Complementariteit van bestuur

1 Gemeenten wijzen vooral rond veiligheid en onderwijs (in relatie naar het

jeugdbeleid) op organisaties die op verschillende niveaus worden aangestuurd. Dit belemmert de samenwerking en samenhang van beleid.

2 De dynamiek in de complementariteit tussen rijksoverheid, gemeenten (en provincie) vereist dat de afzonderlijke ‘complementen’ hun beleid voldoende doordenken en de gevolgen van veranderingen zoveel mogelijk in samenhang tot elkaar beschouwen. Gemeenten zien mogelijkheden voor een grotere gezamenlijke slagkracht en daardoor vergrote complementariteit van beleid.

3 Er zijn signalen dat onvoldoende continuïteit in het rijksbeleid een barrière vormt voor de gemeentelijke regierol en een duurzame (keten)samenwerking.

4 Gemeenten wijzen vooral bij het beleidsveld inburgering op een divergentie van probleemdefinities tussen de rijksoverheid en gemeenten dat de invulling van de regierol belemmert.

5 Door discontinuïteit van beleid en beperkte complementariteit van beleid is het vertrouwen in de rijksoverheid voor het ondersteunen van de gemeentelijke regierol doorgaans laag en vormt een barrière voor lokale regie.

COMPLEMENTAIR BESTUUR

– Complementair bestuur vraagt dat verschillende actoren elkaar aanvullen in het licht van het geheel of van het totale vraagstuk.⁵⁸

– Complement: “gedeelte dat ontbreekt om iets volledig te maken” (Dikke van Dale). Dit betekent: geen complementair bestuur zonder een beeld van een geheel! De term complementair sluit dus goed aan bij het begrip regie zoals in dit onderzoek is gedefinieerd.

– Een complementaire verhouding tussen de rijksoverheid en gemeentebesturen betekent dus ook dat de rijksoverheid zijn eigen regierol ten aanzien van een bepaald vraagstuk aansluit op die van gemeenten (en omgekeerd) voor wat betreft probleemdefinitie, beleidsaanpak en het aansturen van andere partijen.

Samenhang en taakverdeling

De samenhang en aansluiting tussen rijksinzet, gemeentelijke inzet (en eventuele provinciale inzet) ervaren de meeste gemeenten rond onderwijs en veiligheid als barrière. Het gaat daarbij om een goede aansluiting van de landelijke, provinciale en lokale regieketens op elkaar, zoals bij de aansturing van regionale organisaties door de rijksoverheid en provincies. Hoe verhoudt bijvoorbeeld de directe aansturing door de rijksoverheid van politie en scholen zich tot de gemeentelijke regie?

Gemeenten wijzen vooral rond veiligheid en onderwijs (in relatie tot het jeugdbeleid) er op dat partijen actief zijn die op verschillende niveaus worden aangestuurd en vaak geen ruimte hebben voor lokale (keten)samenwerking en / of daar niet op worden gestuurd, afgerekend en beloond.

“Je hebt een veld van instellingen waar je afspraken mee wilt maken.

Je kunt dat ook als een veiligheidsketen zien, maar wij proberen het op gebiedsniveau te zien, maar de politie wordt niet op de keten afgerekend, maar op hele concrete prestaties. We gaan

gebiedsgericht handhaven, daar zie je dat naar voren komen. De Keuringsdienst van Waren en de Douane doen ook mee aan een actie.

Vanuit de rijksoverheid moet je ook bekijken dat instellingen waarover de rijksoverheid gaat de ruimte krijgen om een aanpak te bieden voor problemen waar wij mee te maken hebben.” (bestuurder) Andere organisaties die gemeenten noemen zijn: Bureau Jeugdzorg (provincie), Jeugdreclassering, Raad voor de Kinderbescherming en het Openbaar Ministerie.

Ook wordt enkele keren verwezen naar het aanbrengen van meer samenhang en

integratie van rijksbeleid, zoals tussen beleid voor nieuwkomers, oudkomers, bijstand en volwasseneneducatie.

58 Vanuit deze benadering staat complementair bestuur los van de vraag of er sprake is van principieel gelijkwaardige verhoudingen. Vergelijk andere omschrijvingen, zoals Van der Pot en Donner, 1977: 386, 521. Vergelijk ook: Eindrapport van de Werkgroep

complementair bestuur, 1980.

Dynamiek van complementariteit

Hoe werken veranderingen in het beleid van de rijksoverheid door bij de gemeentelijke regisseur? De complementariteit tussen rijksoverheid en gemeenten is dynamisch. De slagkracht van de rijksoverheid en gemeenten samen is het grootst wanneer beiden beleidswijzigingen zoveel mogelijk in samenhang beschouwen. Daar is niet altijd aan voldaan en dat vormt voor veel gemeenten een barrière:

“Twee jaar geleden heeft de Taskforce Inburgering ons ondersteund en dat kostte zowel de gemeente als de rijksoverheid veel

menskracht, middelen en inzet. Nu lijkt het erop dat we door een nieuwe wet aan de zijlijn komen te staan en alleen nog

randvoorwaardelijk bezig mogen zijn. Onze organisatie is nu net ingericht om de inburgeraar goed te bedienen. Hebben de zaken waar we nu mee bezig zijn nog wel zin?”

“We hebben onvoldoende vertrouwen in de rijksoverheid nu we midden de planperiode wordt geconfronteerd met bezuinigingen op het onderwijsachterstandenbeleid. We zitten met een dilemma.

Moeten wij nu in het gat stappen dat het rijk schept? Dan zegt de rijksoverheid: zie je wel!”

Continu beleid en duurzame (keten)samenwerking

Dit werkt door in een eerdere constatering dat het investeren in de gemeentelijke regierol en (keten)samenwerking doorgaans een grote investering van de gemeente en haar partners vergt, die meestal alleen op de langere termijn en bij duurzaam beleid rendabel is. Er zijn in de gesprekken diverse signalen dat door de relatief frequente en vaak ook onverwachte beleidswijzigingen en aanpassingen door de rijksoverheid deze investeringen geheel of gedeeltelijk verloren gaan, of achterwege blijven. Hiervan is ook sprake wanneer de rijksoverheid onvoldoende continuïteit in haar beleid biedt of garandeert.

“Ministeries verleiden ons nogal eens met eenmalige regelingen en gelden voor bijvoorbeeld één of twee jaar. Partijen zien dit ook: er is geld te halen. Vervolgens is er behoefte aan continuïteit. Indien die niet wordt geboden worden de partners moe en verdwijnt de structuur onder de activiteiten snel. Als je echte innovatie wilt met veel

inspanningen en een goede structuur, dan moet je zicht hebben op continuïteit.” (ambtenaar)

Congruentie van probleemperceptie

Vooral bij het beleidsveld inburgering wijzen de gemeenten op het uiteenlopen van de probleemdefinitie tussen gemeenten en rijksoverheid. Kern daarvan is dat de

rijksoverheid volgens gemeenten bovenal stuurt op taalonderwijs waar gemeenten breder kijken naar competenties, zelfredzaamheid, soms ook naar goed ‘burgerschap’ en een doelperspectief op maat voor de inburgeraar. Lokale / regionale partijen

beschouwen taal vooral als een middel voor inburgering en inburgering als een eerste stap naar (volledige) integratie.

Rond onderwijs geven diverse gemeenten en instellingen aan dat de

decentralisatietendens van de rijksoverheid richting de scholen niet strookt met de probleemperceptie van lokale / regionale partijen dat het lokale onderwijsbeleid behoefte heeft aan meer samenhang, gemeenschappelijkheid en integratie. Twee gemeenten geven aan dat het onderwijsbeleid van de rijksoverheid zich bovendien te veel toespitst op allochtone achterstandsleerlingen.

“Wij hebben veel autochtone achterstandsleerlingen. Desondanks krijgen we minder geld dan scholen met allochtone leerlingen.”

(ambtenaar)

“De problemen zijn eigenlijk te klein om op de politieke agenda te krijgen. Oudkomers ervaart niemand als een probleem. Het ambitieniveau van de rijksoverheid wordt vooral ingegeven door de problematiek in de grote steden en dat is wel van een andere orde dan in Venlo.” (ambtenaar)

“De gemeente voelt zich speelbal in het rijksbeleid en is teleurgesteld dat vanuit een centralisatietendens de rijksoverheid zich gaat

gedragen als ‘de gemeente Nederland’.” (bestuurder)