5.3 De mate waarin de gemeente de componenten van de regierol invult
5.3.4 Component 3: uitzetten of organiseren van beleidslijnen ................ ten
BELEIDSLIJNEN TEN AANZIEN VAN HET GEHEEL: WANNEER SLAAGT DE REGISSEUR HIERIN? De regisseur slaagt erin dat er ten aanzien van het geheel een bepaalde koers is uitgestippeld: wat is het doel en / of wat zijn de randvoorwaarden, welke middelen worden ingezet en wat is het tijdschema? De regisseur kan deze koers zelf bepalen, maar hij kan er ook voor zorgen dat andere actoren de beleidslijnen uitzetten.
WELKE ACTIVITEITEN PASSEN BIJ DEZE COMPONENT VAN REGIE?
4 Het stimuleren van visievorming rond een beleidskoers ten aanzien van het geheel.
5 Het thematiseren van problemen als gevolg van strijdige doelen of belangen van betrokken actoren.
6 Beleidslijnen onder woorden brengen en uitdragen (of deze nu door regisseur eenzijdig zijn bepaald of dat deze resultaat van samenwerking zijn).
7 Toezicht houden op de voortgang van het proces en zorgen voor tijdige bijsturing indien dit nodig is.
In hoeverre geven gemeente invulling aan de regiecomponent?
Gemiddeld gesproken geven gemeenten in redelijk grote mate invulling aan de
regiecomponent van het uitzetten van gemeenschappelijke beleidslijnen (een score van 3,0 op een schaal van 1 tot 4). De verschillen tussen gemeenten zijn op dit punt relatief groot. Zeven gemeenten komen uit op dit gemiddelde, vijf gemeenten scoren hoger (grote mate) en zes gemeenten minder (twee in beperkte mate en vier gemeenten enigszins).
Activiteiten
Gemeenten stimuleren op diverse manieren de visievorming rond een beleidskoers ten aanzien van het geheel.
– Gemeente Gouda (onderwijs) organiseert een ‘dialoogdag’ rond de brede scholen om met alle partijen toe te werken naar een gemeenschappelijke visie.
– Gemeente Hoogeveen (onderwijs) geeft voorlichting en organiseert studiedagen om samen met ‘het veld’ visie te ontwikkelen.
– Gemeente Den Bosch (onderwijs) stimuleert visievorming van een
samenwerkingsverband van scholen door gemeentelijke medewerkers ter beschikking te stellen.
– Gemeente Helmond (inburgering) preciseert de algemene visie aan de hand van intensief overleg over contracten en overeenkomsten om zodoende tot maatwerk te kunnen komen:
“We hebben heel lang gewerkt aan contracten en overeenkomsten met het ROC. Waar we van af wilden is het doorsluizen van geld, het inkopen van een bulk. We willen een situatie waarop één op één kunnen inkopen en afrekenen. Dit ROC heeft een geweldige omslag moeten maken. Volgend jaar gaan we nog verder. Al het aanbod van het ROC hebben we omgerekend naar individuele trajectprijzen, afgestemd in modulaire trajectonderdelen. Wij kunnen nu
bijvoorbeeld zeggen: ‘wij willen dit traject met wat extra logopedie’.
Ons arsenaal om te kunnen sturen, krijgt geleidelijk aan vorm. De slag naar gemoduleerde trajecten wordt nog door weinig gemeenten en ROC’s gemaakt.” (ambtenaar)
– Gemeente Enschede wil visieontwikkeling al ‘werkenderweg’ stimuleren. ‘Geen dikke beleidsnota’s schrijven, maar meteen aan de slag en snel zichtbaar maken van resultaten’ is het devies. Enschede werkt direct vanuit wijken met een grote inbreng voor de wijkraad.
De aanpak om tot een gemeenschappelijke visie te komen varieert. Er zijn gemeenten die eerst ‘intern’ een visie ontwikkelen en dit vervolgens voorleggen aan de externe partners.
Andere gemeenten proberen van het begin af aan samen te werken met de andere partijen. Een ambtenaar op het terrein van inburgering laat zien welke afweging in Breda is gemaakt:
“We hebben intern een visie ontwikkeld daarna hebben we wel gesprekken gehad over het concept met de partners in het veld. Ik kan me ook voorstellen dat je vanaf het begin met elkaar een visie ontwikkelt. De partners waren het overigens helemaal eens met de visie, dus waarschijnlijk hebben we de partners wel al in het
achterhoofd gehad bij de ontwikkeling. Wij waren bang dat als we ze vanaf het begin erbij zouden betrekken dat dat de discussie heel erg zou vertragen, omdat iedereen eigen belangen heeft. Het is een tactiek: ‘ik heb iets schiet er maar op’. Dat werkt vaak het snelst.”
(ambtenaar)
“Elke week zaten we met een deel van de keten om de tafel om een visie te ontwikkelen op diverse competenties voor inburgeraars. We hebben een beeld van de stad gemaakt met de partners. Binnen één maand tijd hadden we een diagnose. In die maand hebben we politie en anderen partners heel intensief bevraagd. We hebben ook de politiek bevraagd op mogelijke beleidskeuzen vanuit het duale bestel!
Aan het einde van de maand hebben we met 40 – 50 mensen uit de keten in een bijeenkomst gevraagd of men zich herkend in de analyse.
Vervolgens hebben we deze resultaten besproken met de experts uit het land.” (ambtenaar)
Het thematiseren van problemen als gevolg van strijdige belangen en doelen tussen actoren komt weinig naar voren als een activiteit van de regisseur. Een van de
uitzonderingen is gemeente Den Haag, waarbij visievorming juist om deze reden als een continu proces wordt gezien:
“Visievorming is een proces. Het ontwikkelen van visie en
samenbrengen van partijen is constant in ontwikkeling. Daarin doen zich constant problemen voor gezien de grote hoeveelheid partijen en belangen. Steeds moet je opnieuw kijken hoe je draagkracht kunt creëren voor een gemeenschappelijke visie.” (ambtenaar)
Het uitdragen van de gemeenschappelijke beleidskoers vindt voor een belangrijk deel plaats via gemeentelijke beleidsnota’s die mede tot stand zijn gekomen in of na overleg met samenwerkingspartners. Daarnaast brengen gemeenten gezamenlijk beleid onder woorden via convenanten, samenwerkingsovereenkomsten, intentieovereenkomsten en dergelijke. Dit leidt er bijvoorbeeld in gemeente Doetinchem ook toe dat de brede school hoog op de agenda blijft staan, terwijl dit bij verschillende andere partijen wel eens vervaagt.
De gemeente Oosterhout heeft op het terrein van veiligheid een samenwerkingsplan opgesteld. Ieder beleidsthema wordt uitgewerkt aan de hand van een vast format:49 1 achtergrond / probleemschets;
2 doelstelling;
3 doelgroep;
4 partners en hun rollen in de veiligheidsketen:
– pro-actie;
– preventie;
– preparatie;
– repressie;
– nazorg;50
49 Zie: Gemeente Oosterhout, Samenwerkingsplan Veiligheid in Oosterhout 2003-2004, ongedateerd.
50 De gemeente Enschede werkt met een vergelijkbaar lijstje en spreekt ook nog over
‘handhavende activiteiten’.
5 activiteiten en / of producten per partner;
6 meetpunten.
Toezicht houden op de voortgang en bijsturing vinden langs diverse wegen plaats:
– Gemeente Doetinchem (onderwijs) evalueert aan de hand van gezamenlijke sucesfactoren (en nadrukkelijk niet aan de hand van de doelen van de individuele partners).
– Gemeenten Oosterhout (veiligheid) evalueert de uitkomsten van het
horecaconvenant één keer per jaar samen met alle partijen. Op basis hiervan vindt zonodig bijsturing plaats.
Op welke punten is (verdere) verbetering mogelijk?
Op een aantal punten zijn in diverse gemeenten (verdere) verbetering mogelijk.
MEER VISIEONTWIKKELING EN KOERSBEPALING
In een aantal gemeenten komen visieontwikkeling en koersbepaling onvoldoende uit de verf. Enkele citaten:
“Ik zie nu wel dat bij de doorontwikkeling van de brede school te weinig richting wordt bepaald. De toetsing aan veel doelen is bijna niet gebeurd. We moeten nu even op afstand gaan staan en ons afvragen: wat willen we nu.” (bestuurder)51
“De gemeente zet zelf geen lijnen uit. Ze zijn de laatste tijd wel bezig, maar ik loop al 12 jaar mee en zie dat ze nooit iets afmaken”
(vertegenwoordiger bureau Halt)
“De uitvoering van de wet Inburgering Nieuwkomers en de Oudkomersregeling is in de afgelopen jaren voortvarend ter hand genomen zonder een duidelijke visie op de gemeentelijke regie met betrekking tot het inburgeringsproces. De gemeente fungeert tot op heden als doorgeefluik van rijksgelden.” (schriftelijk stuk –
gemeente)
“Aan het RMC ligt geen integraal jeugdbeleid ten grondslag. Er wordt intensief samengewerkt, maar er ontbreekt een politieke visie. Voor medewerkers van de gemeente is dit ook lastig. Ze worstelen met de ruimte die ze hebben, want er ligt geen politieke opdracht en dus geen mandaat.” (vertegenwoordiger maatschappelijke organisatie).
51 Zie ook: Rutgers, 2004, die in VNG-magazine aangeeft dat gemeenten er goed aan doen meer te investeren in “visie, interne stabiliteit, onderwijsexpertise, middelen en kennis over de bij de betrokken organisaties levende waarden en belangen”.
“Er is geen beleid gericht op het tegengaan van verloedering.
Verloedering is binnen de gemeente niet gedefinieerd of afgebakend.
Er zijn ook veel meer partijen intern en extern bij betrokken dan bij horeca en geweld. Alle bewoners hebben er mee te maken en er zijn ook meer klachten. Door de slechte definitie is het ook minder grijpbaar. Het valt onder openbare orde, wijkbeheer en welzijn: dus over drie sectoren en drie portefeuillehouders. Hoe breder de aanpak, hoe moeilijker je het je zelf maakt.” (bestuurder)
MEER VISIE OP HET GEHEEL
In een aantal gemeenten kan de visie meer worden toegespitst op het geheel:
“Een gemeenschappelijk overkoepelend doel omschrijven en
onderschrijven kan beter. Met de voortdurende beleidsveranderingen is dat overigens wel lastig. Je moet voldoen aan landelijke regelgeving en als je tegelijkertijd een eigen invulling aan het GOA-beleid wilt geven wringt dat wel eens.” (vertegenwoordiger ROC)
“De gemeente moet het beleid niet laten doorkruisen door de belangen van individuele satellietjes. Ze moeten gaan voor collectief belang, niet voor belang van individuele scholen of instellingen.”
(vertegenwoordiger maatschappelijke partij)
“Wat beter zou kunnen is het verwerken van beleid van andere afdelingen in de nota.” (ambtenaar)
“Een overkoepelende visie op onderwijs ontbreekt. Zo zijn de relaties tussen brede school en het onderwijsachterstandenbeleid
onvoldoende bij ons doordacht.” (ambtenaar)
“Er is geen totaalvisie op inburgering, maar afzonderlijk beleid gericht op taal en werk, zonder een verbinding naar andere onderwerpen als sociale activering en opvoedingsondersteuning.”
(vertegenwoordiger ROC)
MEER LANGE TERMIJN EN MINDER INCIDENTGERICHT BELEID
Verbetering is ook mogelijk door het beleid meer een lange termijn karakter te geven en minder incidentgericht te laten zijn.
“Ik zie geen duidelijke beleidskoers. Het is vooral het voorkomen van incidenten die in de krant terecht kunnen komen. Daarbij wordt over het algemeen een repressief beleid gevoerd. Als er iets gebeurt in een bepaalde zaak dan wordt meteen met het vergunningeninstrument gedreigd. Door het convenant zie ik echter langzamerhand ook preventief beleid ontstaan.” (horeca-exploitant)
“We missen als gemeente een lange termijn visie. Dit maakt je ook kwetsbaar. Je loopt het risico dat als het rijksbeleid rond inburgering wordt gewijzigd dat de aandacht ervoor weer wegebt.” (bestuurder)
MEER TOEZICHT OP VOORTGANG EN TIJDIGE BIJSTURING
Toezicht en bijsturing kunnen in een aantal gemeenten worden versterkt:
“Na Volendam is er één keer een controle geweest en daarna niet meer.” (horeca-exploitant)
“De gemeente heeft de regie over het inburgeringsproces, maar voert nog onvoldoende controle uit over de uitbestede taken. Er zijn onvoldoende prikkels ingebouwd in de contractuele relaties tussen regisseur en andere partijen.” (schriftelijk stuk – gemeente)
TE GEDETAILLEERD TOEZICHT
In diverse gemeenten stuurt het gemeentebestuur de externe partners aan op activiteiten en werkprocessen. Een bestuurder op het terrein van inburgering spreekt over sturen op de ‘hoe-vraag’ en wil zelf de omslag gaan maken naar sturen op de ‘wat-vraag’
(doelstellingen, resultaten).
5.3.5 Component 4: organiseren van samenwerking met het oog op het