Conclusies ten aanzien van de herziene OTS-wetgeving

Men kan concluderen dat de wet voldoende duidelijk is over hoe de taken en verantwoordelijk-heden verdeeld zijn over de verschillende schakels in de keten, te weten rechtsprekend/ toet-send (de kinderrechter), de verantwoordelijkheid voor de uitvoering (GVI) en controlerend (Raad). Kinderrechters, GVI’s en de RvdKB zijn positief over de scheiding der machten die met de wet gerealiseerd is. In de uitvoeringspraktijk zijn er wel een aantal problemen als gevolg van de gewijzigde taken en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen.

Ten eerste is onduidelijk hoe de RvdKB inhoud geeft aan zijn controlerende taak. De controle-rende rol van de Raad heeft zich gaandeweg in de uitvoeringspraktijk ontwikkeld, waardoor de vestigingen van de Raad ieder een eigen werkwijze hebben ontwikkeld. Het is hierdoor niet inzichtelijk op welke wijze en hoe vaak de Raad zijn controlerende taak uitvoert. De onder-zoeksgegevens laten zien dat er veelal sprake is van een papieren controle. Aan de hand van de beschikbare gegevens gaat de Raad na of de GVI zorgvuldig gehandeld heeft bij het nemen van de beslissing. De Raad doet zelf geen onderzoek of voert dat zeer summier uit. Daarbij komt dat de GVI’s de RvdKB (te) laat informeren, waardoor het zelf uitvoeren van onderzoek ook veelal onmogelijk gemaakt wordt.

De kinderrechters hebben de indruk dat de rechtsprekende taak goed loopt, maar dat hun toet-sende taak ten aanzien van de beslissingen van de GVI’s nauwelijks uit de verf komt. Er wor-den volgens de kinderrechters te weinig beslissingen van de GVI voorgelegd aan de kinder-rechter ter toetsing. Hiervoor worden twee redenen aangevoerd: ten eerste komt de RvdKB bijna nooit ter zitting in het kader van hun controlerende taak; ten tweede is met het vervallen van het spreekuur van de kinderrechter "oude stijl" voor belanghebbenden de drempel te hoog geworden om in beroep te gaan over een beslissing van de GVI bij de kinderrechter.

De GVI’s zijn van mening dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering beter op zijn plaats is bij de GVI dan bij de kinderrechter. In de praktijk blijkt echter dat het tijdsbeslag aan de rappor-tage en administratie als gevolg van de wetswijziging zo is toegenomen, dat dit ten koste gaat van de cliëntencontacten. Verder is door de wetswijziging meer juridische kennis vereist voor een gezinsvoogd. Dit heeft een verdere juridisering van het werk tot gevolg die tot nu toe ten koste gaat van het pedagogisch karakter en gezag van het gezinsvoogdijwerk.

Ten slotte heeft de splitsing van verantwoordelijkheden en taken tot gevolg dat er nauwelijks sprake is van zowel formele als informele samenwerking. Waar vroeger veelal mondeling over-leg was tussen de GVI en RvdKB of kinderrechter verloopt met name de informatieoverdracht alleen nog via dossiers. Het is de vraag of het in het belang van kind is om de splitsing in ver-antwoordelijkheid zover door te voeren. Het beleid van de jeugdzorg is immers steeds meer gericht op continuïteit van de hulp, casemanagement en ketenkwaliteit.

Wat betreft de implementatie van de gewijzigde wet zijn alle respondenten van de GVI’s van oordeel dat, achteraf bezien, de instelling in 1995 niet goed in staat was inhoud te geven aan haar nieuwe functie. Er waren een betere informatievoorziening en scholing nodig geweest en een langere voorbereidingstijd. Er is veel aandacht besteed aan de juridische aspecten,

waar-door de (ped)agogische consequenties op de achtergrond raakten. Toch wordt er een tekort aan juridische scholing gesignaleerd.

Ook een deel van de raadsmedewerkers is niet tevreden over de wijze van implementatie. Het heeft ontbroken aan een fundamentele inhoudelijke discussie over de rol van de RvdKB en aan het tijdig ontwikkelen van toetsingsinstrumenten. Anderen daarentegen zijn wel te spreken over de aandacht die de implementatie heeft gekregen en nog steeds krijgt.

Naast de scheiding van rechtspraak en uitvoering is in de nieuwe OTS-wetgeving de maatregel ook op andere onderdelen aangepast. Zo is de voorlopige OTS aan een wettelijk criterium ge-bonden, zijn termijnen veranderd, kunnen GVI’s een schriftelijke aanwijzing geven en is voor een uithuisplaatsing door de GVI een machtiging nodig van de kinderrechter. In het onderzoek is ook nagegaan hoe deze instrumenten in de praktijk werken.

Naast de enquête en de interviews is getracht via analyse van databestanden enkele vragen van kwantitatieve aard te beantwoorden. Helaas is het niet mogelijk gebleken op een aantal cijfermatige onderzoeksvragen antwoord te geven, aangezien de registratie van gegevens met betrekking tot de (gewijzigde) OTS-wetgeving tot op heden beperkt van aard is. Het kwantitatie-ve beeld is daardoor anno 2000 kwantitatie-verre van compleet. Wat ontbreekt is een landelijk registratie-systeem waarin gegevens zoals de aanwijzingen, bezwaar- en beroepsprocedures of type machtigingen worden bijgehouden en verzameld. Tot nu toe wordt er bij elke instelling wel wat geregistreerd, maar deze registratie is gebrekkig en verschilt onderling. Inmiddels zijn de ge-zinsvoogdij-instellingen bezig met het realiseren van een nieuw registratiesysteem: het PPS. De Raad heeft inmiddels registratieregels opgesteld.

Zowel de wettelijke criteria als de termijnstelling van de VOTS vormen in de praktijk geen pro-bleem, ook niet wat betreft de aan de voorlopige OTS gekoppelde crisisuithuisplaatsing. De GVI’s maken wel bezwaar tegen het tegelijkertijd met de VOTS aanvragen en honoreren van een OTS.

In de praktijk is vaak niet duidelijk hoe lang een OTS zou moeten worden verlengd. Met name bij zeer jonge kinderen in een pleeggezin is dit een probleem. De RvdKB moet, bij het verdwij-nen van de tweejaarstermijn, beslissen of een verzoek tot ontheffing moet worden ingediend, maar hiertoe ontbreekt een eenduidig beleid. Er zijn geen (pedagogische) criteria op grond waarvan men overgaat tot het indienen van een verzoek tot zo’n verstrekkende maatregel. Een ander knelpunt is dat het irreëel is het hulpverleningsplan binnen een termijn van zes weken klaar te hebben.

Er zijn in de wet geen inhoudelijke grenzen aan de inhoud van een aanwijzing gesteld. Wat betreft de schriftelijke aanwijzingen bestaat in de praktijk geen eenduidigheid over wat er onder moet worden verstaan. In de praktijk zijn GVI’s zeer terughoudend in het geven van een aanwij-zing en worden deze zelden gegeven, aangezien er bij het niet opvolgen van de aanwijaanwij-zing geen consequenties aan verbonden kunnen worden. De sanctiemogelijkheden, zoals dreiging met uithuisplaatsing of ontzetting zijn zo extreem, dat de GVI’s veelal alleen een aanwijzing gebruiken in die situaties waarin deze sancties gerechtvaardigd zijn.

Het instrument aanwijzing past volgens de gezinsvoogden ook niet in hun pedagogische taak-opvatting van het gezinsvoogdijwerk. Er is in de praktijk echter een zeer dunne scheidslijn tus-sen het geven van pedagogische adviezen of directieven en het geven van een aanwijzing.

Veel van de adviezen of directieven van de gezinsvoogd zouden als een mondelinge aanwijzing kunnen worden opgevat. Redenen om wel een aanwijzing te geven zijn het niet nakomen van de omgangsregeling of schoolverzuim.

Men kan concluderen dat de gezinsvoogden zelf van mening zijn dat de invoering van het in-strument aanwijzing niet bijgedragen heeft aan de rechtspositie van de GVI. Inmiddels is er een tendens zichtbaar dat de GVI’s van mening zijn dat het instrument aanwijzing niet alleen juri-disch ingezet moet worden, maar dat het ook een pedagogische meerwaarde kan hebben. Dit zou kunnen betekenen dat in de toekomst meer gebruik zal worden gemaakt van de schriftelijke aanwijzing.

De meeste van de geïnterviewde ouders en kinderen hadden nog nooit van een aanwijzing gehoord. Ook bij de pleegouders bestaat daarover onwetendheid. De kinderrechters krijgen in de praktijk zelden te maken met een beroepsprocedure tegen een schriftelijke aanwijzing. Zij gaan overigens vanwege de rechtsbescherming van belanghebbenden soepel om met het ver-eiste dat een aanwijzing schriftelijk gegeven moet worden. Bezwaar tegen een mondelinge aanwijzing nemen zij wel in behandeling. Ook wordt er een aanwijzing ter zitting uitgelokt door de gezinsvoogd te vragen zijn beslissing met betrekking tot de verzorging en opvoeding van de minderjarige op papier te zetten.

Voornaamste probleem bij de MUHP is dat het veelal niet lukt om de OTS-pupil binnen drie maanden te plaatsen, vanwege het gebrek aan plaatsingsmogelijkheden. De respondenten zijn er niet voor om de termijn te verlengen. Oplossingen die in de praktijk gehanteerd worden zijn ruime machtigingen of trajectmachtigingen. Kinderrechters geven elk een eigen invulling aan het verzoek tot machtiging. Sommige arrondissementen gebruiken slechts vier categorieën, terwijl andere arrondissementen elf categorieën hanteren. Onder bepaalde voorwaarden vinden sommige kinderrechters de trajectmachtiging een mogelijke oplossing.

De jongeren zelf zijn blij met de toegevoegde advocaat bij een verzoek tot gesloten plaatsing.

De kinderrechters wijzen nog op het probleem dat de minderjarige niet zelfstandig met zijn advocaat hoger beroep kan instellen tegen een machtiging UHP in een gesloten inrichting; vol-gens de wet moet eerst een bijzonder curator worden benoemd. Het zou mogelijk moeten wor-den dat de procedure van benoeming tot bijzonder curator wordt overgeslagen en dat de min-derjarige met zijn raadsman hoger beroep kan instellen tegen de gesloten plaatsing.

Wat betreft de beëindiging uithuisplaatsing is een knelpunt dat art. 1:263 BW niet in alle situa-ties voor belanghebbenden voldoende mogelijkheden biedt om het beleid van de GVI bij een overplaatsing of terugplaatsing van de minderjarige te toetsen. De pleegouders, opnemende instelling en de ouder zonder gezag hebben geen effectieve rechtsmiddelen. De mogelijkheid een beroep in te stellen bij de bestuursrechter wordt nauwelijks benut en lijkt door de wetgever ook niet zo bedoeld te zijn.

Met name voor pleeggezinplaatsingen is een probleem dat onduidelijk is hoe vaak een OTS met UHP verlengd kan worden. Nu de termijn voor UHP van maximaal twee jaar is vervangen door een termijn van telkens een jaar, met mogelijkheid van verlenging, is de onzekerheid toe-genomen. Het is niet duidelijk wanneer een GVI naar de RvdKB moet stappen met de vraag om een verzoek tot (gedwongen) ontheffing in te dienen. Ook bij de RvdKB is geen eenduidig be-leid omtrent het wel of niet indienen van een verzoek tot ontheffing. Kinderrechters verschillen in hun mening over de ontheffing bij pleeggezinplaatsingen. Sommigen vinden dat een onthef-fing moet worden uitgesproken als er geen perspectief meer is op terugplaatsing bij de ou-der(s), zodat het gezag daar gelegd kan worden waar het ook wordt uitgeoefend (bij de pleeg-ouders). Andere kinderrechters zien de ontheffing als verstrekkende en zware maatregel die zoveel mogelijk moet worden voorkomen.

Als belangrijk voordeel van de wetswijziging wordt door de respondenten van de GVI’s de transparantie naar de jongeren en ouders genoemd. Dit komt de rechtswaarborgen van belang-hebbenden ten goede aangezien duidelijker is wie waar verantwoordelijk voor is. Alhoewel er door de GVI’s op verschillende wijze informatie aan ouders en jongeren wordt gegeven, beklijft dit niet. Ouders, pleegouders en jongeren zijn niet goed op de hoogte van de implicatie van de OTS, zowel wat betreft de mogelijke sancties als wat betreft de beroepsmogelijkheden. Zo heb-ben de geïnterviewde jongeren en ouders nog nooit gehoord van een schriftelijke aanwijzing en zijn er misverstanden over de duur van de OTS of de mogelijkheid tot blokkaderecht van pleeg-ouders.

Onduidelijk is voor welke probleem je bij welke instantie moet zijn. Ook het schriftelijk moeten indienen van bezwaar of beroep vormt voor de belanghebbenden een probleem. Als er al be-roep wordt aangetekend dan betreft dit vooral bezwaar van de (pleeg)ouder tegen het uithuis- of terugplaatsen van een kind.

De jongeren vinden het een goede zaak dat zij een eigen rechtsingang hebben bij de kinder-rechter. Dit betekent in de praktijk nog niet automatisch dat zij hiervan ook gebruik zullen

ma-ken. Uit de ervaringen van de jongeren met de kinderrechter blijkt dat zij het gevoel hebben dat zij weinig tot geen inbreng hadden tijdens de zitting. Tevens zijn ze veelal geïmponeerd door de kinderrechter en hebben niet goed begrepen wat er ter zitting gezegd werd. Belangrijke voor-waarde om gebruik te maken van hun eigen rechtsingang is dat zij vertrouwen hebben in zorg-vuldige afhandeling en dat hun privacy gewaarborgd is. Door respondenten is geopperd dat ondersteuning in de persoon van een cliëntenvertrouwenspersoon of ombudsman jongeren zou kunnen helpen om bezwaren die zij hebben ten aanzien van de beslissingen van de GVI ken-baar te maken.