Consultatie van formele adviesorganen in Nederland

Het raadplegen van (vaste) adviescolleges op grond van een wettelijke verplichting daartoe heeft in Nederland een lange geschiedenis. Uit 1922 stamt een wijziging van de Grondwet waarbij in het toenmalige artikel 78 werd voorgeschreven dat vaste colleges van advies en bijstand krachtens de wet worden ingesteld. De grondwetsherziening van 1983 heeft in artikel 79 verduidelijkt dat het in deze gaat om vaste colleges van advies inzake wetgeving en bestuur van het rijk. De Grondwet van 1922 bepaalde reeds dat er een organieke wet zou komen voor de instelling, samenstelling en bevoegdheden van deze krachtens de wet ingestelde adviescolleges. Het heeft echter tot 1996 geduurd tot die wet er in de vorm van een Kaderwet adviescolleges is gekomen.

In de periode tussen 1922 en 1996 is er veel gebeurd op het terrein van de wetgevingsadvisering. Het gaat het bestek van dit onderzoek te buiten om alle ontwikkelingen op een rij te zetten170, maar gesteld kan worden dat er vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw in toenemende mate kritiek is gerezen ten aanzien van de wildgroei aan adviesorganen. Er schuilt een zekere ironie in het feit dat er diverse adviescommissies, zoals de commissie Vonhoff, commissie Van der Ploeg, Commissie Van Zon, commissie De Jong en commissie Wiegel, nodig zijn geweest om uiteindelijk te komen tot een drastische sanering van het adviesstelsel. Er heerste, zeker in de jaren zeventig en tachtig, toch een zekere communis opinio voor wat betreft het feit dat adviesorganen er in de praktijk toch vaak (mede) op gericht zijn zichzelf in stand te houden. Er komen gemakkelijk nieuwe adviesinstanties bij, maar zichzelf opheffen doen deze colleges niet snel. Verder waren er ook een paar andere kritische lijnen te trekken, zoals: de behoefte aan een grotere scheiding tussen advies door deskundigen en overleg met belanghebbenden, aan adviezen op hoofdlijnen in plaats van versplintering over deelbelangen, aan het verlaten van het principe van automatische advisering, ook wanneer er de facto geen behoefte is.

Met het project herziening adviesstelsel werd beoogd het ondoorzichtige conglomeraat van bestaande adviesorganen per 1 januari 1997 te vervangen door een overzichtelijke, uitgedunde en toegankelijke structuur.171 De onderliggende doelen van de herziening van het adviesstelsel kunnen worden samengevat als het streven naar: een transparant en sober adviesstelsel, met herstel van het primaat van de politiek en verbetering van de politieke aansturing van adviescolleges. Verschillende regelingen waren nodig om deze herziening gestalte te geven. De eerste grote maatregel was de Wet van 10 juli 1995 tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en andere wetten in verband met de afschaffing van de verplichtingen om advies te vragen over algemene beleidsvoornemens van de rijksoverheid, waaronder regelgeving, en het stellen van een dwingende termijn voor advisering.172

Effect van deze maatregel was dat voor een flink aantal adviescolleges de verplichting om advies te vragen werd vervangen door een bevoegdheid. Een tweede deel van de herzieningsoperatie werd ingeluid door de Wet van 3 juli 1996, houdende opheffing van het adviesstelsel inzake van algemeen verbindende voorschriften en beleid van het rijk, die ook wel Woestijnwet werd genoemd. Deze wet regelde dat de vaste adviescolleges als bedoeld in artikel 79 van de Grondwet en voor bepaalde tijd ingestelde adviescolleges als bedoeld in artikel 79, lid 1 Grondwet, per 1 januari 1997 zouden ophouden te bestaan. De in artikel 73 van de Grondwet apart genoemde Raad van State bleef echter buiten deze operatie. Ook de WRR en de SER werden door hun bijzondere positie uitgezonderd. De derde grote maatregel was de Aanpassingswet herziening adviescolleges van 6 februari 1997, houdende aanpassing en intrekking van een aantal Koninklijke besluiten waarin vaste

170

Zie daartoe, Kamerstukken II 2001-2002, 28 101, nr. 1, p. 65 e.v.

171 Kamerstukken II 1983-1984, 21 427, nr. 72.

adviesverplichtingen inzake regelgeving en beleid voorkwamen.173 Ten slotte is op 1 januari 1997 ook de Kaderwet adviescolleges in het leven geroepen, die regels bevat inzake het omgaan met advisering ter zake van algemeen verbindende voorschriften of beleid van het Rijk.

Uit een evaluatie van laatstgenoemde wet is inmiddels gebleken dat er over de periode 1997-2000 veel minder nieuwe adviescolleges in het leven zijn geroepen dan voorheen. Ook in andere opzichten blijkt de kaderwet versoberend te hebben gewerkt. Zo blijft het ledental van de meeste adviescolleges tegenwoordig gewoonlijk onder de 15 personen, waar voorheen grotere aantallen niet ongebruikelijk waren. Wel wordt in de evaluatie geconstateerd dat de versoberingtendens na enkele jaren weer wat lijkt af te vlakken, hetgeen o.a. duidelijk wordt uit de toenemende wens van ministeries om eenmalige adviescolleges in het leven te roepen. De praktische behoefte daaraan lijkt sterker dan het beginsel van terughoudendheid.

Wanneer we de Nederlandse consultatiepraktijk bekijken dan valt direct op dat daarin het onderscheid tussen (deskundigen)advies en overleg met belanghebbenden (draagvlak) voortdurend door elkaar lijken te lopen, terwijl de herziening van het adviesstelsel er nu juist op gericht was om op dit punt een duidelijke cesuur aan te brengen. In de praktijk lijkt steeds vaker sprake van ‘onderhandelend wetgeven’ doordat vertegenwoordigers van belanghebbenden intensief worden betrokken bij de voorbereiding van wetgeving.¹⁷⁴ Interessant is ook de conclusie van Huls en Stoter dat in de memorie van toelichting bij wetten doorgaans niets zichtbaar wordt van de belangentegenstellingen die uit consultaties naar boven komen en eventuele verschillen in de perceptie van noodzakelijkheid ten aanzien van nieuwe regelgeving.175

Het beeld van schriftelijke consultaties aan de hand van systematische surveys behoeft in dat verband echter bijstelling, omdat in de praktijk sprake is van een veelheid van meer of minder geformaliseerde overlegvormen. De tweedeling formele en informele consultaties is te grofmazig om de Nederlandse consultatiepraktijk te beschrijven. Sommige organisaties worden ten aanzien van bepaalde onderwerpen door verschillende ministeries vrijwel standaard geraadpleegd, zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestaat (denk bijv. aan de Raad voor de Rechtspraak waar het gaat om wetgeving op het terrein van procesrecht of aan de SER waar het belangrijke sociaal-economische wetgeving betreft), terwijl het in andere gevallen sterk afhangt van wie er bij het ministerie ‘in beeld zijn’. Vermelding verdient echter dat, mede om tegemoet te komen aan o.a. de kritiek op het soms te weinig representatieve beeld van ‘de praktijk’ dat door consultaties dreigt te worden gecreëerd, de

173

Stb. 1997, 20.

174

W.S.R. STOTER en N.J.H. HULS, Onderhandelend wetgeven: een proces van geven en nemen, Den Haag, SDU, 2003.

laatste tijd bijvoorbeeld geëxperimenteerd wordt met zogeheten Internetconsultaties.176 Dat gebeurt mede, omdat verwacht wordt dat met deze vorm van raadpleging op relatief eenvoudige wijze grotere groepen van belanghebbenden of deskundigen gehoord kunnen worden.