Cha’are Shalom Ve Tsedek t Frankrijk

Zoals we zagen kan het recht op godsdienstvrijheid worden beperkt op grond van artikel 6 Gw en artikel 9 lid 2 EVRM. In het eerste geval moet de beperking zijn voorzien bij wet, voldoende specifiek en proportioneel zijn, en (hoewel de meningen daar over verschillen) de kern van het recht op godsdienstvrijheid 172 H.A. Post, Vrijheid van godsdienst in een democratische samenleving: Het recht van de individuele person in een spanningsveld van rechten en vrijheden (diss. Universiteit Tilburg), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2014, p. 76. 173 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 6.

174 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3. 175 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3.

eerbiedigen. In geval van artikel 9 EVRM moet de beperking zijn voorzien bij wet, een legitiem doel dienen en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. De vraag is nu of het wetsvoorstel van de Partij voor de Dieren een gerechtvaardigde beperking is op het recht van godsdienstvrijheid. Het EHRM heeft tot op heden slechts éénmaal uitspraak gedaan over ritueel slachten, namelijk in de zaak Cha’are Shalom Ve Tsedek t. Frankrijk. In deze zaak komen twee argumenten duidelijk naar voren. Aan de ene kant gebruikt het Hof het zogeheten ‘onmogelijkheidsargument’, hetgeen betekent dat er slechts sprake is van een beperking van de godsdienstvrijheid wanneer de maatregel het belijden van een godsdienst of het tot uitdrukking brengen van een overtuiging onmogelijk, en niet enkel moeilijker maakt. Aan de andere kant plaatst het Hof dit argument telkens binnen een bepaalde context. Zo stelt het Hof dat als in het algemeen de mogelijkheid tot ritueel slachten bestaat, dit niet betekent dat iedere afsplitsing van het jodendom recht heeft op een eigen vergunning voor een eigen slachthuis. De context waarbinnen het Hof de zaak telkens plaatst, maakt de uitspraak echter zeer dubbelzinnig. De vraag is dan ook of de Cha’are zaak van betekenis is voor het wetsvoorstel. Aan de ene kant zou kunnen worden betoogt dat het wetsvoorstel geen beperking van het recht op godsdienstvrijheid met zich meebrengt, nu het voor Nederlandse joden en moslims mogelijk blijft om vlees uit het buitenland te importeren. In die zin is er geen sprake van een onmogelijkheid tot het verkrijgen (en consumeren) van het ritueel geslachte vlees. Aan de andere kant beoogt het wetsvoorstel een algemeen verbod op onbedwelmd ritueel slachten in te voeren. Dit terwijl in Frankrijk de algemene mogelijkheid tot ritueel slachten bleef bestaan. De Nederlandse wet lijkt dan ook te zien op een ander soort situatie. Het lijkt er dan ook op dat de Cha’are zaak niet eenduidig kan worden toegepast op het wetsvoorstel van de PvdD. Bij de vraag of het wetsvoorstel in strijd is met het recht op godsdienstvrijheid, lijkt het dan ook logisch de Cha’are zaak buiten beschouwing te laten. De volgende stap is dan om zelf een toets uit te voeren aan de hand van artikel 6 Gw en artikel 9 lid 2 EVRM.

3.5.2 Artikel 6 Gw

Op grond van artikel 6 lid 1 Gw is het een ieder toegestaan diens godsdienst vrij te belijden, ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’. Volgens de PvdD is dit laatste relevant, nu het volgens de wet in principe verboden is om onverdoofd te slachten, om zo dieren te beschermen tegen stress, pijn en lijden voorafgaand en gedurende de slacht. Het voorkomen van dierenleed ziet de PvdD als een gerechtvaardigde beperking op artikel 6 Gw. De Raad van State dacht hier echter anders over. Volgens de Raad kan de uitoefening van een grondrecht worden beperkt, indien die beperking is voorzien bij wet. Dit betekent volgens de Raad echter niet dat iedere beperking toelaatbaar is. Een beperking dient tevens te voldoen aan drie materiële normen: zij dient voldoende specifiek te zijn, moet proportioneel zijn en hoort de kern van het grondrecht te eerbiedigen. Deze criteria moeten zorgvuldig worden afgewogen, waarbij het belang van bescherming van de godsdienstvrijheid zwaar dient te wegen. Daarbij moet volgens de Raad in aanmerking worden genomen dat dieren geen

rechtssubjecten zijn, met een vergelijkbare status als de mens. 177 _{Volgens de}

Raad is het wetsvoorstel in strijd met artikel 6 Gw, omdat het voorengenoemde criteria schendt: het wetsvoorstel is disproportioneel en het schendt de kern van het recht op godsdienstvrijheid. Hoewel de Raad het belang van dierenwelzijn erkent, is hij van mening dat de motivering van de PvdD niet volstaat. Daarnaast stelt de Raad dat het wetsvoorstel de vrijheid van godsdienst te zeer beperkt, nu het belijden van een godsdienstig ritueel en het nuttigen van ritueel geslacht vlees onmogelijk wordt gemaakt. 178 _{De vraag is wel hoe het precies zit met die}

(praktische) onmogelijkheid. Is het halen van al het ritueel geslachte vlees voor Nederlandse joden en moslims uit het buitenland inderdaad onmogelijk? Of wordt er in België en Duitsland (of desnoods in het Midden-Oosten) voldoende geslacht om ook aan de Nederlandse vraag te voldoen? De Raad van State licht niet toe waarom zij hier een daadwerkelijke onmogelijkheid ziet. Hoewel het ritueel gebruik – het slachten zelf – inderdaad onmogelijk wordt gemaakt in Nederland, blijft consumptie van het vlees mijns inziens mogelijk.

Ook het ritueel slachten zelf valt volgens de Raad echter onder de ‘kern’ van het recht op godsdienstvrijheid, en mag volgens de Raad niet worden beperkt. Of er daadwerkelijk iets als een ‘kern’ van het recht op godsdienstvrijheid bestaat, is echter maar de vraag. Dat geldt met name in de verhouding met het proportionaliteitsvereiste. De eis van kernrechteerbiediging lijkt soms in het verlengde hiervan te liggen. Als de kern van een grondrecht in het geding is, zou er een zwaardere proportionaliteitseis gelden, en zal een inmenging eerder ongerechtvaardigd zijn, is het idee. In andere gevallen zou het ‘kernrechtvereiste’ juist los staan van de eis van proportionaliteit. De rechtspraak van het EHRM biedt op dit onderdeel echter weinig houvast. In de literatuur bestaat bovendien ook de opvatting dat er in het recht niet zoiets is als een onaantastbare kern van een recht. 179 _{Het lijkt voor nu dan ook zinvoller te richten op de}

proportionaliteittoets zoals neergelegd in artikel 9 lid 2 EVRM. 3.5.3 Artikel 9 lid 2 EVRM

Voorzien bij wet?

Wil een beperking gerechtvaardigd zijn op grond van artikel 9 lid 2 EVRM, is een eerste vereiste dat de beperking is voorzien bij wet. Een beperking is voorzien bij wet, indien deze een wettelijke basis heeft in een formele wet, lagere regelgeving dan wel ongeschreven recht. Tevens moet de beperking voorzienbaar en toegankelijk zijn, zodat een individu zijn gedrag hierop kan afstemmen. Met het wetsvoorstel wordt de uitzonderingsbepaling uit artikel 44 lid 3 van de Gwd opgeheven en wordt het toedienen van voorafgaande bedwelming bij ritueel slachten verplicht. Deze beperking is aldus voorzien bij wet. De wet is tevens 177 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 2-3.

178 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3. Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3.

179 A.J. Nieuwenhuis, De kernrechtbenadering bij de grondrechten, TvCR 2012/3, p. 138-159.

toegankelijk en voorzienbaar: een ieder kan uit de wet opmaken dat dieren voortaan niet langer onverdoofd mogen worden geslacht.

Legitiem doel?

In artikel 9 lid 2 EVRM worden limitatief de legitieme doelen genoemd die een beperking kunnen rechtvaardigen, namelijk: het belang van de openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde, gezondheid, de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De doelen die worden genoemd zijn breed geformuleerd. Daarmee wordt vaak eenvoudig aan dit criterium voldaan. Volgens de PvdD is onbedwelmd ritueel slachten in strijd met de goede zeden, omdat er een roep vanuit de maatschappij is om het welzijn van dieren te borgen, waar de wetgever rekening mee dient te houden. Volgens de Partij zijn de goede zeden bovendien dynamisch van karakter en worden deze in toenemende mate gekleurd door morele opvattingen over dierenwelzijn. Daarom kan het doel van het wetsvoorstel volgens de PvdD geschaard worden onder de goede zeden. De Raad van State bevestigde in zijn wetgevingsadvies dat een verbod op ritueel slachten onder één van de in artikel 9 lid 2 EVRM genoemde doelen valt, namelijk ‘bescherming van de openbare orde’ of ‘bescherming van de goede zeden’. In de jurisprudentie van het EHRM wordt bovendien een ruime interpretatie gegeven aan deze doelen. In het licht van de opvattingen van de Raad en de jurisprudentie van het Hof kan het wetsvoorstel van de PvdD daarom worden geschaard onder het doelcriterium ‘bescherming van de goede zeden’.

Noodzakelijk in een democratische samenleving?

Bij de vraag of een beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving, gaat het met name om de vraag of de beperking ‘evenredig is’ aan het door de lidstaat aangevoerde legitieme doel. Een beperking is ‘evenredig’ aan het door de lidstaat aangevoerde legitieme doel, indien er een redelijke verhouding bestaat tussen de beperking enerzijds en de zwaarte van het belang van het doel anderzijds. Daartoe moet worden gekeken of er een dringende maatschappelijke behoefte bestaat voor de te treffen maatregel, en of deze maatregel in redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel (proportionaliteit). Het antwoord op deze vraag hangt samen met de margin of appreciation die de staten toekomt. De lidstaten beschikken over een ruimere margin indien er over een bepaald probleem nog geen consensus onder de lidstaten bestaat. Over het algemeen wordt aan lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid gegeven wanneer het om zaken gaat over de vrijheid van godsdienst. Tussen de verschillende lidstaten bestaan er bovendien verschillen op het gebied van ritueel slachten. Zo is in een aantal Europese landen ritueel slachten geheel verboden, terwijl in andere landen een uitzondering bestaat voor de joodse en islamitische slacht. Er kan dit geval dus een ruime margin worden aangenomen ten aanzien van het wetsvoorstel.

Of de beperking nu ‘noodzakelijk is in een democratische samenleving’, oftewel evenredig is aan het door de PvdD nagestreefde doel’, is niet eenduidig te beantwoorden. Zo zagen we dat er in de literatuur geen eensgezindheid over deze vraag bestaat. Wel is duidelijk te zien dat de opvattingen over dierenwelzijn in de loop der jaren drastisch zijn veranderd. De opkomst van de PvdD zorgde er bovendien voor dat aan dierenwelzijn meer dan ooit een grote waarde wordt gehecht, met als gevolg dat in het publieke debat dierenrechten soms zelfs naast en tegenover de rechten van gelovigen worden geplaatst. De veranderende opvattingen ten aanzien van dierenwelzijn zorgden er tegelijkertijd voor dat er in toenemende mate kritisch werd gesproken over de religieuze slacht. 180 _Wanneer

de PvdD stelt dat er vanuit de maatschappij een roep is om het welzijn van dieren te borgen, waarbij de wetgever bij het maken van keuzes rekening mee dient te houden, heeft de partij ergens dus wel een punt. Deze opvatting past bovendien in de idee van het EVRM als ‘living instrument’, waarbij normen en waarden zich op dit punt vernieuwen naar de normen zoals die vandaag gelden. De PvdD verwoordde dit op de volgende wijze: ‘Tradities zijn immers geen onveranderlijke verschijnselen, maar kunnen zich in de loop der tijd aan nieuwe opvattingen en nieuwe morele normen van mensen aanpassen en hebben dat in het verleden ook steeds zo gedaan’. 181 _{Je zou dus kunnen stellen dat het de taak}

van de wetgever is om deze veranderende maatschappelijke opvattingen ten aanzien van dierenwelzijn vorm te geven, ook als die afwijken van of beperkingen opleggen aan eerder vasgestelde noties. 182

Verschillende wetenschappelijke onderzoeken tonen tegelijkertijd aan dat ritueel slachten gepaard gaat met extra dierenleed. In die zin zou je kunnen betogen dat er wel degelijk een noodzaak bestaat iets aan deze praktijk te doen. Zo noemde de FVE de ‘practice of slaughtering animals without prior stunning unacceptable under any cirumstances’. 183 _{In het licht van hoofdstuk 1 kan bovendien de vraag}

gesteld worden hoe ver een verbod op onbedwelmd ritueel slachten nu eigenlijk gaat. Zo is de optie van reversibel bedwelmen besproken, waarbij is aangetoond dat dieren niet komen te overlijden aan de verdoving. Je zou je dus kunnen afvragen of dit geen acceptabele beperking van de vrijheid van godsdienst is (als het al om een beperking gaat). Wel is duidelijk geworden dat binnen het jodendom en de islam geen eenduidige opvatting bestaat over deze manier van ritueel slachten. En hoewel de religieuze teksten zelf niets uit lijken te sluiten, is het vooral ook een traditioneel gebruik waar een zekere waarde aan wordt gehecht. Een deel van de joden en moslims zal deze manier van slachten dus wel degelijk als een beperking van hun recht op godsdienstvrijheid beschouwen. Hoewel er vanuit de maatschappelijke opvattingen en wetenschappelijke onderzoeken enerzijds iets te zeggen valt voor een verbod op onbedwelmd 180 H.A. Post, Vrijheid van godsdienst in een democratische samenleving: Het recht van de individuele person in een spanningsveld van rechten en vrijheden (diss. Universiteit Tilburg), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2014, p. 266. 181 Handelingen I, 2011/12, 31571, 32, item 5, p. 14.

182 G.J.W. van Oven, Eerste Kamer mist kans dierenwelzijn te verbeteren, RM Themis 2010/2, p. 91-92.

183 Federation of Veterinarians of Europe, Slaughter of Animals without Prior Stunning, 2010, p. 1.

ritueel slachten, kan ook worden betoogt dat een verbod een te verregaande inbreuk vormt op het recht van godsdienstvrijheid. Zo oordeelden de Raad van State en de Belgische Raad van State dat een verbod het recht op godsdienstvrijheid te zeer zou beperken. Met een verbod op onbedwelmd ritueel slachten zou volgens beide adviesorganen ‘op een onevenredige wijze afbreuk worden gedaan aan de vrijheid van godsdienst die is vastgelegd bij artikel 9 van het Verdrag’. 184 _{Volgens de Raad van State kunnen dieren bovendien niet worden}

beschouwd als rechtssubject, met een vergelijkbare status als de mens. Hoewel het belang van dierenwelzijn wel degelijk gewicht in de schaal legt, zou het grondrecht van godsdienstvrijheid zwaarder moeten wegen. De Raad was dan ook, met de Belgische Raad van State, van mening dat het ‘niet aannemelijk is dat de inbreuk op het dierenwelzijn een dusdanig dringende maatschappelijke behoefte vertegenwoordigt dat een ongeclausuleerd verbod op onverdoofd ritueel slachten er door kan worden gerechtvaardigd’. 185 _{Wanneer men de}

redenering van de Raad van State en de Belgische Raad van State volgt, zou men dus tot de conclusie komen dat een verbod een te verregaande inbreuk volgt op de vrijheid van godsdienst, nu het verbod niet in redelijke verhouding staat tot het doel van het wetsvoorstel.

Ondanks de ruime margin die in dit geval gepast lijkt, kan nog worden gekeken naar het subsidiariteitsbeginsel. Oftewel, had er kunnen worden volstaan met een minder vergaande maatregel? In het Convenant ritueel slachten lijkt dan een betere balans te zijn gevonden tussen het recht op vrijheid van godsdienst enerzijds en het welzijn van dieren anderzijds. Zo werden (in samenspraak met de religieuze gemeenschappen) onder meer afspraken gemaakt over de opleiding van de slachter, de wijze van fixeren, de scherpte van het mes, het aantal halssnedes en de tijd waarbinnen een dier buiten bewustzijn moet zijn. Een meerderheid van de Eerste Kamer leek bovendien meer te zien in het Convenant dan in het wetsvoorstel van de PvdD. Het Convenant lijkt in die zin dus een goede middenweg te zijn.

Conclusie

184 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3. 185 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3.

Binnen het jodendom en de islam worden dieren volgens eeuwenoude tradities ritueel geslacht. De twee godsdiensten kennen sterk vergelijkbare slachtmethodes. Zo schrijven zowel de islam als het jodendom voor dat dieren voorafgaand aan de slacht niet worden bedwelmd. Het onbedwelmd ritueel slachten van dieren is echter al decennialang een bron van maatschappelijke zorg en discussie. Dierenwelzijnsorganisaties (ASG, KNMvD, FVE) tonen aan dat onbedwelmd ritueel slachten gepaard gaat met onnodig dierenleed, zoals pijn, stress en angst voorafgaand en gedurende de slacht.

In 2008 werd de discussie over ritueel slachten nieuw leven ingeblazen door een wetsvoorstel van de Partij voor de Dieren. Met het wetsvoorstel wilde de PvdD een verbod in voeren op onbedwelmd ritueel slachten door aanpassing van artikel 44 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. De aankondiging van het wetsvoorstel leidde binnen joodse en islamitische kringen tot grote weerstand; joden en moslims voelden zich aangetast in hun recht op godsdienstvrijheid zoals neergelegd in artikel 6 Gw en artikel 9 EVRM. Volgens de PvdD zou voorafgaand bedwelmen echter mogelijk zijn zonder de vrijheid van godsdienst aan te tasten. Verscheidene vormen van bedwelming in de rituele slacht, zoals reversible stunning, zouden volgens de partij ‘momenteel al op grote schaal worden toegepast, zowel in Nederland als in andere Europese lidstaten en Nieuw-Zeeland’. 186

Binnen de godsdiensten zelf bestaat er echter verdeeldheid over de vraag of dieren voorafgaand aan de slacht verdoofd mogen worden. Sommige moslims of joden staan alternatieve methoden toe, zoals het na de halssnede direct verdoven (‘post-stunning’) van het dier of het toepassen van ‘reversible stunning’. Deze methoden worden echter niet door alle groepen gelovigen geaccepteerd. Zo zou het verbloeden van het dier minder goed kunnen verlopen of zouden er twijfels kunnen ontstaan over de doodsoorzaak van het dier. Ook in de religieuze teksten zelf is geen sluitend antwoord te vinden op de vraag of bedwelmd ritueel slachten in harmonie is met de leerstellingen van beide geloven. De ruimere betekenis is dat bedwelmd ritueel slachten niet voor iedere jood of moslim per definitie strijdig is met hun recht op godsdienstvrijheid. Wel blijft het een religieuze traditie waar door de meerderheid van de gelovigen veel waarde aan wordt gehecht.

Het wetsvoorstel van de Partij voor de Dieren werd in 2011 met een grote meerderheid in de Tweede Kamer aangenomen. De Eerste Kamer bleek echter anders over de kwestie te denken; voor een algehele steun van het initiatiefvoorstel was geen sprake meer. In juni 2012 werd het wetsvoorstel met een meerderheid door de Eerste Kamer verworpen. Volgens de Eerste Kamer is het wetsvoorstel in strijd met het recht op godsdienstvrijheid. Daarnaast heeft de Eerste Kamer bezwaren van pragmatische en wetstechnische aard. Een meerderheid in de Eerste Kamer voelt uiteindelijk meer voor het Convenant ritueel slachten van staatssecretaris Bleker, waarin volgens Kamerleden een betere balans is gevonden tussen het recht op godsdienstvrijheid en het welzijn van dieren.

Strijd met godsdienstvrijheid?

Het recht op godsdienstvrijheid kan worden beperkt op grond van artikel 6 Gw en artikel 9 lid 2 EVRM. Tot op heden heeft het Hof slechts eenmaal uitspraak gedaan over ritueel slachten. In de zaak Cha’are Shalom Ve Tsedek t. Frankrijk maakte het Hof gebruik van het ‘onmogelijkheidsargument’, en oordeelde het dat er in dit geval geen sprake was van een beperking. Het Hof plaatste de kwestie echter telkens in context, waardoor de zaak een dubbelzinnige betekenis in zich droeg. De Cha’are zaak was bovendien zeer onomstreden, zo bleek alleen al uit het grote aantal dissenting opinions. Op een later moment leek het Hof tevens afstand te nemen van het ‘onmogelijkheidsargument’. De Cha’are zaak is daarom niet eenduidig toe te passen op het wetsvoorstel van de PvdD.

Ook de Raad van State nam afstand van de Cha’are zaak, en oordeelde dat het wetsvoorstel van de PvdD in strijd is met artikel 6 Gw en aritkel 9 EVRM. Volgens