/118
sanctie op vanuit Justitie (Openbaar Ministerie). Ook kan er bij forensisch wonen sprake zijn van inzet vanuit de Reclassering voor aanvullende begeleiding. Dat verschilt per individuele patiënt.
Beoordeling door de ACM
442. De uitkomsten van het marktonderzoek in deze zaak bevestigen de opvatting van partijen. Uit het marktonderzoek volgt dat er geen zorginhoudelijke verschillen zijn tussen reguliere woonbegeleiding en forensisch beschermd wonen. Zowel DJI, inkoper van forensisch beschermd wonen als Pameijer, een aanbieder van reguliere woonbegeleiding en forensisch beschermd wonen, geven aan dat forensisch beschermd wonen en (regulier) beschermd wonen met hetzelfde personeel op dezelfde locaties worden aangeboden. Patiënten met een
forensische titel en patiënten met een indicatie voor beschermd wonen op grond van de Wmo wonen daarmee bij elkaar in dezelfde woonsetting. Daarnaast beschouwt de gemeente Rotterdam, inkoper van woonbegeleiding op grond van de Wmo, forensisch beschermd wonen als een onderdeel van woonbegeleiding.
443. Net als partijen is de ACM van oordeel dat de drempel voor een zorgaanbieder die (regulier) beschermd wonen aanbiedt, om forensisch beschermd wonen aan te bieden, en andersom, laag is. Patiënten met een forensische titel en patiënten met een indicatie voor beschermd wonen op grond van de Wmo wonen door elkaar in dezelfde woonlocaties. Daarnaast worden deze patiënten door hetzelfde personeel begeleid.
444. Van partijen is alleen Antes is actief op het gebied van forensisch beschermd wonen gericht op verslavingszorg. Er is dus geen overlap tussen de activiteiten van partijen op dit gebied. Of forensisch beschermd wonen gericht op verslavingszorg een afzonderlijke productmarkt is kan in het midden blijven omdat het de materiële beoordeling niet beïnvloedt (zie randnummer 492).
Conclusie forensisch beschermd wonen
445. Op grond van het voorgaande wordt in deze zaak voor de afbakening van de relevante productmarkt uitgegaan van een productmarkt die reguliere woonbegeleiding en forensisch beschermd wonen omvat. Hierna zal de ACM deze markt aanhalen als de markt voor
woonbegeleiding. Of forensisch beschermd wonen gericht op verslavingszorg een afzonderlijke productmarkt is of behoort tot de productmarkt voor woonbegeleiding, kan in het midden blijven omdat het de materiële beoordeling niet beïnvloedt (zie randnummer 492).
8.2.5 Conclusie relevante productmarkten
446. Voor de beoordeling van de voorgenomen concentratie tussen Parnassia en Antes zijn de relevante productmarkten, de markten voor ambulante forensische verslavingszorg, klinische forensische zorg met beveiligingsniveaus één en twee, ambulante forensische verslavingszorg en klinische forensische verslavingszorg met beveiligingsniveaus één en twee. Daarnaast gaat de ACM voor de beoordeling van de voorgenomen concentratie tussen Parnassia en Antes uit van een productmarkt voor woonbegeleiding. Of forensisch beschermd wonen gericht op verslavingszorg een afzonderlijke productmarkt is, kan in het midden blijven omdat het de materiële beoordeling niet beïnvloedt (zie randnummer 490 tot en met randnummer 495).
Relevante geografische markten
8.3
447. Partijen zijn beide actief op de markt voor klinische forensische zorg met beveiligingsniveaus één en twee. Parnassia en Antes zijn daarbij met deze activiteiten actief in regio Rotterdam-Rijnmond. Parnassia is daarnaast in regio Haaglanden en regio Utrecht actief.
90
/118
448. De activiteiten van partijen overlappen tevens op het gebied van klinische forensische verslavingszorg met beveiligingsniveaus één en twee. Daarbij is Antes met deze activiteiten actief in regio Rotterdam-Rijnmond. Parnassia is met deze activiteiten actief in regio’s
Haaglanden, Noord-Holland-Noord, Zaanstreek-Waterland en Kennemerland. Partijen zijn ook beide actief op het gebied van ambulante forensische verslavingszorg. Antes is met deze activiteiten actief in de regio’s Rotterdam-Rijnmond en Zuid-Holland-Zuid en Parnassia in de regio’s Haaglanden, Noord-Holland-Noord, Zaanstreek-Waterland, Hollands-Midden en Kennemerland.
449. Tot slot overlappen de activiteiten van partijen op het gebied van woonbegeleiding, waaronder forensisch beschermd wonen. Parnassia en Antes zijn daarbij met deze activiteit actief in centrumgemeente178 Rotterdam. Antes is daarnaast in centrumgemeente Dordrecht actief. Parnassia is tevens actief in centrumgemeente Nissewaard, centrumgemeente Zaanstad, centrumgemeente Den Haag, centrumgemeente Haarlem en centrumgemeente Alkmaar.
8.3.1 Omvang geografische markten binnen forensische zorg
Meldingsbesluit
450. In eerdere besluiten179 is de omvang van de geografische markt(en) voor forensische zorg in het midden gelaten. In de meldingsfase van deze zaak is de ACM ervan uitgegaan dat de
geografische markt voor de verschillende mogelijke markten voor forensische zorg minimaal uit de gemeente Rotterdam bestaat en mogelijk ruimer zou kunnen zijn. In de vergunningsfase is nader onderzoek gedaan naar de omvang van de geografische markt voor de verschillende onderscheiden productmarkten binnen de forensische zorg.
Opvatting partijen
451. Ten aanzien van de omvang van de geografische markt voor forensische zorg geven partijen aan dat de geografische markt ruimer is dan de regio Rotterdam-Rijnmond. Voor de categorieën forensische zorg met een hoog beveiligingsniveau is de markt volgens partijen nationaal van omvang.
Beoordeling door de ACM
452. DJI is naast de inkoop van forensische zorg ook verantwoordelijk voor de plaatsing van personen die forensische zorg nodig hebben.180 De organisaties181 die de indicatie opstellen
178
Alle gemeenten zijn op grond van artikel 1.2.1 Wmo verantwoordelijk voor beschermd wonen. Artikel 2.6.1 Wmo verplicht colleges echter met elkaar samen te werken, indien dat voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van deze wet aangewezen is. Voor beschermd wonen is tussen Rijk en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) afgesproken dat voorlopig met centrumgemeenten zal worden gewerkt. De centrumgemeenten hebben hierbij een regierol en ontvangen ook financiële middelen van het Rijk. Er zijn 43 centrumgemeenten. Elk centrumgemeentegebied bestaat uit een centrumgemeente en meerdere
regiogemeenten.
179 Zie het meldingsbesluit van 3 augustus 2007 in zaak 6068/AMC De Meren – JellinekMentrum en het besluit van 18 maart 2008 in zaak 6234/Forum GGZ Nijmegen – De Gelderse Roos.
180 Divisie Individuele Zaken (hierna: DIZ) van DJI oefent deze verantwoordelijkheid uit namens ministerie van Veiligheid en Justitie.
181 De reclassering (Leger des Heils, Reclassering Nederland en de Stichting Verslavingsreclassering GGZ (netwerk van aantal verslavingsinstellingen)) verzorgt de indicatie van ambulante zorg en beschermd wonen, met uitzondering van beschermd wonen na klinisch verblijf. Leden van het Psycho Medisch Overleg (hierna: PMO) in een Penitentiaire Inrichting geven de indicatie voor benodigde forensische zorg in het
gevangeniswezen. Voor klinische forensische zorg en beschermd wonen na klinische forensische zorg is de indicatiesteller het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (hierna: NIFP). Per 1 januari 2016 voert DIZ alle klinische forensische plaatsingen en plaatsing voor beschermd wonen na klinische forensische zorg uit. DIZ voert tot slot de indicatie uit voor de klinische zorg voor terbeschikkinggestelden met
91
/118
waarin de zorgbehoefte en eventuele beveiligingsnoodzaak is opgenomen voeren in de meeste gevallen ook de plaatsingen uit.182
453. In de meldingsfase van deze zaak heeft DJI aangegeven dat zij bij de inkoop van forensische zorg een onderscheid maakt tussen regionale en landelijke zorg. Het beveiligingsniveau speelt hierin een belangrijke rol. Voor niet-beveiligde zorg streeft DJI naar plaatsing in de omgeving van het woonadres. Zorg met een zeer hoog beveiligingsniveau wordt landelijk ingekocht. DJI heeft hierbij aangegeven dat ook voor deze voorzieningen geldt dat er naar gestreefd wordt om de patiënt in de regio van herkomst of bestemming te plaatsen.
454. Het plaatsingsbeleid van DJI wordt uiteengezet in het Handboek van het ministerie van
Veiligheid en Justitie. In het Handboek183 wordt aangegeven dat plaatsing in de forensische zorg uitgaat van een drietal criteria. Ten eerste moet de zorg passen bij de zorgbehoefte en
beveiligingsnoodzaak uit de indicatiestelling. Vervolgens moet de locatie van de te bieden zorg bereikbaar zijn voor patiënten en vallen binnen diens leefomgeving. Tot slot moet de uitvoering van de forensische zorg tijdig plaatsvinden.
455. Tevens wordt in het Handboek aangegeven dat zorgverlening in de regio leidend is. Dit biedt namelijk optimale omstandigheden voor resocialisatie. Zo kan er bijvoorbeeld sprake zijn van een langdurig zorgcontact met een therapeut. Daarnaast is aansluiting bij de reguliere zorg of een ondersteunend netwerk ook op deze manier geborgd. Dit geldt zowel voor klinische zorg als beschermd wonen en ambulante zorg. Wel kunnen er vervolgens redenen zijn om af te wijken van ‘bereikbare’ zorg. Dit kan bijvoorbeeld zijn vanwege belangen van het slachtoffer of omdat het wenselijk is om de patiënt gedurende langere tijd uit zijn of haar sociale systeem te halen. Tevens heeft een aantal hoog beveiligde klinieken, waaronder klinieken met beveiligingsniveau drie, een specifieke landelijke functie. Indien een plaatsing niet kan voldoen aan de drie criteria, passende zorg, bereikbaarheid en tijdigheid, kan er gekozen worden voor overbruggingszorg. Dit is per definitie een tijdelijke oplossing.184
456. Het forensisch plaatsingsloket van DJI185 bevestigt het in de randnummers 454 en 455 beschreven plaatsingsbeleid. Het forensisch plaatsingsloket voert alle plaatsingen uit op het gebied van klinische forensische zorg met het beveiligingsniveau één tot en met vier en plaatsingen op het gebied van forensisch beschermd wonen na klinische forensische zorg. Daarnaast monitort het forensisch plaatsingsloket de plaatsingen die worden gedaan door de reclassering. Dit zijn ambulante plaatsingen, namelijk behandeling en begeleiding en plaatsingen op het gebied van verblijfszorg.
457. Het forensisch plaatsingsloket hanteert bij de plaatsing dezelfde regio-indeling als de
rechtbanken, namelijk arrondissementen. Hierbij geeft het forensisch plaatsingsloket aan dat de rechtbank-indeling van regio’s soms te groot is, waardoor het forensisch plaatsingsloket vaak iets specifieker naar de herkomst van de patiënt kijkt. Het forensisch plaatsingsloket streeft er dan ook naar om patiënten te plaatsen in de gemeente van herkomst. Komt een patiënt uit een bepaalde stad dan wordt deze patiënt geplaatst in deze stad. Mochten er geen beschikbare dwangverpleging. Ministerie van Justitie en Veiligheid, Handboek Forensische Zorg, Editie 3, 2016, p.8 en p. 21 tot en met p.23.
182
Het Forensisch Plaatsingsloket (hierna: FPL) van DIZ ondersteunt hen in hun plaatsingstaak.
183
Ministerie van Veiligheid en Justitie, Handboek Forensische zorg, Editie 3, 2016, paragraaf 4.1.
184
Ministerie van Veiligheid en Justitie, Handboek Forensische zorg, Editie 3, 2016, p. 27 en p. 28, paragraaf 4.2 plaatsing klinische zorg en paragraaf 4.3 plaatsing ambulante zorg en verblijfszorg.
185
DJI bestaat uit drie divisies en een aantal directies en landelijke diensten. Het forensisch plaatsingsloket valt onder de Divisie Individuele Zaken.
92
/118
voorzieningen zijn dan worden patiënten elders geplaatst tot er plek is in de regio van herkomst. Dit wordt door het forensisch plaatsingsloket ook wel aangeduid als overbruggingsplaatsen; plaatsen waar patiënten tijdelijk verblijven.
458. Het forensisch plaatsingsloket schat in dat zo’n 80% van de patiënten direct in de eigen regio wordt geplaatst. Soms door middel van een korte overbrugging. Dit is ook afhankelijk van het zorgaanbod in de verschillende regio’s. De overige 20% ziet volgens het forensisch
plaatsingsloket mogelijk op patiënten met een contra-indicatie voor de regio. Vaak zijn dit patiënten met een zedendelict en dan is het juist niet de bedoeling dat zij in de gemeente van herkomst worden geplaatst.
459. Ter ondersteuning van het plaatsingsbeleid wordt in de forensische keten gebruik gemaakt van het Informatiesysteem forensische zorg (hierna: Ifzo). Dit is een webapplicatie die de uitvoering van het forensische zorgstelsel ondersteunt van indicatiestelling tot en met plaatsing bij een gecontracteerde zorgaanbieder. De divisie Forensische Zorg van DJI vult in Ifzo de
contractkenmerken in per zorgaanbieder. De zorgaanbieder kan vervolgens zelf het
gecontracteerde zorgaanbod en beschikbaarheid per zorglocatie invoeren en onderhouden. De plaatsende instantie kan dan snel en eenvoudig zien waar zorgplekken beschikbaar zijn en welke locatie het meest passend is voor de zorgbehoefte.186
460. Zorgaanbieders van forensische zorg bevestigen het regionale plaatsingsbeleid van DJI. Zorgaanbieders geven aan dat hun patiënten hoofdzakelijk uit de regio komen waar ook hun locaties zijn gevestigd. Patiënten die in locaties in Rijnmond worden geplaatst komen ook uit Rijnmond. Zorgaanbieders geven hierbij aan dat Ifzo ook hierop is afgestemd doordat ook de postcode van de patiënt wordt ingevoerd.
461. De ACM ziet in het plaatsingsbeleid van DJI een belangrijke aanwijzing dat de omvang van de geografische markten voor klinische forensische zorg met beveiligingsniveaus één en twee, ambulante forensische verslavingszorg, klinische forensische verslavingszorg en
woonbegeleiding waartoe forensisch beschermd wonen behoort, regionaal van aard is. Zorgverlening in de regio is voor DJI leidend bij plaatsing van patiënten. Dit biedt namelijk optimale omstandigheden voor resocialisatie. Aansluiting bij de reguliere zorg of een ondersteunend netwerk is op deze manier geborgd.
8.3.2 Klinische forensische zorg met beveiligingsniveaus één en twee