117Daarnaast speelt bij een verhoging van de brandstofaccijns nog het probleem van ‘grens-

tanken’ (met name voor diesel). In de grensstreken zullen mensen meer in het buitenland gaan tanken met als gevolg een derving aan accijnsinkomsten, negatieve consequenties voor pomphouders, meer omrijkilometers (met negatieve externe effecten en kosten) en een demping van het beoogde effect op de congestie. Ook vrachtwagens zullen meer in het buitenland tanken (zie ook hoofdstuk 9). De effecten op het openbaarvervoergebruik zijn naar verwachting beperkt.

Een algemene verlaging van de accijnzen pakt eveneens niet op voorhand gunstig uit voor de welvaart. De accijnzen en de externe effecten op het personenverkeer zijn bij de hui- dige accijnzen gemiddeld grosso modo met elkaar in evenwicht.10 _{Bij een substantiële}

wijziging in de gemiddelde hoogte van de accijnzen is dat niet meer het geval. De vraag- toename voor het personenverkeer zal daarnaast leiden tot meer congestie. In de verkiezingsprogramma’s van 2012 betekende een algemene verlaging van de accijnzen van benzine en diesel met 12 cent (kwartje van Kok) voor een periode van vier jaar een afname van de inkomsten uit accijnzen met circa 1,8 miljard euro per jaar.

4.4.6 Combinatie vlakke heffing met verlaging van brandstofaccijnzen

Een vlakke heffing zou gecombineerd kunnen worden met een verlaging van de brand- stofaccijnzen. Het zogenoemde grenstanken zal hiermee afnemen, wat zal leiden tot een lager verlies aan accijnsinkomsten voor de overheid. Tegelijk gaat een vlakke heffing gepaard met hogere uitvoeringskosten dan de accijnzen. Dit geldt in het bijzonder voor kilometers gereden in Nederland door buitenlandse voertuigen.

Ook wijzigt de grondslag voor de externe effecten: er wordt betaald per kilometer in plaats van per liter brandstof. Kilometers hebben een directere relatie met verkeersveiligheidsef- fecten (het leeuwendeel van de externe effecten van het verkeer) dan brandstofaccijnzen waarbij de relatie meer indirect is (verkeersveiligheid hangt niet af van het brandstoftype van de auto of de milieuvriendelijkheid). Welke effecten dit teweeg zal brengen voor de emissies en verkeersveiligheid hangt af van de uiteindelijke vormgeving van de maatregel (omvang heffing, omvang brandstofaccijnzen en differentiatie van beide instrumenten naar brandstofsoorten, type auto’s en dergelijke) De welvaartseffecten van een combina- tie van deze maatregelen zijn niet bekend.

10 Het verlies aan accijnzen in de MKBA Prijsbeleid personenwegverkeer is iets hoger dan de baten van emissie- en geluidsreductie en een toename van de verkeersveiligheid. De externe effecten zijn afhankelijk van de locatie waar ze optreden (emissie en geluid: stedelijk versus niet-stedelijk gebied, verkeersveiligheid hoofdwegennet, onderliggend wegennet of binnen de stad) en de waardering van de externe effecten kent een zekere bandbreedte die afhankelijk is van het scena- rio (klimaatbeleid en economische groei). Binnen deze bandbreedte zijn de externe effecten en de omvang van de accijnzen gemiddeld gezien grosso modo met elkaar in evenwicht.

118

4.5 Overige prijsmaatregelen

4.5.1 Vignet

EU-regelgeving bepaalt dat een vignet voor het gebruik van het wegennet ook voor ‘korte duur’ aangeboden moet worden.11 _{Verder is bepaald dat de maatregel niet alleen voor}

buitenlandse personenauto’s mag worden ingevoerd. Duitsland kondigde in 2013 aan per 1 januari 2016 een vignet in te voeren. In 2015 is de Europese commissie een inbreukpro- cedure gestart tegen Duitsland wegens vermeende strijd met het EU-recht, omdat Duitse voertuigeigenaren de vignetprijs gecompenseerd zouden zien in de wegenbelasting. Een vignet voor Nederlandse automobilisten zou gekoppeld kunnen worden aan het Nederlandse kenteken waardoor de uitvoeringskosten daarvan nihil zijn.

Over de investerings- en inningskosten is weinig informatie voorhanden. Tijdens de laat- ste doorrekening van de verkiezingsprogramma’s is gerekend met uitvoeringskosten (inclusief distributiekosten) van 3 euro per vignet voor buitenlandse personenauto’s. Indien men de jaarlijkse kosten wil koppelen aan het type voertuig, is gerekend met 4 euro per vignet. Het aantal buitenlandse voertuigen dat in Nederland rijdt, is tijdens dezelfde exercitie geschat op 2 à 2,5 miljoen per jaar (PBL & CPB 2012).

Bij een gemiddelde vignetopbrengst van 20 euro voor buitenlandse auto’s levert dit onge- veer 50 miljoen euro op jaarbasis aan inkomsten voor de overheid vanuit het buitenland (maatschappelijke baten). Het is niet bekend in welke mate er minder buitenlandse auto’s naar Nederland zouden komen en wat de gevolgen hiervan zijn voor het milieu en de eco- nomie. De maatregel betekent een lastenverzwaring voor Nederlandse automobilisten. Effecten op de automobiliteit, congestie, bereikbaarheid, autobezit en de leefbaarheid zullen afhangen van de hoogte van de prijs van het vignet.

4.5.2 Verhandelbare spitsrechten

Wanneer weggebruikers rechten zouden krijgen om zich te verplaatsen tijdens de spits, kan er met deze rechten gehandeld worden. Ook kan, door minder spitsrechten uit te geven, het aantal ritten tijdens de spits worden gereduceerd. Weggebruikers kunnen hun spitsrechten verkopen aan gebruikers die bereid zijn om meer te betalen voor een verplaatsing tijdens de spits. Dit zou zowel tot een optimale omvang als tot een optimale samenstelling van het spitsverkeer leiden (Stevens & Verhoef 2013).

In de praktijk lijkt dit systeem echter lastig uitvoerbaar door hoge transactie- en hand- havingskosten. Zoals voorgesteld door Stevens en Verhoef (2013) zou een eventuele pilot kunnen uitwijzen of samenwerkende werkgevers handhaving en regulering van de handel op zich kunnen nemen. De transactie- en handhavingskosten en een beperkte dekkings- graad (deze toepassing zou immers enkel voor woon-werkverkeer gelden) zijn ongunstig voor de verwachte efficiëntie van dit instrument.

119

4.6 Fiscaliteit woon-werkvergoeding

Woon-werkvergoedingen zijn fiscaal aftrekbaar tot een bedrag van 19 cent per kilometer ongeacht de vervoerswijze. In deze paragraaf gaan we in op het beperken van de fiscale aftrekbaarheid van woon-werkvergoedingen en zakelijke reizen voor automobilisten. Maatregelen op het terrein van woon-werkvergoedingen voor treinreizigers en fietsers worden behandeld in respectievelijk hoofdstuk 6 en 7.

In 2012 heeft MuConsult de effecten geanalyseerd van twee maatregelen die destijds waren voorzien in het ‘Lente-akkoord’: afschaffen van de onbelaste reiskostenvergoeding van 19 cent per kilometer voor het woon-werkverkeer en zakelijke reizen voor alle vervoers- modaliteiten. En voor leaseauto’s wordt woon-werkverkeer als privé beschouwd (MuConsult 2012).

Uit de enquête blijkt circa 57 procent van de ondervraagden in loondienst een vergoeding te ontvangen voor woon-werkreizen, terwijl circa 36 procent van de zzp’ers zichzelf een vergoeding toekent. Van de forenzen die meer dan 30 kilometer afleggen, ontvangt 90 procent een reiskostenvergoeding. Bij de analyse is aangenomen dat werkgevers niet tot compensatie overgaan. Indien dat wel het geval is, zullen de gedragseffecten navenant afnemen. Uit de analyse komt naar voren dat de automobiliteit (voor het jaar 2020) afneemt met 3,5 tot 4,5 procent in het RC-scenario en 3 tot 3,5 procent in het GE-scenario. Dit leidt tot een afname van 15,5 tot 19 procent van de congestie (in voertuigverliesuren) op het hoofdwegennet in het RC- en 12 tot 14,5 procent in het GE-scenario in datzelfde jaar. PBL en CPB hebben in 2012 de effecten geraamd indien deze voorgestelde maatregelen uit dat Lente-akkoord weer zouden worden teruggedraaid (wat uiteindelijk is gebeurd). In de raming staat een toename van het aantal autokilometers met 2 tot 4 procent en een toe- name van het aantal voertuigverliesuren met 10 tot 15 procent (beide in 2020). De raming is met een grote onzekerheid omgeven. Op termijn zou de maatregel tot langere woon- werkverplaatsingen leiden met vooral in de spitsuren meer autogebruik (PBL & CPB 2012). Deze bevindingen sporen met eerder onderzoek van het CPB naar de effecten van het belastingplan 2004 op mobiliteit en milieu (lastenverlichting voor woon-werkverkeer met bijna 600 miljoen euro). Het CPB raamt een verhoging van de automobiliteit met bijna 2 procent en een toename van de congestie in de ochtendspits met 9 procent. Bij die inschatting is er rekening mee gehouden dat werkgevers de fiscale faciliteit als een prikkel zouden beschouwen om de reiskostenvergoeding voor hun werknemers te verhogen. Kanttekening is dat de termijn waarop de effecten hun volledige beslag krijgen lang is, zeker 10 jaar (Besseling 2004).

120

Het beperken van de fiscale aftrekbaarheid van woon-werkvergoedingen heeft significante inkomens- en daarmee koopkrachteffecten op verschillende groepen. De maatregelen12

betekenen een lastenverzwaring van ongeveer 1,4 miljard euro per jaar voor automobilis- ten en fietsers,13 _{waarvan circa 40 procent betrekking heeft op zakelijke reizen.}14 _{Ook zal}

de maatregel indirecte effecten met zich meebrengen voor bijvoorbeeld de arbeidsmarkt en de woningmarkt. Deze effecten kunnen substantieel zijn. Met de afname van de auto- mobiliteit zullen ook emissies en geluid afnemen en de verkeersveiligheid toenemen. Daarentegen zullen de accijnsinkomsten voor de overheid dalen. Eerder is geconcludeerd dat deze posten grosso modo met elkaar in evenwicht zijn.

Er is geen evaluatie voorhanden die de voordelen (met name congestie, beslag overheids- budget) en nadelen (met name vraaguitval, koopkracht, werking arbeidsmarkt) tegen elkaar afzet. Het effect voor de maatschappelijke welvaart is onbekend.

4.7 Relatie prijsbeleid en uitbreiding infrastructuur

Het invoeren van prijsbeleid leidt tot een lager rendement van weguitbreidingen en vice versa. Als een knelpunt is verminderd, zal een aanvullende maatregel logischerwijs min- der effect sorteren. De omvang van het effect zal verschillen per situatie.

In de ‘MKBA Prijsbeleid wegverkeer’ is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd waarbij in de periode 2020-2030 wel weguitbreidingen plaatsvonden, terwijl voor de basisanalyse van de prijsbeleidvarianten geen weguitbreidingen na 2020 zijn meegenomen (dus ook zonder de weginvesteringen die voorzien zijn in het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport tot 2028). De reistijdbaten van een vlakke heffing van 7 cent per kilometer dalen met circa 10 procent in een scenario met lage groei (RC) en met circa 4 procent in een sce- nario met hoge groei (GE) als er wel weguitbreidingen plaatsvinden ten opzichte van de situatie waarin dat niet het geval is. Voor de congestieheffing is die daling in absolute zin lager, maar procentueel sterker met respectievelijk 20 en 10 procent.

Ook in de ‘MKBA A4 Benelux-Klaaswaal’ uit 2008 (verbinding is niet aangelegd) zijn de kosten en baten van aanleg in drie scenario’s vergeleken met de kosten en baten van aan- leg indien tevens een vlakke heffing van 7 cent per kilometer zou worden ingevoerd. De reistijdbaten dalen in dat geval in alle drie onderzochte scenario’s (RC, EC en GE) met ongeveer 10 procent (Spit & Lebouille 2004).

12 Afschaffen van de onbelaste reiskostenvergoeding van 19 eurocent per kilometer voor het woon- werkverkeer en zakelijke reizen voor alle vervoersmodaliteiten. En voor leaseauto’s wordt woon-werkverkeer als privé beschouwd.

13 Het is op basis van beschikbare informatie niet goed mogelijk de lastenverzwaring voor automobilisten en fietsers uit te splitsen.

14 Het afschaffen van de fiscale aftrekbaarheid van woon-werkvergoeding voor treinreizigers betekent een lastenverzwaring van 0,5 miljard euro per jaar.

121