Budget en beleid

Figuur 3.6 toont de ontwikkeling van zowel de begrote als de gerealiseerde bedragen voor de aanleg en instandhouding van het hoofdwegennet tussen 2006 en 2028.11 _{Uit deze}

figuur blijkt onder andere dat het Rijk structureel meer geld aan de aanleg van nieuwe wegen besteedt dan aan de instandhouding van bestaande wegen. Ook in de periode tot 2028 zal dit meestal het geval zijn.

Voor de financiering van de instandhouding van het hoofdwegennet wordt onderscheid gemaakt tussen beheer en onderhoud enerzijds en vervanging en renovatie anderzijds. Voor de periode 2016-2028 is voor beheer en onderhoud van het hoofdwegennet 400 à 500 miljoen euro per jaar gereserveerd. Van dit budget wordt 34 procent besteed aan het weg- dek, 29 procent aan kunstwerken als bruggen en tunnels, en 37 procent aan landschap en milieu, ICT en overige verkeersvoorzieningen, zoals vangrails en wegverlichting (Rijksbegroting 2015).

Voor vervanging en renovatie is het budget variabel, omdat hierover per project wordt besloten. Voor de periode 2016-2028 is jaarlijks gemiddeld 220 miljoen euro gereserveerd. De komende decennia moeten veel kunstwerken worden vervangen. Hierdoor stijgen de verwachte gemiddelde kosten in de periode 2031-2040 tot jaarlijks 260 miljoen euro. Tussen 2041 en 2050 zal dit 330 miljoen euro per jaar zijn. Vervangingskosten voor infor- matievoorzieningen, zoals ICT-systemen, zijn hier niet in opgenomen, omdat deze nog onduidelijk zijn (Rijksbegroting 2015).

De benodigde instandhoudingsuitgaven waren tussen 2004 en 2010 jaarlijks hoger dan begroot, wat leidde tot uitstel van zowel aanleg- als instandhoudingsprojecten. De minis- ter van Infrastructuur en Milieu presenteerde in 2012 een pakket begrotingsmaatregelen om de instandhouding tot en met 2020 voldoende te budgetteren. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2014a) blijkt dat er in dit pakket onvoldoende rekening is gehou- den met achterstallig onderhoud; het gaat hier om onderhoud waarvan het uiterste adviesjaar is overschreden en waarbij niet meer wordt voldaan aan de gestelde kwaliteits- norm. Bovendien blijkt uit dit onderzoek dat de stijgende kosten als gevolg van de uitbreiding van het hoofdwegennet zijn onderschat. De Algemene Rekenkamer schat het

11 Omwille van de leesbaarheid wordt zowel de aanleg als de verbreding van wegen in deze para- graaf samengevat onder de noemer ‘aanleg’.

81

cumulatieve budgettekort tussen 2012 en 2020 op 3,6 miljard euro; hiervan is 400 miljoen euro nog niet afgedekt door de voorgestelde begrotingsmaatregelen. De minister gaf in een reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer aan dat er van grootschalig ach- terstallig onderhoud geen sprake is.

3.3.2 Instandhoudingsmaatregelen

Alle objecten van de weginfrastructuur zijn op den duur aan vervanging of renovatie toe als gevolg van veroudering, schade en slijtage. Het slim inzetten van beheer en onderhoud kan de levensduur verlengen. Daarvoor is een zorgvuldige balans nodig tussen beheer en onderhoud aan de ene kant, en vervanging en renovatie aan de andere.

Figuur 3.7 geeft weer hoe de verschillende instandhoudingsmaatregelen zich tot elkaar, en de kwaliteit en leeftijd van het object verhouden. Vast onderhoud, zoals het onderhoud van bermen en kleine reparaties aan het wegdek, wordt periodiek uitgevoerd. Variabel onderhoud gaat om ingrijpender maatregelen, zoals het aanbrengen van een nieuwe asfaltlaag. Dit type onderhoud is toestandsafhankelijk en wordt uitgevoerd zodra de kwa- liteit van het object onder het interventieniveau dreigt te komen. Het interventieniveau is het minimale kwaliteitsniveau dat een weg of kunstwerk moet hebben om zijn economi- sche en maatschappelijke functie te kunnen vervullen, plus een (veiligheids)marge om onzekerheden te kunnen opvangen (Harvey 2012). Als variabel onderhoud niet langer

Figuur 3.6 2005 2010 2015 2020 2025 2030 0 500 1000 1500 2000 miljoen euro

Bron: Rijksbegroting; bewerking CPB

cpb .n l / pb l.n l Begroot Gerealiseerd Aanleg

Uitgaven voor hoofdwegennet

2005 2010 2015 2020 2025 2030 0 500 1000 1500 2000 miljoen euro cpb .n l / pb l.n l Instandhouding

82

rendabel is, wordt het object vervangen of gerenoveerd (Burningham & Stankevich 2005; CE Delft 2004).

Voor elk van deze instandhoudingsmaatregelen geldt dat de planning cruciaal is. De kos- ten van onderhoud blijken in de praktijk U-vormig te zijn (Besseling et al. 2004). Te vroege maatregelen zijn inefficiënt en kunnen zelfs de levensduur van objecten verkorten. Zo kan asfalt maar een beperkt aantal keer worden vernieuwd voordat het wegdek in zijn geheel moet worden vervangen. Bovendien kan uitstel van individuele maatregelen schaalvoor- delen opleveren. Te laat ingrijpen betekent echter duurder onderhoud en een groter risico op noodreparaties. Noodreparaties zijn kostbaar en kunnen vaak niet ’s nachts of in het weekend worden uitgevoerd. Zodra de kwaliteit onder een bepaald niveau komt, is regu- lier onderhoud niet meer mogelijk en is vervanging of renovatie noodzakelijk. Deze kosten zijn gemiddeld drie keer zo hoog als de onderhoudskosten (Burningham & Stankevich 2005; PIARC/World Road Association 1999).

Het plannen van onderhoud wordt bemoeilijkt doordat elk object een ander veroude- ringstempo heeft, afhankelijk van het type en gebruik (zie ook tekstkader 3.2). Wegen met een toplaag van zeer open asfaltbeton (ZOAB) kunnen bijvoorbeeld plots snel achteruit- gaan. Kunstwerken gaan veel langer mee, maar hier vormt de overgangsconstructie met de gewone weg een kwetsbare plek (Algemene Rekenkamer 2014a). Extreme weersomstan- digheden en verkeersongelukken kunnen er eveneens toe leiden dat onderhoud eerder

Figuur 3.7

Levensduur van weginfrastructuur

Bron: CPB Kwaliteit Tijd Vast onderhoud (bijvoorbeeld scheuren dichten) Variabel onderhoud (bijvoorbeeld nieuw asfalt) Beheermaatregelen (bijvoorbeeld instellen maximum snelheid) Renovatie of vervanging Interventieniveau Beginsituatie Kosten per type maatregel cpb.nl / pbl.nl

83

nodig is dan gepland. Op het moment dat de kwaliteit van de weg onder het interventie- niveau komt, worden uit veiligheidsoverwegingen beheermaatregelen genomen, zoals snelheidsbeperkingen.