doctrine, want Frankrijk kent een lange traditie van theorievorming over het égalitébeginsel.2
1 Voor de teksten van uitspraken van de Franse bestuursrechters (zonder noten) kan de lezer terecht bij de Recueil des décisions du Conseil d’Etat (ook Recueil Lebon genoemd, hierna afgekort als ‘Rec.’; de betreffende jaargang is telkens het jaar waarin de uitspraak werd gedaan; wordt naar een nummer verwezen, dan kan de uitspraak worden nagezocht op de hierna te noemen website van de CE). Daarin staan ook uitspraken van lagere bestuurs-rechters en (soms) de conclusies van de commissaire du gouvernement. Andere bladen met bestuursrechtelijke jurisprudentie zijn de Recueil Dalloz-Sirey (D.), de Revue du droit public
de la science politique en France et à l’étranger (RDP), Revue français de droit administratif (RFDA)
en – in Nederland helaas nergens volledig verkrijgbaar – Actualité Juridique – droit
administra-tif (AJDA). Bruikbare en vaak gebruiksvriendelijke websites zijn <www.conseil-etat.fr>
(teksten van de uitspraken, maar ook een samenvatting van oudere jurisprudentie met toelichting en pdf-documenten van rapporten van de Conseil d’Etat), <www.conseil-constitutionnel.fr> (teksten van de uitspraken met verwijzingen naar literatuur) en <www. legifrance.gouv.fr> (regeringswebsite met veel juridische informatie en een subsite met de teksten van uitspraken van Franse rechters; verwijzingen naar zaaknummers in dit hoofdstuk kunnen via deze site worden teruggezocht). Voor een goed overzicht van de bronnen van Frans recht zij verwezen naar <http://www.llrx.com/features/frenchlaw.htm>. 2 Er bestaat een omvangrijke literatuur over de Franse overheidsaansprakelijkheid in het algemeen en het égalitébeginsel in het bijzonder. Een uitstekend en up-to-date overzicht van de belangrijkste arresten van de Conseil d’Etat, met annotaties, is M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé en B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris: Dalloz 2007 (16e
druk). Overzichten vindt men ook bij R. Chapus, Droit administratif
général. Paris: Montechristien 2001, C. Guettier, La responsabilité adminstrative, Paris: LGDJ
1996, G. Darcy, La responsabilité de l’administration, Paris: Dalloz 1996 en D. Fairgrieve, State
liability in tort. A comparative law study, New York: Oxford UP 2003. Een goede ingang tot
de actuele stand van zaken in literatuur en jurisprudentie over de responsabilité sans faute biedt de losbladige P.-L. Frier & D. de Béchillon (red.), Dalloz Encyclopédie de Droit Public:
Répertoire de la responsabilité de la puissance publique (Paris 1999), waarin voorheen M.
Rouge-vin-Baville het deel over de responsabilité sans faute verzorgde en vanaf 2005 S. Hennette-Vauchez. Van de talloze proefschriften over het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht noem ik P. Delvolvé, Le principe d’égalité devant les charges publiques, Paris: LGDJ 1969 (nog altijd bruikbaar proefschrift waarvan het tweede deel gaat over de égalité als schadevergoe-dingsgrondslag), J.-F. Davignon, La responsabilité objective de la puissance publique, diss. Univ. De Lyon 1976, C. Broyelle, La responsabilité de l’état du fait des lois, Paris: LGDJ 2003 (over de La Fleurette-rechtspraak, maar met veel uitweidingen over de égalité in algemene zin), M. Deguergue, Jurisprudence et doctrine dans l’élobartion du droit de la responsabilité
administrat-ive, Paris: LGDJ 1994 (uitputtend overzicht van ontwikkelingen in de jurisprudentie en de
doctrine, met verspreide opmerkingen over de égalité), C. Cormier, Le préjudice en droit
administratif français, Paris: LGDJ 2002 (over het schadebegrip in het Franse recht, met
beschouwingen over de anormalité du dommage als directe grondslag voor overheidsaanspra-kelijkheid), P. Senkovic, L’évolution de la responsabilité de l’Etat législateur sous l’influence du
droit communautaire en H. Muscat, Le droit français de la responsabilité publique face au droit européen, Paris: L’Harmattan 2001.
Hoofdstuk 4 133
4.2 DE ÉGALITÉ:EEN PRINCIPE GÉNÉRAL DU DROIT
Het Franse stelsel onderscheidt zich op één fundamenteel punt van het Neder-landse, namelijk in de bevoegdheid van de bestuursrechter tot oordelen in geschillen die voortvloeien uit de service public, dat wil zeggen handelingen waarin enige overheidsbemoeienis valt te ontwaren.3Dergelijke handelingen kunnen overigens ook worden verricht door privé-personen, terwijl omgekeerd niet al het overheidshandelen aan de rechtsmacht van de bestuursrechter is onderworpen. Feit is in elk geval dat de aard van de rechtshandeling naar Frans recht niet primair bepalend is voor de vraag of deze handeling wordt genormeerd door het publiek- of het privaatrecht. Dit betekent dat ook voor overheidscontracten, overheidseigendom en voor feitelijke handelingen (bij-voorbeeld in het kader van travaux publics) bijzondere, publiekrechtelijke regels gelden en dat de bestuursrechter (dus) in eerste instantie de bevoegde rechter is.
De dualiteit tussen publiek- en privaatrecht brengt niet alleen met zich dat de bestuursrechter in beginsel over overheidshandelen dient te oordelen, maar ook dat het bestuur aan bijzondere, op de verhouding tussen overheid en burger toegesneden regels gebonden is.4Een kernrol wordt hierbij vervuld door de principes généraux du droit, die vooral in de rechtspraak van de Conseil d’Etat tot ontwikkeling zijn gekomen.5De opkomst van deze beginselen viel samen met de opkomst van de verzorgingsstaat, die ook in Frankrijk gepaard ging met een terugtred van de wetgever. Deze volstond steeds vaker met het stellen van globale normen ten opzichte van het bestuur.6De Conseil d’Etat wilde het bestuur hierbij geen carte blanche geven en formuleerde enkele uitgangspunten die de machtsuitoefening van het bestuur beperkten. Ten eerste het uitgangspunt dat de overheid bij elke uitoefening van een haar bevoegd-heden gebonden aan het recht (légalité). Een logische aanvulling hierop is – ten tweede – dat de burger die schade lijdt door overheidshandelen de moge-lijkheid heeft de overheid aansprakelijk te stellen (responsabilité).7
Uit de légalité vloeit voort dat de overheid niet alleen aan wettelijke bepalin-gen gebonden is, maar ook aan de buitenwettelijke principes généraux du droit. Deze hebben weliswaar geen formele band met een geschreven tekst, maar
3 Versteeg 1987, p. 156, Schlössels 2003, p. 18 e.v.
4 Daarbij spelen in het bijzonder vier ‘kernwaarden’ een rol: het respecteren van de gelijkheid tussen burgers (égalité); neutraliteit (neutralité), het aanpassen van het beleid aan de behoeftes die voortvloeien uit de behartiging van het algemeen belang (mutabilité) en een bestendige uitoefening van de publieke dienst, waarbij onderbrekingen slechts zijn toegestaan voor zover een regeling daarin voorziet (continuité; bij een staking van een overheidsdienst moet bijvoorbeeld worden gewaarborgd dat een minimum aan diensten wordt geleverd). Zie Bell, Boyron & Whittaker 2008, p. 170-171.
5 De uitspraak CE 26 oktober 1945, Rec. 213 (Aramu) geldt als startpunt van deze ontwikkeling. 6 Bok 1992, p. 69.
de Conseil d’Etat heeft zich bij de ontwikkeling van deze beginselen wel laten inspireren door geschreven teksten. Als voornaamste inspiratiebronnen kunnen worden genoemd de Déclaration uit 1789, de Preambule bij de Constitutie van 1946, het natuurrecht en beginselen van burgerlijk (proces)recht.8 Bij het handelen in strijd met deze principes zal de bestuursrechter de betreffende overheidshandeling vernietigen in het kader van een recours en annulation.
Als zodanig zijn onder meer erkend het beginsel van de individuele vrijheid, het beginsel van de onpartijdigheid van het bestuur, het beginsel van de niet-terugwer-kende kracht van besluiten, diverse verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel (égalité devant la loi, égalité devant l’impôt, égalité entre les usagers des services publics, égalité des usagers du domaine public, égal accès des nationaux aux emplois publics, égalité entre les candidats à un concours, égalité devant la réglementation économique, égalité des sexes), de bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen, het evenredigheids-beginsel en het ‘verdedigingsevenredigheids-beginsel’.9Ook erkent de Conseil diverse beginselen met een zeer specifieke inhoud, zoals het beginsel dat verplicht tot het opnemen in het arbeidsproces van lichamelijk gehandicapten, het beginsel dat zwangere vrouwen in overheidsdienst niet mogen worden ontslagen en de verplichting om verordeningen te publiceren.10 Vanwege dit specifieke karakter van sommige principes gaat de vergelijking met de Nederlandse beginselen van behoorlijk bestuur niet helemaal op.11
De principes staan hoog in de hiërarchie van op de overheid toepasselijke rechtsnormen: zij zijn weliswaar ondergeschikt aan de constitutionele regels, regels van internationaal recht en formele wetten, maar superieur aan alle overige bestuurshandelingen.12Een vernietiging wegens strijd met een onge-schreven rechtsbeginsel kan dus het lot zijn van beschikkingen, maar ook van verordeningen en andere wetgevende maatregelen, zoals arrêtés (die worden vastgesteld door een departementale prefect, de gemeentelijke maire of door vertegenwoordigende organen op regionaal, departementaal of gemeentelijk niveau).13De formele wet neemt een status aparte in; als ‘exponent van de volkswil’ kan de formele wetgever derogeren aan de principes. Dit laatste geldt echter niet voor die beginselen waaraan de Conseil Constitutionnel constitutio-nele waarde heeft toegekend. Deze beginselen, die hun bron vinden in een
8 Brown & Bell 1998, p. 218.
9 Dit schrijft voor dat een autoriteit verplicht is om bezwaren van mogelijk gedupeerden door een besluit of handeling in acht te nemen en zo mogelijk mondeling aan te horen (Kortmann 1971, p. 87 e.v.).
10 Overzichten worden gegeven door Chapus 2001, p. 96 e.v., Rivero & Waline 2006, p. 265 e.v. en De Laubadère, Venezia & Gaudemet 1994, p. 585 e.v.
11 Van Male 1988, p. 109. 12 Auby 2002, p. 72.
13 CE 26 juni 1959, Rec. p. 394 (Syndicat général des ingenieurs-conseils): ‘(…) les principes généraux du droit qui, résultant notamment du préambule de la Constitution, s’imposent à toute autorité réglementaire même en l’absence de dispositions législatives.’
Hoofdstuk 4 135
van de constitutionele regels (en daarmee dus in het geschreven recht), hebben ook een hogere status dan de formele wet, die aan deze beginselen dus niet kan derogeren.14
De responsabilité van de overheid is op de recours en annulation een belangrij-ke aanvulling, want soms heeft een burger, als hij eenmaal met de schade is geconfronteerd, aan een vernietigingsactie niets meer (bijvoorbeeld wanneer een ambtenaar door een ongeluk tijdens werktijd fysiek letsel ondervindt). Ook de ontwikkeling van dit leerstuk kan primair op het conto van de Conseil d’Etat worden geschreven, die vanaf ongeveer 1870 niet schroomde de overheid op grond van een faute aansprakelijk te houden. Het beginsel égalité devant
les charges publiques vervulde daarbij een spilfunctie. Het neemt binnen de principes généraux du droit een bijzondere plek in, omdat zijn functie tweeledig
is: enerzijds kan wegens schending van de égalité een beslissing van de over-heid worden vernietigd, anderzijds kan een rechtmatige beslissing wegens schending van de égalité verplichten tot schadevergoeding. Anders dan de overige principes is de functie van de égalité dus niet beperkt tot een recht-matigheidstoetsing (de légalité, met een daaraan gekoppelde mogelijkheid tot een actie tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad), maar vervult het beginsel ook een functie in het kader van de aansprakelijkheid van de overheid ten aanzien van handelingen die in het kader van de légalité juist geen pro-bleem opleveren. De égalité kan ook zonder rechtmatigheidsgebrek tot aanspra-kelijkheid leiden in het kader van de responsabilité sans faute. Vanwege deze dubbelrol heeft Vedel het beginsel gekwalificeerd als een januskop (Janus
bifrons).15
De functie van de égalité in het kader van de toetsing aan de légalité is beperkt gebleven tot besluitvorming in het kader van de belastingheffing.
Toen de Conseil d’Etat in 1944 voor het eerst het beginsel égalité devant les charges publiques expliciet noemde, was dat in het kader van deze functie: het ging om de vraag of een heffing op het brutosalaris van notarissen in de Franse kolonie Indochina aan de égalité voldeed. De Conseil d’Etat vernietigde het betreffende belastingbesluit niet, overwegende dat ‘le principe de l’égalité devant les charges publiques ne s’oppose pas à ce que des taxes particulières soient établies sur certaines catégories d’actes ou de professions.’16Daarmee erkende de Conseil dus het bestaan van de ‘égalité devant les charges publiques’ als rechtmatigheidsnorm. Deze norm kan op twee manieren een rol spelen: bij het opleggen van lasten door belastingheffing en bij het uitvoeren van belastingwetten. In beide gevallen kan de Conseil d’Etat nagaan of de wijze waarop dit is gebeurd in strijd komt met de égalité devant les charges publiques en zonodig het belastingbesluit vernietigen.
14 Brown & Bell 1998, p. 220, Rivero & Waline 2006, p. 268. 15 Zie zijn voorwoord bij Delvolvé 1969, p. XIV.
Afwijkingen van het gelijkheidspostulaat zijn toegestaan, mits zij worden gerecht-vaardigd door objectieve en rationele criteria.17
De Conseil d’Etat spreekt soms niet van de égalité devant les charges publiques maar simpelweg van de égalité devant l’impôt (gelijkheid voor de belastingen).18
Onder een van beide noemers kunnen ook naar huidig recht belastingbesluiten worden vernietigd.19Ik laat deze functie van de égalité verder rusten.
Naast de Conseil d’Etat is bij de toepassing van het égalitébeginsel ook een functie weggelegd voor de Conseil Constitutionnel. Dit college kan een wet, voordat zij wordt uitgevaardigd, op haar conformiteit met het constitutio-neel recht toetsten.20Van die toets kan ook een toets aan een algemeen rechts-beginsel deel uitmaken, namelijk voor zover een rechtsrechts-beginsel constitutionele waarde heeft. Sinds een arrest van 4 juli 1989 erkent de Conseil Constitutionnel dat het égalitébeginsel constitutionele waarde heeft; een duidelijke onderstre-ping van het verband tussen het égalitébeginsel als schadevergoedingsgrond-slag en art. 13 van de Déclaration van 1789.21De Conseil heeft sindsdien enkele malen formele wetten aan het égalitébeginsel getoetst.22Dit kan tot het resul-taat leiden dat, zelfs als de formele wetgever een bepaalde schadeoorzaak niet vergoedbaar heeft willen achten, het betreffende voorschrift inconstitutioneel wordt verklaard en de wetgever wordt gedwongen tot aanpassing van de wet. In één geval is dat daadwerkelijk gebeurd.
17 Reestman 1996, p. 205. Zie Delvolvé 1969, p. 28-231 voor een bespreking van de vraag hoe de rechter vaststelt of een (belasting)wet aan de égalité voldoet en met name hoe de rechter vaststelt wat gelijke gevallen zijn en welke factoren een afwijking van de égalité rechtvaardi-gen en de samenvatting daarvan door Konijnenbelt 1971, p. 268-279.
18 Vgl. Jeanneau 1954, p. 19-23, die ‘égalité devant l’impôt’ behandelt als een onderdeel van het bredere beginsel ‘égalité devant les charges publiques’.
19 Zie bijv. CE 30 juni 1995, Rec. 279, RFDA 1995, p. 1247, m.nt. Ruzié (Gouvernement du territoire
de la Polynésie française). Zie voor recente uitspraken van de Conseil Constitutionnel Favoreu
& Philip 2005, p. 278-279.
20 Van de constitutionele regels maken deel uit de Constitutie van 1958, de Déclaration van 1789, de Preambule van de Constitutie van 1946, de fundamentele beginselen die zijn erkend door de wetten van de Republiek (principes fondamentaux reconnus par les lois de la République) en het milieuhandvest van 2004 (Charte de l’environment). Zie Elliot, Jeanpierre & Vernon 2006, p. 52 en Auby 2002, p. 72.
21 CC 4 juli 1989, Rec.CC. p. 41 (Privatisations): ‘(…) il est loisible aux intéressés, pour le cas où l’application de la loi présentement examinée leur occassionerait un préjudice anormal et spécial, d’en demander reparation sur le fondement du principe constitutionnel d’égalité de tous devant les charges publiques’. In CC 23 juli 1999, no. 99-416 (Maladie Universelle), legt de CC ook expliciet het verband tussen de égalité en art. 13 Déclaration (‘Considérant qu’aux termes de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : [volgt tekst van dit artikel]; que, si ce principe n’interdit pas au législateur de mettre à la charge de certaines catégories de personnes des charges particulières en vue d’améliorer les conditions de vie d’autres catégories de personnes, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.’). In gelijke zin CC 27 november 2001, no. 2001-451 (Maladies professionelles).
22 CC 8 januari 1991, no. 90-283 DC en CC 27 november 2001, no. 2001-451 DC. Zie nader Rousseau 2006, p. 442; Favoreu & Philip 2005 en Broyelle 2003, p. 135, p. 145.
Hoofdstuk 4 137
Op grond van een wet uit 1982 was het toegestaan om vanaf de top van publieke en private gebouwen straalverbindingen (voies hertziennes), onder meer voor radio-en tv-uitzradio-endingradio-en, tot stand te brradio-engradio-en. Voor de eigradio-enarradio-en van de betreffradio-ende gebouwen bracht de wet een potentieel verminderd gebruiksgenot en waardedaling van hun woning met zich. De wet beperkte het recht op schadevergoeding tot de lasten die het gevolg waren van de installatiewerkzaamheden, het onderhoud van de betreffende installaties en de voorzieningen die nodig waren om de verbindingen te laten functioneren. Bovendien gold een verjaringstermijn, die niet startte vanaf de dag waarop de schade zich manifesteerde, maar de dag waarop de installatie-werkzaamheden waren beëindigd. De CC meende dat deze regeling te beperkt van opzet was : ‘[L]e principe d’égalité devant les charges publiques ne saurait permettre d’exclure du droit à réparation un element quelconque de préjudice indemnisable résultant des travaux ou de l’ouvrage public (…).’ Bovendien was het niet uitgesloten dat de schade zich later kon voordoen dan na afronding van de installatiewerkzaamheden, zodat ook de verjaringsregeling niet constitutioneel was.23
4.3 PROCEDURELE OPMERKINGEN
Om een beeld te krijgen van de procedure die moet worden doorlopen om een schadevergoeding in rechte af te dwingen maak ik daarover thans enkele opmerkingen.24Alvorens een procedure voor de Franse bestuursrechter te entameren, moet de gelaedeerde eerst het bestuursorgaan dat de schade heeft veroorzaakt, om schadevergoeding hebben verzocht (art. R 421 van de Code
de justice administrative).25Dit geldt zowel voor de aansprakelijkheid uit recht-matige als uit onrechtrecht-matige daad, zij het dat bij schade door rechtrecht-matige
travaux publics de verplichting tot het vragen van een dergelijke décision pré-alable niet geldt.26 Het orgaan dat de décision préalable neemt is het orgaan dat voor de schadeveroorzakende handeling verantwoordelijk is; is statelijk handelen de oorzaak van de schade (bij schade door wetten in formele zin
23 CC 13 december 1985, D. 1986, p. 345 (Tour Eiffel). Destijds had het égalitébeginsel nog geen constitutionele waarde, maar dit belemmerde de CC dus niet aan dit beginsel te toetsen. Volgens Luchaire behoorde de égalité daarmee tot de ‘principes para-constitution-nels’, waaraan de wetgever kan derogeren, maar waarvan hij de inhoud noch het toepas-singsbereik mag beperken zonder toestemming van de CC (D. 1985, p. 350). Met de erken-ning van het égalitébeginsel als constitutioneel principe staat zonder meer vast dat ten aanzien van de vraag of een schadevergoedingsregeling in een formele wet (of het gebrek daaraan) in overeenstemming is met het égalitébeginsel, de CC het laatste woord heeft. 24 Zie uitvoerig Elliot, Jeanpierre & Vernon 2006, p. 115 e.v. en voor een Nederlands overzicht
van het Franse stelsel van bestuursrechtspraak Bok 2001, p. 9 e.v.
25 Deze code bestaat sinds 1 januari 2001 en bevat regels over het Franse bestuursprocesrecht. 26 Roozendaal 1998, p. 325. Ratio is (waarschijnlijk) dat bij schade door travaux publics niet altijd een bestuursorgaan betrokken hoeft te zijn, maar de burger soms een bouwonder-neming of een aannemer tegenover zich vindt. Omdat deze geen de burger bindende