Cultuurverandering volgens het cultuur-arena model

In het cultuur-arena model bestaat een robuust evenwicht tussen de drie cultuurcomponenten mindset, arena en gedrag die in een wederzijdse invloeds- relatie verkeren. Door de drie cultuurcomponenten met elkaar in verbinding te brengen kan de unieke cultuurconfiguratie in kaart worden gebracht en de cultuur inhoudelijk worden beschreven. In deze paragraaf wordt de volgende stap toegelicht, namelijk hoe een verandering van het culturele evenwicht volgens het model kan worden opgevat.

Het veranderproces van het bestaande culturele evenwicht naar een nieuw cultureel evenwicht kan beschreven worden als het zoeken naar een nieuw perspectief. Het is de fase waarin een zoektocht ontstaat naar een nieuwe configuratie van succesvolle gedragingen, denkpatronen en machtsverhoudingen.

De verandering van het culturele evenwicht heeft een tijdelijk of een duurzaam karakter. Straathof (2009) spreekt van een ‘duurzame’ verandering als er tussen de cultuurcomponenten een nieuwe evenwichtstoestand is ontstaan. De tijdelijke verandering wordt gedefinieerd als een verandering die eindigt in een terugval naar de eerdere evenwichtstoestand, waardoor de ingezette cultuurverandering uiteindelijk teniet wordt gedaan (Straathof 2009).

De enabler van verandering: de arena

Straathof (2009) stelt een verandering van de arena voorwaardelijk voor een algehele cultuurverandering. Alleen als er een verandering plaatsvindt in de informele machtshiërarchie kan er richting worden gegeven aan een cultuurverandering. Bepaalde waarden of gedragingen kunnen aan invloed winnen als deze door leiders

mindset

evenwicht door prioritering

arena

evenwicht door hiërarchie

gedrag

overeenstemming

worden uitgedragen. Een verandering van het leiderschap binnen een cultuur kan er daarmee toe leiden dat er cultuurveranderingen plaatsvinden (Boonstra, 2010). De arena geeft op zichzelf geen richting aan de verandering, de onderlinge betrekkingen binnen de arena staan los van de inhoudelijke richting die de cultuurverandering krijgt. Daarmee kan de arena beschouwd worden als de enabler van de verandering. De arena kan bijvoorbeeld veranderen door het aanstellen van nieuwe medewerkers of een nieuwe leidinggevende waardoor er een nieuwe ordering ontstaat (Straathof, 2009). Daarnaast kan er een verandering ontstaan in de bestaande machtsdynamiek: andere overtuigingen en ideeën kunnen aan invloed winnen waardoor de uitdragers hiervan zelf ook aan invloed winnen. Dat heeft een effect op de prioriteiten die bestaan binnen de mindset in termen van het vertoonde organisatiegedrag.

De richting van de verandering: gedrag en mindset

De cultuurcomponenten ‘mindset’ en ‘gedrag’ worden beschouwd als de componenten die richtinggevend zijn voor cultuurverandering. De cultuur verandert doordat er een verandering in de mindset plaatsvindt die zich uit in een aanpassing van het organisatiegedrag of vice versa. Een verandering in de mindset wordt opgevat als een ‘significante’ cultuurverandering, in dit onderzoek een diepgaande verandering genoemd (naar Schein, 2010). Het woord ‘diepgang’ wordt gebruikt omdat het een verandering betreft van de diepste laag binnen de organisatiecultuur, te weten een verandering van de kernwaarden.

Een aanpassing in organisatiegedrag kan bijvoorbeeld ontstaan nadat er een training binnen de organisatie heeft plaatsgevonden. Als deze gedragsaanpassing niet leidt tot een verandering in de prioritering binnen de mindset kan er worden gesproken van een tijdelijke cultuurverandering, met als consequentie dat de gedragsaanpassing zal afnemen en de cultuur daarmee terugvalt in de bestaande evenwichtstoestand.

De omgekeerde invloedsrichting, waarbij de mindset een invloed heeft op het gedrag, ontstaat volgens Straathof (2009) door een confrontatie met aansprekende gebeurtenissen of een leiderschapsinterventie waaruit blijkt dat de geldende opvattingen niet meer kloppen. Dit komt overeen met wat eerder een critical event (Van de Ven & Poole, 2005) of een crisis (Schein, 2010) werd genoemd. De verwarring, angst en onzekerheid die ontstaat creëert ruimte voor nieuwe denkbeelden en vertaalt zich in nieuw organisatiegedrag.

Eerder onderzoek binnen het publieke domein

Het cultuur-arena model is een relatief nieuw model waardoor het nog niet beschikt over een groot empirisch draagvlak. Wanneer er toegespitst wordt op publieke organisaties kan worden geconcludeerd dat het model, voor zover bekend, tot op heden driemaal is ingezet ten behoeve van het onderzoeken en analyseren van

een publieke organisatiecultuur. In een van de cases kan gesproken worden van een organisatie waar tijdens de cultuurmeting een transformatie werd uitgevoerd. Twee van deze onderzoeken zijn uitgevoerd in de dissertatie van Straathof (2009), te weten het CVOM en de gemeente Rotterdam, afdeling concerncommunicatie. In 2007 werd de cultuur van beide organisaties door middel van een voor- en nameting, met een tussenliggende periode van een half jaar, in kaart gebracht. Daarnaast werd in 2014 in opdracht van de gemeente Zaanstad op basis van het cultuur-arena model een omvangrijk onderzoek uitgevoerd naar de cultuur van de ambtelijke organisatie (Faddegon et al., 2014). Dit onderzoek bestond uit één cultuurmeting.

De belangrijkste resultaten van deze drie onderzoeken worden onderstaand kort weergegeven.

Onderzoek 1: het CVOM

Het CVOM, Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, is het expertisecentrum op het gebied van verkeer en vervoer van het openbaar ministerie. Het parket CVOM beoordeelt alle beroepen die zijn ingediend tegen verkeersboetes. Tijdens de onderzoeksperiode, van februari 2007 tot en met augustus 2007, werden twee cultuurmetingen uitgevoerd.

Er was sprake van een sterk groeiende organisatie (van 112 naar 121 fte in een half jaar tijd, uiteindelijk naar 260 fte in 2009). Deze periode werd gekenmerkt als ‘chaotisch’.

Ten tijde van het onderzoek werd de unit ’Straf’ opgericht als gevolg van niet nader genoemde factoren die buiten de organisatie lagen. Er was sprake van een orga- nisatietransformatie in de vorm van een reorganisatie waarbij ook het primaire proces opnieuw uitgelijnd moest worden.

De resultaten tonen aan dat er tussen de 0-meting (februari) en 1-meting (augustus) van de organisatiecultuur ‘drastische veranderingen´ in de mindset en arena van de organisatie hadden plaatsgevonden. Dat duidt erop dat de organisatiecultuur in korte tijd diepgaand was veranderd. Straathof (2009) spreekt van een onverwacht resultaat omdat het indruist tegen het uitgangspunt dat de mindsetverandering een vertraagd effect heeft en dat een diepgaande verandering van de cultuur meerdere jaren in beslag neemt (Boonstra, 2010; Heskett & Kotter, 1992; Schein, 2010). Verder is een opvallend kenmerk dat de bedrijfskundige waarden onderdeel vormden van de kern van de mindset, wat bevestigt dat publieke organisaties kenmerken vertonen van private organisaties (zie ook hoofdstuk 2.6). In de arena werd duidelijk dat het management in deze periode meer macht werd toebedeeld en een leidende rol nam bij de structurele aanpassingen die werden doorgevoerd in de organisatie.

Onderzoek 2: Gemeente Rotterdam, afdeling Concerncommunicatie

De afdeling Concerncommunicatie, onderdeel van de gemeente Rotterdam, valt onder de directie Algemene Zaken van de Bestuursdienst van de Gemeente Rotterdam. De afdeling bestaat ten tijde van het onderzoek uit 41 FTE en is primair

verantwoordelijk voor zowel de interne als de externe communicatie.

Tijdens de onderzoeksperiode, februari 2007 tot en met augustus 2007 vinden er geen ingrijpende veranderingen binnen de organisatie plaats.

De resultaten tonen aan dat er tussen de 0-meting (februari) en 1-meting (augustus) een grote diversiteit aan waarden bestond. Daarmee was de prioritering binnen de mindset minder duidelijk dan bij het CVOM. De overeenkomst tussen beide organisaties is dat de maatschappelijke waarden, zoals ‘democratie’ en ‘betere samenleving’, de kern van de mindset vormden.

Tussen de 0- en 1-meting werden weinig veranderingen in de organisatiecultuur vastgesteld. Van een diepgaande cultuurverandering was daarmee geen sprake. Uit de arena-analyse werd duidelijk dat de rol van het management was versterkt maar dat hun voorbeeldfunctie in de tussenliggende periode beperkter was geworden. De (slechts) geringe wijzigingen in de cultuurconfiguratie bevestigden de vooraf door Straathof (2009) gestelde hypothese dat de cultuur van een publiek-bestuurlijke organisatie vanwege de combinatie van ambtelijke en publieke aansturing robuust en moeilijk veranderbaar is.

Onderzoek 3: Gemeente Zaanstad

Binnen de ambtelijke organisatie van gemeente Zaanstad werd eind 2014/begin 2015 een omvangrijke cultuurmeting uitgevoerd. Ten tijde van het onderzoek bestond de organisatie uit ruim 1.100 FTE.

Net als bij gemeente Rotterdam vonden er tijdens de onderzoeksperiode geen ingrijpende organisatieveranderingen plaats. Uit de resultaten blijkt dat de cultuur getypeerd kon worden als beperkt collectief, waarbij weinig gemeenschappelijkheid bestond tussen de ambtenaren. Zowel op het niveau van de mindset als in het gedrag bestonden er grote verschillen tussen de respondenten, wat wees op een beperkt gemeenschappelijk referentie- en handelingskader. In de mindset voerden de waarden die het geheel van de organisatie dienen de boventoon, zoals ‘samenwerken’ en ‘kennis delen’. Dit indiceert dat er toch enige vorm van collectiviteit binnen de organisatie aanwezig was. In tegenstelling tot de twee eerder beschreven onderzoeken is hier het aandeel en de prioriteit van de maatschappelijke waarden binnen de mindset beperkt te noemen. Verder werd er gesproken van een ‘gezonde’ arena waarbij de leidinggevenden als invloedrijk werden gezien en voorbeeldgedrag vertoonden.

Conclusie

Gesteld kan worden dat het cultuur-arena model geschikt is voor het analyseren van de organisatiecultuur van publieke organisaties, zoals vereist wordt in dit onderzoek. Het CVOM is de enige organisatie die tijdens de onderzoeksperiode in een transformatie verkeerde omdat er een reorganisatie werd uitgevoerd waarbij het primaire proces opnieuw werd uitgelijnd. Deze transformatie ging gepaard met een diepgaande cultuurverandering, wat het theoretische uitgangspunt van de relatie tussen beide veranderingen bevestigt. De diepgaande cultuurverandering kenmerkt zicht doordat in een korte tijdsperiode (een half jaar) de bestaande

kernwaarden werden vervangen door nieuwe kernwaarden. Dat is een opvallend resultaat omdat er in de literatuur brede overeenstemming bestaat over de robuustheid van organisatiecultuur (zie hoofdstuk 3.2).

Binnen alle drie de publieke organisaties werden verschillende en bovendien een grote variëteit aan kernwaarden gevonden. Het betrof naast maatschappelijke waarden ook meer bedrijfskundig gerichte waarden zoals ‘doorlooptijd’, ‘efficiëntie’ en waarden die de interne organisatie dienen zoals ‘samenwerken’ en ‘kennis delen’. De diversiteit is daarmee groter dan de acht kernwaarden die hoofdzakelijk worden toegeschreven aan publieke organisaties (Van der Wal, 2006, zie hoofdstuk 2.6). Wel ondersteunt het de stelling van Van Thiel en Van der Wal (2010) dat de uitvoeringsorganisaties binnen het publieke domein gekenmerkt worden door meer bedrijfskundige waarden omdat deze organisaties in de regel meer behoefte hebben aan effectief en businesslike opereren.