Comprehensive approach

Inleiding

3701 Bij het voorkomen, beheersen en/of oplossen van conflicten zetten landen alle machtsmiddelen van staat (Diplomacy, Information, Military and Economy (DIME)) actief in. Zo kunnen uiteenlopende aspecten van het conflict worden aangegrepen, waardoor de kans op bestendigheid van de aanpak toeneemt. Het hedendaagse operational environment is echter zeer complex en kenmerkt zich door de aanwezigheid en activiteit van een breed scala aan actoren in de vorm van GOs, IOs, NGOs, agentschappen en zelfs ondernemingen uit de private sector. Naast een gebalanceerde inzet van de machtsmiddelen van staat is het daarom nodig om in het denken over, plannen voor en uitvoeren van de aanpak van een conflict, een geïntegreerde benadering te hanteren. De NAVO term voor een dergelijke benadering is ’’comprehensive approach’’³⁰. Dit staat voor een conceptuele benaderingswijze³¹, waarbij zo compleet als mogelijk de doelstellingen, inbreng, beperkingen en mogelijkheden van bovengenoemde actoren worden meegenomen in de opvolgende overwegingen. Let wel, het is dus mogelijk om een comprehensive approach te hanteren, zonder daadwerkelijk met andere actoren samen te werken. Het verdient echter uiteraard de voorkeur om in de aanloop, planning, voorbereiding en uitvoering wel tot coördinatie en liefst coöperatie over te gaan. Deze samenwerking tussen militairen en civiele (overheids-)organisaties wordt Interagency (-optreden) genoemd.

3702 Hoe complexer een conflict, hoe groter de noodzaak tot een comprehensive approach die zich dan vervolgens ook uit in intensief overleg en samenwerking tussen de verschillende actoren (inbegrepen militaire actoren). Hoe groter die intensiteit van coördinatie en coöperatie, hoe belangrijker het is om de diverse organisatieculturen te doorgronden, elkaars ‘taal’ en werkwijze te begrijpen en de diverse doelstellingen transparant te krijgen.

Alleen zo kunnen de diverse ‘werelden’ bij elkaar komen en kan er naar unity of effort en zelfs (evt. plaatselijk en tijdelijk) unity of purpose worden toegewerkt. Aangezien de bevolking zich doorgaans in de landomgeving bevindt, zijn daar ook de meeste organisaties aanwezig. Daardoor zal interactie vooral bij landoperaties voorkomen. Op (inter-)nationaal strategisch niveau zijn vaak wel formele structuren voor dergelijke interactie gedefinieerd.

Op operationeel en tactisch niveau zijn die structuren minder robuust en zullen vaak leunen op wederzijds begrip. Dit noodzakelijke wederzijds begrip moet al in vredesomstandigheden, bijvoorbeeld door deelname tijdens elkaars trainingen en opleidingen of door uitwisselingsfuncties, worden nagestreefd.

3703 De Nederlandse Krijgsmacht zal in de regel niet zelfstandig, maar in coalitieverband optreden bij operaties in het buitenland. De landen waarmee wordt samengewerkt doen op hun beurt ook weer zaken met lokale, nationale of internationale partners. Dit betekent dat vrijwel alle operaties waaraan de Nederlandse Krijgsmacht deelneemt joint, multinational en interagency zijn. Commandant, staf en eenheden zitten dus in een netwerk dat omhoog uitstrekt tot het strategisch niveau, omlaag tot het tactisch niveau, en lateraal naar een scala aan (para-)militaire en civiele groeperingen en organisaties. Dit document duidt het geheel aan diverse organisaties waarmee daadwerkelijk wordt samengewerkt aan met JIMP-structuur (Joint, Interagency, Multinational and Public).

3704 Kortom, geïntegreerd optreden betreft een militaire capaciteit: optreden door een eenheid die uit verschillende militaire capaciteiten is samengesteld (joint, multinational), onder éénhoofdige leiding. Bij de comprehensive approach gaat het om de samenwerking met andere, civiele organisaties en hun capaciteiten om een gezamenlijke eindsituatie te bereiken. Deze samenwerking kan variëren van deconflictie via coördinatie tot coöperatie.

De commandant en zijn staf dienen zich bij het ontwikkelen van militaire activiteiten in

30 AJP-3(B) Alied Doctrine for Operations, Chapter 1 Principles, Section II A comprehensive Approach.

31 AJP 3.2 SD 2 OCT 2013: “... philosophy ... closely related and compatible with concepts such as ‘unified’ and ‘integrated’

approaches”.

samenhang met civiele activiteiten bewust te zijn van het verschil tussen geïntegreerd optreden en de comprehensive approach.

Interagency aspecten

3705 Interagency duidt op de daadwerkelijke samenwerking tussen militairen en civiele (overheids)organisaties. De militairen worden tijdens een inzet nagenoeg altijd geconfronteerd met (lokale) overheden en een breed scala van GOs, IOs en NGOs. Elk van deze organisaties heeft eigen redenen voor aanwezigheid, eigen doelstellingen en belangen. Militairen moeten daar rekening mee houden en zich voorbereiden op het optreden en het samenwerken met deze overheden en organisaties.

3706 Bij het oplossen van een crisis of conflict is het wenselijk om vanuit het oogpunt van doelmatigheid en doeltreffendheid de inspanning van alle instanties, militair en niet-militair zodanig te coördineren, dat zij op zijn minst allemaal streven naar het definiëren van gemeenschappelijke doelstellingen en dat zij idealiter eenzelfde desired end state voor ogen hebben.

3707 Geïntegreerde en gezamenlijke planning. Grote uitdagingen voor een effectief interagency optreden zijn de verschillende planningsprocessen van de betrokken organisaties, de mate van bereidheid om informatie te delen en de vaak verschillende voorbereidingstijden voor inzet. Commandanten kunnen er dan ook niet zomaar van uit gaan dat militaire processen en werkwijzen zijn te begrijpen en/of te accepteren door andere organisaties. Het combineren van militaire en andere methoden is een mogelijkheid. Een gezamenlijke of geïntegreerde planning kan bestaande knelpunten omzeilen of vermijden en zo bijdragen aan unity of effort.³²

Multinationale aspecten

3708 Multinationaal optreden (multinational) is de realiteit van vandaag. Hoewel de redenen voor multinationaal optreden kunnen variëren, is multinationaliteit nodig, omdat vrijwel geen enkel land in staat is om met alleen eigen middelen langdurig op te treden. Bovendien zorgt multinationaliteit voor het benodigde politiek-maatschappelijke draagvlak. De nationale belangen van de deelnemende landen bepalen de soort en omvang van de bijdrage, die de landen bereid zijn te leveren, en daardoor de sterkte en effectiviteit van de strijdmacht. Overigens zal de multinationale samenwerking niet altijd tot een verhoging van de militaire effectiviteit leiden. In veel gevallen vergt het een extra inspanning om in multinationaal optreden de coördinatie van de ingezette militaire eenheden te bewerkstelligen. Onderdeel van multinationaal optreden omvat ook de samenwerking met lokale veiligheidsorganisaties.

3709 De bijdrage die landen leveren, dient niet alleen de daadwerkelijke operationele capaciteit van de geleverde troepen, maar levert ook politiek-militaire voordelen. Deze voordelen kunnen zijn: het delen van risico, het demonstreren van de bereidheid in te grijpen, het positief beïnvloeden van nationale en internationale beeldvorming en het creëren van draagvlak. De militaire voordelen zijn dat samenwerking zowel kwantitatief (meer troepen) als kwalitatief (schaarse, specifieke capaciteiten) bijdraagt aan de strijdmacht.

Samenwerking betekent mogelijk ook toegang tot belangrijke informatie en inlichtingen en maakt een efficiënt gebruik van schaarse middelen mogelijk.

32 In de afgelopen jaren is veel ervaring opgedaan met diverse vormen van gezamenlijke planning, zowel in Nederland als bij onze partners. Zo is er voor de Police Training Mission (PTM) in Kunduz een volledig geïntegreerd plan ontwikkeld. In Nederland bestaat echter geen vaste interdepartementale planningsmethode. In het Verenigd Koninkrijk bestaat een interdepartementaal planningsteam van medewerkers van defensie en andere ministeries. De basis planningsmethode die zij hiervoor gebruiken is gebaseerd op het militaire campaignplanning, zoals verwoord in de AJP-5 Allied Joint Doctrine for Operational Planning, en sluit direct aan op het tactisch ontwerp zoals behandeld in hoofdstuk 6 van deze publicatie.

3710 Om de samenwerking tot een succes te maken, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Naast inzicht in de middelen, mogelijkheden en doctrine van de ander, draagt vooral ook wederzijds respect voor verschillen in ideeën, cultuur, religie en gebruiken bij aan succes. Regelmatig krijgen commandanten te maken met politiek vastgestelde beperkingen op de wijze van inzet van eenheden. Internationaal worden deze beperkingen aangeduid met de term national caveats. Ook op het gebied van Rules of Engagement (ROE) ³³ en de interpretatie daarvan kunnen belangrijke verschillen bestaan tussen de deelnemende landen.

3711 Standaardisatie en Interoperabiliteit. Bij het samenstellen van een internationale troepenmacht lopen commandanten onherroepelijk aan tegen uitdagingen op het gebied van standaardisatie en interoperabiliteit. Standaardisatie zorgt er vooraf al voor dat de internationale eenheden met elkaar kunnen samenwerken door te werken met op elkaar afgestemde procedures, begrippen, materieel en informatietechnologie. Hierdoor kunnen eenheden elkaar logistiek ondersteunen en kan operationeel worden samengewerkt. Niet alle deelnemende landen beschikken echter over hetzelfde materieel en ook nationale procedures verschillen. Dan moet interoperabiliteit op een andere wijze worden bereikt e/o vergroot. Bij multinationaal optreden moeten commandanten erop toezien dat de internationale eenheden zich op de hoogte stellen van elkaars procedures en bij voorkeur kiezen voor één methode. Als dit niet mogelijk is, kan ervoor gekozen worden om de eenheden te deconflicteren door elke eenheid een ander gebied toe te wijzen.

3712 Op tactisch niveau zal nauwe samenwerking met eenheden uit andere landen vaker voorkomen. Nauwgezette afstemming en training van Tactical and Technical Procedures (TTPs) zullen aan Operaties vooraf moeten gaan, om eenheid van opvatting en effectieve commandovoering te verkrijgen en fratricide te voorkomen. Niet- interoperabele communicatiemiddelen en uitrusting komen vaak voor. De communicatie zal dan doorgaans via andere middelen moeten lopen, dan wel de onder bevel gestelde eenheid moet hetzelfde communicatiesysteem krijgen verstrekt. Omdat samenwerking met civiele organisaties of burgers steeds vaker voorkomt op lager tactisch niveau, zijn ook afspraken met hen noodzakelijk, zeker indien civiele organisaties of burgers meegaan tijdens een militaire operatie.

3713 Culturele- en taalverschillen. Door de diversiteit aan nationaliteiten bij multinational en interagency optreden werken Nederlandse militairen samen met militairen of burgers uit andere culturen, die er een andere manier van denken en werken en/of andere opvattingen op nahouden. Zonder onderling begrip kan dit leiden tot misverstanden en conflicten, die de samenwerking mogelijk schaden. De voertaal tijdens internationaal optreden is over het algemeen Engels. In de praktijk is de kwaliteit van het spreken, lezen, schrijven en begrijpen van Engels voor de diverse nationaliteiten verschillend. Dit leidt tot het risico van verkeerd begrepen of uitgevoerde van orders en tot het niet goed verwerken of doorgeven van belangrijke informatie.

3714 Nationale beperkingen, voorbehouden (caveats) en toelichtingen (amplifications) bij ROE. In een missie gelden de Rules of Engagement (ROE). Deze zijn voor alle deelnemende (lid)staten van toepassing. ROEs mogen niet strijdig zijn met het (inter)nationale recht. Omdat iedere staat op details het internationale recht verschillend kan interpreteren, komt het voor dat lidstaten richtlijnen geven voor het toepassen van ROEs. Deze zogenaamde amplifications (toelichtingen) geven een toelichting op de interpretatie van een lidstaat en een nadere invulling over het gebruik van een bepaalde ROE. Een lidstaat kan een vastgestelde ROE alleen beperken maar nooit verruimen.

3715 In de praktijk heten deze beperkingen ten gevolge van (nationale) interpretatie van de ROE ook wel caveats (voorbehouden). Deze moeten bekend zijn bij de internationale commandant, omdat ze mogelijk operationele beperkingen opleveren. Bij de planning zal

33 ROE zijn regels of richtlijnen aan commandanten voor het gebruik van geweld en voor het militair optreden in het algemeen.

Zie de NDD 2013 paragraaf 3.6.

de missiecommandant er rekening mee moeten houden dat hij niet alle hem ter beschikking staande middelen overal voor kan inzetten.

3716 Het delen (share) van informatie en inlichtingen is niet alleen belangrijk om hetzelfde begrip van de omgeving te hebben, maar is ook belangrijk voor eenheden in het kader van een bepaalde operatie. In een internationale omgeving, zelfs binnen NAVO, is het delen van informatie en inlichtingen geen vanzelfsprekendheid. Zaken als bronbescherming, Operational Security (OPSEC) en vertrouwen spelen hierbij een rol. Het is van belang goede afspraken te maken over het delen van informatie en inlichtingen.