3. Vrijheid van godsdienst en ritueel slachten
3.4 Het advies van de Raad van State
3.4.1 Advies Raad van State
Opvallend is dat ook de Raad van State in zijn advies met betrekking tot het wetsvoorstel van de PvdD oordeelde dat een verbod op onbedwelmd ritueel slachten in strijd is met het recht op godsdienstvrijheid uit artikel 6 Gw en artikel 9 EVRM. Voordat de Raad inhoudelijk ingaat op artikel 6 Gw en artikel 9 EVRM, schetst het een achtergrond waartegen het wetsvoorstel van de PvdD moet worden gehouden. Zo stelt de Raad allereerst dat dieren niet aangemerkt dienen te worden als rechtssubject, maar als rechtsobject, in die zin dat zij geen dragers van rechten zijn in juridische zin. Hoewel dieren volgens de Raad wel kunnen worden beschouwd als bijzondere rechtsobjecten, die een bijzondere zorg vergen (ook vanuit de overheid), doet dit volgens de Raad ‘niet af aan het feit dat het belang van dierenwelzijn dient te worden afgewogen tegen andere belangen, waarbij relevant is dat dieren niet als zodanig drager kunnen zijn van rechten’. 155
Wat betreft de vrijheid van godsdienst, stelt de Raad ‘dat de staat zich in beginsel dient te onthouden van inmenging in godsdienstige debatten inzake de inhoud en strekking van religieuze overtuigingen’. 156 Zo stelt de Raad dat ‘de scheiding
van kerk en staat met zich brengt dat de overheid terughoudendheid heeft te betrachten en zich geen oordeel over de theologische juistheid van een bepaalde opvatting dient aan te matigen’. 157 Ten aanzien van ritueel slachten is de Raad
van oordeel dat dit dient te worden beschouwd als een vorm van godsdienstbelijdenis die valt binnen de reikwijdte van de vrijheid van 154 EHRM 15 januari 2013, nr. 48420/10, par. 83 (Eweida e.a./het Verenigd Koninkrijk).
155 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 1. 156 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 2. 157 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 2.
godsdienst. Ook erkent de Raad dat binnen het jodendom en de islam verschillend wordt gedacht over ritueel slachten, maar dat ‘de religieus geïnspireerde opvatting bij tenminste een deel van de aanhangers van deze religies dat bedwelmd slachten niet is toegestaan niettemin door de staat als uitgangspunt genomen moet worden’. 158
Vervolgens gaat de Raad in op de vraag of het verbod op de rituele slacht verenigbaar is met artikel 6 Gw. Volgens de tekst van artikel 6 lid 1, mag een ieder zijn godsdienst vrij belijden, ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’. Dit betekent volgens de Raad echter niet dat élke beperking toelaatbaar is. De uitoefening kan op basis van deze formulering worden beperkt, maar mag volgens de Raad ‘niet geheel of nagenoeg geheel onmogelijk worden gemaakt’. 159 Voor een rechtmatige beperking van de vrijheid van godsdienst
geldt niet alleen dat die beperking moet zijn voorzien bij wet. Een beperking moet tevens voldoen aan drie materiële normen: zij dient voldoende specifiek te zijn, moet proportioneel zijn en hoort de kern van het grondrecht te eerbiedigen. Het eerste criterium volgt uit de wetsgeschiedenis, de twee andere criteria uit het noodzakelijkheidscriterium zoals neergelegd in artikel 9 EVRM, en kunnen volgens de Raad ‘ingelezen’ worden in de Nederlandse Gw. Volgens de Raad moeten deze criteria grondig worden afgewogen, waarbij het belang van bescherming van de godsdienstvrijheid zwaar dient te wegen. 160
De Raad komt tot de conclusie dat het wetsvoorstel in strijd is met artikel 6 Gw, omdat het de voorengenoemde criteria schendt: het wetsvoorstel is niet proportioneel en het raakt de kern van het recht op godsdienstvrijheid. Volgens de Raad heeft de PvdD niet de vereiste belangenafweging gemaakt, waarbij de Raad nogmaals benadrukt dat het belang van godsdienstvrijheid zwaar dient te wegen. Volgens de Raad volstaat de PvdD met te stellen dat de aantasting van het dierenwelzijn voldoende grond vormt om een verbod in te voeren op onbedwelmd ritueel slachten. De PvdD zou bovendien ten onrechte het beeld oproepen dat dieren rechtssubjecten zouden zijn, met een vergelijkbare status als de mens. Hoewel de Raad het belang van dierenwelzijn erkent, is hij van mening dat de gegeven motivering niet volstaat. Daarnaast stelt de Raad dat het wetsvoorstel de vrijheid van godsdienst te zeer beperkt, ‘nu het belijden van een godsdienstig ritueel en het nuttigen van ritueel geslacht vlees onmogelijk wordt gemaakt’. 161
Volgens de Raad is het wetsvoorstel ook in strijd met artikel 9 EVRM. Bij de toetsing aan artikel 9 EVRM moet er volgens de Raad worden gekeken of er een dringende maatschappelijke behoefte bestaat voor de te treffen maatregel. Daarnaast moet de beperking in redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel. Deze twee criteria moeten volgens de Raad in onderling verband worden bekeken. Vervolgens verwijst de Raad naar de Cha’are zaak. Volgens de Raad heeft het EHRM in de Cha’are zaak geoordeeld ‘dat ritueel slachten onder het 158 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 2.
159 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 2. 160 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 2-3. 161 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3. Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3.
bereik van art. 9 EVRM valt’ en leidt het uit dit arrest af dat de vrijheid van godsdienst wordt geschonden als de overheid ‘het aanhangers van bepaalde godsdienst in de praktijk onmogelijk maakt ritueel geslacht vlees te consumeren’.
162 Dit laatste heeft het wetsvoorstel van de PvdD volgens de Raad precies tot
gevolg. Het wetsvoorstel is volgens de Raad dan ook in strijd met artikel 9 EVRM. Om zijn gedachtegang te verduidelijken verwijst de Raad naar een advies van de Belgische Raad van State. Deze heeft naar aanleiding van de Cha'are zaak in zijn advies van 21 juni 2006 geoordeeld dat een verbod op onbedwelmd slachten in België strijdig is met artikel 9 van het EVRM. De Belgische Raad van State stelde: 'Ten slotte wordt met de afschaffing van de afwijking van het vereiste van voorafgaande verdoving in geval van rituele slachting, teneinde het dierenwelzijn te bevorderen, op een onevenredige wijze afbreuk gedaan aan de vrijheid van godsdienst die is vastgelegd bij artikel 9 van het Verdrag. Hierdoor zouden sommige gelovigen geen enkele mogelijkheid meer hebben vlees aan te schaffen en te eten dat door hen conform met de religieuze voorschriften wordt geacht’. 163
De Raad sluit af door kort in te gaan op de doelcriteria van het wetsvoorstel, waarbij hij aangeeft dat het doel van het wetsvoorstel mogelijk onder de in artikel 9 lid 2 EVRM genoemde doelcritaria, ‘bescherming van de openbare orde’ of ‘bescherming van de goede zeden’ kan vallen. De Raad acht het echter, net als de Belgische Raad van State, ‘niet aannemelijk dat de inbreuk op het dierenwelzijn een dusdanig dringende maatschappelijke behoefte vertegenwoordigt dat een ongeclausuleerd verbod op onverdoofd ritueel slachten er door kan worden gerechtvaardigd’. 164
3.4.2 Kernrechteerbiediging
Volgens de Raad van State is het wetsvoorstel van de PvdD in strijd met het recht op godsdienstvrijheid; het wetsvoorstel is disproportioneel en raakt daarmee de kern van het recht op godsdienstvrijheid. Een vraag die zich opdringt is wat de Raad precies bedoelt met deze ‘kernrechteneerbiediging’. Het idee achter een kernrecht wil zeggen dat bepaalde elementen van een grondrecht meer betrekking op het wezen van het grondrecht hebben dan andere, en dat deze kernrechten van groter belang zijn dan andere, meer perifere aspecten van het grondrecht. De kern van het grondrecht mag daarbij niet worden aangetast, terwijl dit niet geldt voor afgeleide, perifere rechten. Voor het perifere gedeelte van een grondrecht zou dan gelden dat meer beperkingen aanvaardbaar zijn dan voor de kern van het grondrecht. 165 Kernrechtbescherming houdt dus in dat
bepaalde gedragingen die onder het toepassingsbereik van een grondrecht
162 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3.
163 Advies van de Raad van State 40.350/AV, Belgische Senaat zitting 2005-2006 3-808/6. paragraaf 4.2.3.
164 Kamerstukken II, 2009/10, 31571, 4, p. 3.
165 H.A. Post, Vrijheid van godsdienst in een democratische samenleving: Het recht van de individuele person in een spanningsveld van rechten en vrijheden (diss. Universiteit Tilburg), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2014, p. 76.
vallen, zó essentieel zijn voor de uitoefening van dat grondrecht, dat zij nooit door de wetgever mogen worden beperkt. 166
Een nadeel van kernrechtenbescherming is dat het criterium hiervoor vrij onduidelijk is. Het criterium als zodanig zegt namelijk niets over de vraag wat nu precies de kern is van een bepaald grondrecht. 167 Of het EVRM daadwerkelijk een
kernrechtenbescherming biedt, is bovendien niet helemaal duidelijk. In een aantal uitspraken van het EHRM komt wel de vraag aan de orde of ‘the very essence of the right’ of ‘the core’ van een recht in gevaar komt. Dat is met name het geval bij verdragsrechten die geen absoluut karakter hebben. Als het EHRM concludeert dat de ‘very essence’ of ‘the core’ van een recht in het geding is, betekent dit echter niet per se dat er sprake is van een schending. Indien de belangen zwaarwegend genoeg zijn, kan een beperking op het kernrecht zijn toegestaan. Hoewel het Hof regelmatig het kernrechtidee gebruikt, blijft de positie van het kernrecht in de uitspraken van het Hof echter vaak onduidelijk. Dat geldt met name in de verhouding met het proportionaliteitsvereiste. De eis van kernrechteerbiediging lijkt soms in het verlengde hiervan te liggen. Als de kern van een grondrecht in het geding is, zou er een zwaardere proportionaliteitseis gelden, en zal een inmenging eerder ongerechtvaardigd zijn, is het idee. In andere gevallen zou het ‘kernrechtvereiste’ juist los staan van de eis van proportionaliteit. De rechtspraak van het EHRM biedt op dit onderdeel echter weinig houvast. In de literatuur is wel opgemerkt dat alleen in het laatste geval sprake is van een nuttige toevoeging. 168
In de literatuur bestaan tevens opvattingen dat er in het recht niet zoiets is als een onaantastbare kern van een recht. 169 Hierbij is de gedachte dat het zinvoller
is te richten op de proportionaliteittoets uit de beperkingsclausule. Wat de kern van een grondrecht is, zou dan moeten worden bepaald tegen de achtergrond van het conflict waarvan sprake is. Het EHRM komt dan pas tot een conclusie met betrekking tot de kern, het wezen of de essentie van een recht na een zorgvuldige afweging van de verschillende strijdige factoren. De kern van een recht zou dan bestaan uit die inhoud waarvoor een inmenging niet kan worden gerechtvaardigd op grond van de uitgevoerde belangenafweging. 170 In Nederland
is het idee van kernrechtenbescherming door de Grondwetgever overigens expliciet verworpen. In de Toelichting bij de Grondwet van 1983 wordt als belangrijkste argument voor die afwijzing gegeven dat de kern moeilijk is aan te duiden, omdat zij afhankelijk is van de situatie en dynamisch is bepaald. 171
Of een beperking van de godsdienstvrijheid toelaatbaar is, zou beantwoord kunnen worden door naar de noodzakelijkheid van de gedraging te kijken. De 166 J.J.J. Sillen, Over rituele slacht en rechtsvinding, TvCR 2012, p. 282.
167 J. Gerards, EVRM, Algemene beginselen, Den Haag: Sdu 2011, p. 168. 168 A.J. Nieuwenhuis, De kernrechtbenadering bij de grondrechten, TvCR 2012/3, p. 138-159.
169 Zie bijvoorbeeld Sillen 2012, Post 2014.
170 H.A. Post, Vrijheid van godsdienst in een democratische samenleving: Het recht van de individuele person in een spanningsveld van rechten en vrijheden (diss. Universiteit Tilburg), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2014, p. 76. 171 Kamerstukken II, 1976/77, 13872, 3, p. 12.
kwestie is dan of iemand zijn geloof nog kan belijden indien de beperking van toepassing is. 172 Zo stelde de PvdD in haar reactie op het advies van de Raad van
State dat een verbod op onbedwelmd ritueel slachten de consumptie van geïmporteerd vlees uit het buitenland onverlet laat, en het kernrecht van consumptie met het verbod daarmee onaangetast blijft. ‘Het afgeleide recht, dat van ritueel slachten als middel voor het verkrijgen van ritueel geslacht vlees, kan daarom ten principale eerder onder genoemde beperkingen gebracht worden, gelet op het afgeleide, niet-kernrechtelijk karakter ervan’. 173 De PvdD ziet het
consumeren van ritueel geslacht vlees dus als de kern van het recht op ritueel slachten, waarbij het ritueel slachten zelf een ondergeschikte rol krijgt toebedeeld.
De Raad van State stelde echter dat de kern van het recht op godsdienstvrijheid juist wel was geschonden. ‘Het voorgestelde verbod op onbedwelmd ritueel slachten voldoet niet aan vorengenoemde (voldoende specifiek, proportioneel, kernrechteerbiediging) criteria’. 174 Volgens de Raad maakt ‘het ongeclausuleerde
verbod op ritueel slachten deze vorm van godsdienstig belijden niet langer mogelijk.’ 175 Bedoelt de Raad hiermee te zeggen dat het belijden van een
godsdienst niet (lees: nooit) volledig onmogelijk mag worden gemaakt? Deze redenering van de Raad lijkt op de ‘verspreidingsjurisprudentie’, volgens welke lagere wetgevers niet elk zelfstandig middel van verspreiding – zoals het uitdelen van folders, het plakken van affiches en het verkopen van drukwerk– ‘in het algemeen’ mogen verbieden. 176 Zoals het verspreiden van drukwerk niet in het
algemeen verboden zou mogen worden, zou ook niet elke geloofsuiting geheel onmogelijk mogen worden gemaakt. Waar de PvdD in elk geval van mening is dat alleen het consumeren van ritueel geslacht vlees onder het kernrecht van godsdienstvrijheid valt, laat de Raad van State ook het slachten zelf onder de bescherming van het recht op godsdienstvrijheid vallen. De ruimere betekenis is dat beide partijen van mening zijn dat het tot zich nemen van op rituele wijze bereid voedsel een kernelement van de godsdienstige overtuiging is, dat valt onder de reikwijdte van het recht op godsdienstvrijheid.