Ad 3: de monitor als groeimodel
7. De regie en coördinatie van bovenstaande 6 hoofdprocessen. De vraag is in hoeverre de processen vanuit een centraal beleidsperspectief worden aangestuurd, bijvoorbeeld
door het stellen van strategische prioriteiten en beleidsdoelen. Dit was een belangrijk aandachtspunt in het rapport van de Algemene Rekenkamer (2008). Daarin werd geconstateerd dat de handhavingketen bestrijding witwassen onvoldoende doelgericht wordt aangestuurd.46 In het rapport van de AR in 2014 werd deze conclusie min of meer herhaald.47
45 Ook handelingen die in strijd zijn met de WWFT kunnen via de Wet Economische delicten strafrechtelijk worden vervolgd, zie onder 5.
46 AR(2008), pp. 23
47
37
Met regie wordt in dit rapport gedoeld op het stellen van landelijke beleidsprioriteiten en -doelen, het hierop afstemmen van de doelen en prestatiecriteria van de organisaties die betrokken zijn bij de bestrijding van witwassen, het aansturen van deze activiteiten vanuit het perspectief van genoemde doelen en het coördineren daarvan.
Voor alle hoofdprocessen is de context van wet- en regelgeving belangrijk. Deze zal bij de beschrijving van de processen aan de orde komen. Verder verwijzen we naar bijlage I, waarin het juridisch kader wordt beschreven.
In figuur 5.2 wordt het verband tussen de zeven hoofdprocessen schematisch weergegeven. De pijlen weerspiegelen de stroomrichting van informatie. Sommige pijlen zijn beide kanten op gericht doordat de informatiestroom beide kanten op gaat. Zo vergaren en krijgen de opsporingsdiensten informatie over witwassen, bijvoorbeeld door eigen onderzoek of krijgen die van externe bronnen, zoals de Belastingdienst, buitenlandse opsporingsdiensten en de FIU-Nederland. Verder toetst de FIU-Nederland ongebruikelijke transacties aan informatie van politie en opsporingsdiensten en bepaalt mede op basis daarvan welke transacties als verdacht kunnen worden bestempeld. Vervolgens geeft zij informatie over verdachte transacties terug aan politie en opsporingsdiensten.
Figuur 5.2: schematisch overzicht van de samenhang en informatiestromen bij de bestrijding van witwassen.
In dit onderzoek is aan alle hoofdprocessen aandacht besteed. Leidraad daarbij is de vraag welke activiteiten in het kader van de bestrijding van witwassen plaatsvinden en hoe deze kunnen worden geduid, zowel kwalitatief als kwantitatief.
Eerst wordt kort stilgestaan bij de regie en coördinatie van het anti-witwasbeleid (7).
7. Regie en coördinatie van de processen 3. Vervolging en berechting 2. Opsporing en onderzoek 1. (Vergaring van ) witwassignalen
4. FIU-Nederland: vaststellen van verdachte transacties
5. Melden van OT's en cliëntidentificatie in het kader van de WWFT
6. Toezicht op de verplichtingen inzake de WWFT
38
De beschrijving van de strafrechtketen krijgt ruim aandacht: de wijze waarop het proces van het verwerven tot en met de besteding van crimineel geld strafrechtelijk aangepakt kan worden (1,2,3). Het meldsysteem van OT's en de vertaling hiervan in verdachte transacties door de FIU-Nederland wordt beschouwd als ondersteunend voor de strafrechtelijke bestrijding van witwassen (4).
Onderzoek naar het 5e proces, het gedrag van de instellingen wat betreft hun verplichtingen: het melden van OT's en de cliëntidentificatie, viel buiten het bestek van dit onderzoek. Dit had een geheel andere onderzoeksopzet vereist. Niettemin kan hier indirect wel iets over worden gezegd op basis van secundaire informatie: de OT meldingen die bij de
FIU-Nederland worden geregistreerd en de ervaringen van de toezichthouders (6). Aan dit laatste is in dit onderzoek ruim aandacht besteed.
5.4 Effectiviteit van de bestrijding van witwassen
In hoofdstuk 2 is geconstateerd dat er op dit moment geen prestatiecriteria zijn vastgesteld voor de bestrijding van witwassen. Dit is ook een moeilijke zaak. De oorzaak hiervan is dat de bedragen waar de prestaties aan moeten refereren niet precies zijn vast te stellen. In figuur 5.3 is de keten weergegeven die de context zou moeten vormen voor prestatiecriteria. Alleen de hoeveelheden in de blauwe boxen zijn bekend; die in de roze zijn onbekend.
Figuur 5.3: van crimineel geld naar afpakken
Allereerst is de omvang van het in Nederland aanwezige criminele geld zeer moeilijk in te schatten.48 Daarbij verdwijnt een per definitie onbekend deel van het criminele geld naar het buitenland of gaat (voor een tijd) 'ondergronds'. Omgekeerd komt crimineel geld uit het buitenland Nederland binnen.
De hoeveelheid geld dat daadwerkelijk wordt witgewassen is niet meetbaar. Per definitie niet doordat een deel van de witwaspraktijken niet wordt gedetecteerd en uit de aard der zaak niet bekend is welk deel. Hierdoor is de omvang van het witwasgeld dat wel wordt
opgespoord, moeilijk in termen van prestaties te duiden.
Tenslotte, de hoeveelheid geld die wordt afgepakt op basis van het delict witwassen, wordt door verschillende factoren beperkt. Niet op elk witwasfeit volgt een veroordeling. Ook kan een deel van het geld zijn verdwenen of komt het bedrag dat wordt witgewassen en het bedrag
48 Unger (2006) heeft getracht hier een modelmatige schatting van te maken op basis van parameterschattingen. Zie ook Unger et al (2013). Voor een discussie over het toegepaste model, zie WODC(2015), Petrus van Duyne.
Omvang crimineel geld in Nederland Omvang geld dat wordt witgewassen Omvang opgespoord witwasgeld Afgepakt op basis van delict witwassen Buitenland / underground banking
Niet gedetecteerd Niet veroordeeld / geld verdwenen / anders afgepakt
39
waar beslag op wordt gelegd niet overeen. Verder kan het OM er voor hebben gekozen het geld niet af te pakken op basis van het delict witwassen maar door ontneming of verbeurd verklaring op basis van een ander delict.
Kortom, prestaties in de strafrechtketen zijn moeilijk te waarderen doordat de bedragen waaraan gerelateerd moet worden, niet bekend of niet eenduidig zijn te interpreteren.
Niettemin is in dit onderzoek getracht kerncijfers te vinden die iets zeggen over de prestaties in de verschillende hoofdprocessen. Ondanks de beperkte interpretatiemogelijkheden zijn op basis van de trendmatige ontwikkeling van deze kerncijfers wellicht conclusies te trekken. Een andere invalshoek voor het inschatten van effectiviteit van de witwasbestrijding levert FATF, door middel van door haar ontwikkelde criteria voor een effectieve
witwasbestrijding.
Ten behoeve van de toets aan deze criteria heeft FATF een aantal vragen ontwikkeld op basis waarvan beoordeeld kan worden in hoeverre voldaan wordt aan de voorwaarden van de FATF voor een effectief anti-witwasbeleid. Deze voorwaarden zijn geformuleerd als gewenste 'outcomes'. In hoeverre een anti-witwasbeleid effectief is, wordt bepaald door het vergelijken van de resultaten met de gewenste 'outcomes' van het FATF.
FATF onderscheidt daarbij 'intermediate outcomes' en 'immediate outcomes' in de
doelstructuur. Dit wordt schematisch weergegeven in figuur 5.4.49 De methodologie bestrijkt ook de (bestrijding van de) financiering van terrorisme en de verspreiding van kernwapens. Deze elementen zijn niet in het schema opgenomen. De Engelse teksten zijn verkort vertaald.
Figuur 5.4: doelstructuur van de methodologie van FATF voor de inschatting van de effectiviteit van het anti-witwasbeleid.
49
Naar FATF (2013), pp 15
Immediate outcome A
Overall doel: het financiële systeem en andere sectoren in de economie worden beschermd tegen de bedreiging van witwassen (..)
Intermediate outcomes (3) Beleid, coördinatie en
samenwerking verminderen de kans op witwassen.
Voorkomen wordt dat criminele opbrengsten de financiële en andere sectoren binnen komen.
Dreigingen van witwassen worden gesignaleerd en onderbroken, criminelen worden gestraft en criminele opbrengsten worden afgenomen. Immediate outcome B Immediate outcome C Immediate outcome D Immediate outcome E Immediate outcome F Immediate outcome G Immediate outcome H 6 kern-issues 5 kern-issues 6 kern-issues 6 kern-issues 6 kern-issues 4 kern-issues 5 kern-issues 4 kern-issues
40
De drie 'intermediate outcomes' kunnen het beste worden beschouwd als randvoorwaarden voor een effectief anti-witwasbeleid. FATF definieert de 'immediate outcomes' als de criteria die bepalen of voldaan is aan de drie randvoorwaarden. In het vervolg van het rapport zullen wij de Nederlandse benamingen randvoorwaarden en criteria hanteren.
Het overall doel wordt behaald indien in voldoende mate aan de drie randvoorwaarden is voldaan. Hiervoor worden acht criteria geformuleerd (A tot en met H), twee of drie per randvoorwaarde.50 De criteria zijn in feite beschrijvingen van gewenste situaties. Zo zegt criterium G: 'Money laundering offences and activities are investigated and offenders are prosecuted and subject to effective, proportionate and dissuasive sanctions.'
FATF heeft deze criteria verregaand uitgewerkt in 42 zogenaamde 'Core issues'; dit zijn kernvragen aan de hand waarvan bepaald kan worden of aan elk van de acht criteria is voldaan. Zo luidt de eerste kernvraag bij criterium G: 'How well, and in what circumstances are potential cases of money laundering identified and investigated (including through parallel financial investigations)'?
Tenslotte heeft FATF indicatoren geformuleerd die kunnen helpen bij de beantwoording van de kernvragen.
Een ander essentieel kenmerk van de methodiek is dat het niet zozeer een kwestie is van meten maar van beoordeling door de assessor op basis van de beschikbare 'evidence' of in voldoende mate aan de criteria is voldaan. Het land in kwestie is verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van dergelijke 'evidence'.
In de hoofdstukken 7, 8 en 9 zal worden gerapporteerd over de verschillende hoofdprocessen bij de bestrijding van witwassen (zie figuur 5.2). Hierbij komen impliciet aspecten aan bod die van belang zijn voor de beantwoording van de vraag of het Nederlandse anti-witwasbeleid voldoet aan alle FATF criteria voor effectiviteit. Deze aspecten worden in hoofdstuk 10 geordend op basis van de FATF criteria.
Eerst volgt in hoofdstuk 6 een beknopt overzicht van de partijen die bij de verschillende hoofdprocessen zijn betrokken.
50 In feite zijn er 11 criteria, echter drie hiervan hebben betrekking op de bestrijding van de financiering van terrorisme welke voor dit onderzoek niet relevant zijn.
41