Algemeen: formele adviesorganen en ‘best practices’

Ofschoon de Ierse handleiding ook formele adviesorganen ter sprake brengen, zijn de bestudeerde handleidingen inzake consultatie toch vooral gericht op publieke consultaties, dat wil zeggen: raadpleging van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties.

De Europese Commissie sluit geïnstitutionaliseerde adviesorganen zelfs expliciet buiten het toepassingsgebied van de algemene beginselen en minimumnormen inzake consultatie.¹⁵⁹

De consultatie van formele adviesorganen vertoont evenwel specifieke kenmerken, wanneer deze consultatie een verplicht onderdeel van de formele regelgevingprocedure vormt. Die rechtvaardigen een afzonderlijke bespreking.

In principe gelden de kwaliteitscriteria of best practices inzake consultatie ook voor de raadpleging van formele adviesorganen. Ofschoon de wetgeving die consultatie van formele adviesorganen oplegt vaak ruimte laat voor finetuning, heeft de overheid soms geen keuze bij de toepassing ervan, omdat de consultatieprocedure reeds bij wet werd vastgesteld.

Aanbevelingen 6 tot en met 10, met betrekking tot het informatieve, duidelijke en beknopte karakter van de adviesaanvraag, de transparantie, de feedback en het inkaderen in een consultatie- en wetgevingsbeleid,160 gelden onverkort.161 Wat transparantie betreft, kan overigens gewezen worden op

157

Supra par. 3.4.b en 3.6.

158 Supra par. 2.3.a.

159 Mededeling van de Commissie, Naar een krachtige cultuur van raadpleging en dialoog - Voorstel inzake

algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie,

COM(2002) 704 definitief, p. 17.

160 Zie uitdrukkelijk i.v.m. de koppeling formele adviesorganen en reguleringsimpactanalyse de Vlaamse SERV,

Voorstellen voor de vereenvoudiging en verbetering van het Vlaamse regelgevingsproces: een alternatief voor de geplande wijziging van het decreet inzake strategische adviesraden, Brussel, SERV, 2005, p. 28 en voor de inkadering in een consultatiebeleid, ibid. p. 29-30.

161 De Vlaamse RIA-handleiding wijst er bv. op dat het RIA-document moet worden toegevoegd bij de verplichte consultatie van formele adviesorganen en in voorkomend geval moet worden aangevuld in functie van

art. 9 van de Wet Openbaarheid van bestuur, op grond waarvan uitgebrachte adviezen in beginsel openbaar worden gemaakt.

Aanbeveling 4 geldt met deze beperking, dat de wetgever in de meeste gevallen reeds bij voorbaat bepaald heeft welke termijn hij “redelijk” acht. Bovendien is vaak in een urgentieprocedure voorzien, die soms wordt gebruikt wanneer geen sprake is van werkelijke urgentie, maar de overheid formeel advies als tijdrovend obstakel beschouwt.¹⁶² De aanbeveling moet dan zo gelezen worden, dat optimaal gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die de wet biedt, niet om het advies in te perken, maar om het adviesorgaan voldoende tijd te gunnen voor een grondig onderzoek. In die zin luidt ook Aanwijzing voor de regelgeving 271b i.v.m. de Raad van State, waarin wordt aanbevolen de urgentieprocedure te beperken tot de daar omschreven gevallen.

Aanbeveling 5 is niet van toepassing, omdat het contact tussen overheid en adviesorgaan reeds geïnstitutionaliseerd is.

Aanbeveling 1 is op het eerste gezicht evenmin van toepassing, omdat de wetgever de stakeholder reeds heeft geïdentificeerd. De Europese Commissie beklemtoont evenwel dat de rol van geïnstitutionaliseerde adviesorganen, niet verhindert dat bijkomend rechtstreeks contact met belanghebbenden wordt gezocht.163

De Ierse Code somt een aantal voor- en nadelen op van adviescomités die zijn samengesteld uit sociale partners of representatieve organisaties.164 Onder de nadelen valt onder meer de vaststelling dat de representativiteit van de leden soms moeilijk ligt. Dat werd ook hoger reeds vastgesteld.¹⁶⁵ Wanneer de samenstelling van het orgaan bij wet is vastgesteld, kan dit echter niet zomaar aangepast worden. Wel zijn bijkomende consultaties mogelijk met relevante belanghebbende partijen.¹⁶⁶

wijzigingen naar aanleiding van die consultaties, Dienst Wetsmatiging, RIA-handleiding 2006, p. 38. De Vlaamse SERV pleit voor de invoering van een regelgevingagenda, om overbelasting van adviesorganen te wijten aan gebrekkige voorspelbaarheid van adviesaanvragen, te voorkomen, X.,, Voorstellen voor de

vereenvoudiging en verbetering van het Vlaamse regelgevingsproces: een alternatief voor de geplande wijziging van het decreet inzake strategische adviesraden, Brussel, SERV, 2005, p. 29 en X., Invoering van een

regelgevingsagenda, Brussel, SERV, 2006, p. 28-29.

162

Zie voor België P. VAN HUMBEECK, “Wetgevingsbeleid in Vlaanderen op niveau van de uitvoerende macht: een update van de uitdagingen voor betere regelgeving”, in P. POPELIER en J. VAN NIEUWENHOVE (eds.), Wie maakt de wet? , Brugge, die Keure, 2006, 110-112 en specifiek m.b.t. de Belgische Raad van State, afdeling wetgeving J. VAN NIEUWENHOVE, “Adviseren tegen de klok? De nieuwe adviesprocedure voor de afdeling wetgeving van de Raad van State”, T.v.W. 2003, randnrs. 4-6 en M. VAN DAMME, “De afdeling Wetgeving van de Raad van State als hulpmiddel voor behoorlijke regelgeving”, in F. JUDO (ed.), Behoorlijke

regelgeving ons aller zorg, Brussel, Larcier, 2005, 58 en 64.

163

Naar een krachtige cultuur van raadpleging en dialoog - Voorstel inzake algemene beginselen en

minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie, COM(2002) 704 definitief, p. 4.

164 Reaching Out. Guidelines on Consultation for Public Sector Bodies, p. 15-16, nr. 4.2.

165

Par. III.2.c.

166

Zie eveneens Mededeling van de Commissie, Naar een krachtige cultuur van raadpleging en dialoog -

Voorstel inzake algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie, p. 21.

Als aanbeveling kan derhalve gelden dat ook indien de wet het advies van een formeel adviesorgaan voorschrijft, dient te worden nagekeken of dit orgaan alle stakeholders dekt. Indien niet, kan bijkomend informele consultatie aangewezen zijn.

Moeilijker ligt het met betrekking tot de aanbevelingen 2 en 3.

Aanbeveling 2 betreft het ogenblik waarop geconsulteerd wordt. Anders dan de best practices aanbevelen, schrijft de wet verplicht advies vaak voor op een laat ogenblik in de procedure. De fundamentele beslissingen zijn dan al genomen, zodat het advies minder kan wegen op de besluitvorming. In de praktijk betekent dat vaak dat formele consultatie door de overheid wordt ontweken of uitgehold door de urgentie in te roepen, dat de adviezen niet gevolgd worden en vaak zelfs geen enkele feedback krijgen.167

Wanneer het ogenblik van consultatie bij wet vastligt, heeft de consulterende overheid weinig manoeuvreerruimte. Niets verhindert hem echter om adviesorganen reeds eerder te informeren, zodat deze voorbereid zijn en eventueel reeds een standpunt innemen of spontaan advies verlenen. De Vlaamse SERV stelt in dat verband een regelgevingagenda voor, samen met een elektronisch register regelgeving in opmaak.168

Aanbeveling 3 betreft de keuze van de consultatietechniek. Vaak kiest de wet reeds voor een schriftelijke procedure. Hier kan echter verwezen worden naar de gemengde techniek die in de praktijk wordt gevolgd door consulterende overheden. Met andere woorden, ook hier kan formele raadpleging worden aangevuld met informele vormen van consultatie, waarvoor een aangepaste methode kan worden gezocht. Soms maakt informele consultatie overigens deel uit van de formele procedure, bv. wanneer adviesorganen zelf hun achterban consulteren, hoorzittingen of workshops organiseren enz., om op basis daarvan advies uit te brengen,.¹⁶⁹

167

Zie, voor België, P. VAN HUMBEECK, “Wetgevingsbeleid in Vlaanderen op niveau van de uitvoerende macht”, l.c,., 110-112.

168 Voorstellen voor de vereenvoudiging en verbetering van het Vlaamse regelgevingsproces: een alternatief

voor de geplande wijziging van het decreet inzake strategische adviesraden, Brussel, SERV, 2005, p. 26 en X., ,

Invoering van een regelgevingsagenda, Brussel, SERV, 2006, p. 28-29 en 35. Zie ook P. VAN HUMBEECK, “Wetgevingsbeleid in Vlaanderen”, l.c., 129. Het voorstel gaat gepaard met een hervorming van de regelgevingprocedure en de plaats van strategische adviesraden in die procedure.

Criteria inzake verplichte consultatie van formele adviesorganen

1. Ga na of het formele adviesorgaan alle stakeholders dekt en vul zo nodig aan met

informele consultaties.

2. Vang de consultatie aan in een vroege fase van het besluitvormingproces. Indien een laattijdige consultatie bij wet is voorgeschreven, informeer dan het formele

adviesorgaan reeds in een vroege fase over voorgenomen maatregelen, bijvoorbeeld door middel van een elektronisch register in opmaak.

3. Kies indien nodig aangepaste consultatietechnieken ter aanvulling van de verplichte raadpleging indien de wettelijk voorgeschreven consultatie gebreken vertoont.

4. Voorzie in een redelijke termijn voor de raadpleging, waarbij slechts uitzonderlijk en op gemotiveerde wijze gebruik wordt gemaakt van urgentieprocedures.

5. Wees informatief, duidelijk en beknopt over de doelstelling van de consultatie, de probleemstelling, de vragen, de voorgestelde maatregelen, de procedure en het tijdschema.

6. Wees transparant wat betreft het geconsulteerde adviesorgaan, de methode, de gestelde vragen en de resultaten, onder meer door middel van publiek toegankelijke internetpublicaties.

7. Geef feedback aan de respondenten over de impact van hun inbreng op de besluitvorming.

8. Kader consultaties in een consultatiebeleid, met inbegrip van monitoring, opleidingen, jaarverslagen en evaluaties.

9. Kader consultaties en het consultatiebeleid in een meer omvattend wetgeving- en

evaluatiebeleid.