De criteria waarop casussen geselecteerd worden kunnen opgedeeld worden in twee gronden: inhoudelijk en pragmatisch (Swanborn, 2013).
3.2.1 Inhoudelijke gronden
Er is voor dit onderzoek een afweging gemaakt tussen het gebruik van homogene en
contrasterende casussen. Bij een relatief nieuw verschijnsel is het gebruik van homogene casussen beter, zo wordt de variantie afgebakend en de betrouwbaarheid verhoogd (Swanborn, 2013, p. 83). Om de onderzoeksgroep homogener te krijgen is er in dit onderzoek voor gekozen om alleen stichtingen met het two-tier model van College van Bestuur en Raden van Toezicht te kiezen. In 2011 (Honingh & Hooge, 2012, p. 16-18) heeft 73% van de schoolbesturen de rechtsvorm van een stichting. Van die schoolbesturen hanteert 39% het Raad van Toezichtmodel. Dit is veruit de grootste groep in Nederland, die de waarde van het onderzoek vergroot omdat dit zorgt voor een representatiever karakter. Toch zijn er twee andere typen casussen ingeslopen. Er is een gesprek geweest met een bestuurder waarbij de instelling het algemeen bestuur – dagelijks bestuursmodel hanteerde. Het vooronderzoek naar deze instelling was incompleet, omdat de site van de school onder constructie was. Daarmee was wel de afspraak voor het interview al gemaakt, maar was niet meer dubbel gecheckt of de onderwijsinstelling een College van Bestuur- Raad van Toezichtmodel
was. Toch heeft deze casus wel waardevolle inzichten opgeleverd, waardoor er is gekozen om het niet te schrappen uit het onderzoek. Daarnaast is, bij nader inzien en op aanvraag van het
Ministerie van OCW, ook de tegenhanger van het CvB-RvT model aangetrokken in dit onderzoek. Er zijn twee eenpitter verenigingen toegevoegd die geen organieke maar een functionele scheiding hebben aangebracht. Ter verduidelijking, de belangrijkste casussen van dit onderzoek blijven de casussen met een CvB-RvT model, maar er wordt wel kort aandacht besteedt aan de andere modellen in de analyse, om de uitkomsten van het onderzoek in perspectief te zetten. In informatiebox 4 vindt er uitleg plaats over de verschillende bestuursmodellen (CvB- RvT model, Raad van Beheer model en de Vereniging).
Binnen de onderzoeksgroep met het model CvB-RvT is een onderscheid op twee onafhankelijke variabelen gemaakt, namelijk het aantal scholen waarvan men bevoegd gezag is en de
denominatie (gebaseerd op onderzoek van Honingh & Hooghe, 2012, p. 13-15). Er is gezocht naar instellingen met College van Besturen met Raden van Toezicht die meerdere scholen onder zich hebben. De reden hiervoor is dat de professionalisering zich over het algemeen eerder voor heeft
Informatiebox 4
Rechtsvormen en bestuursmodel
Binnen het primair onderwijs zijn de stichting en de vereniging de meest gangbare rechtsvorm voor
schoolbesturen (Honingh & Hooge, 2012). Binnen deze rechtsvormen zijn schoolbesturen vrij geweest om de scheiding met intern toezicht in te richten. Het CvT-RvT model en RvB model vallen binnen de rechtsvorm stichting, de vereniging spreek voor zich, dat heeft de rechtsvorm van een stichting. Hieronder worden kort de drie bestuursvormen uit dit onderzoek toegelicht.
College van Bestuur- Raad van Toezichtmodel
Dit model wordt gebruikt binnen de rechtsvorm van een stichting. In dit model is er College van Bestuur dat bestuurt en een Raad van Toezicht dat het intern toezicht houdt. Het college van Bestuur kan eenhoofdig, of meerhoofdig zijn. In dit laatste geval kunnen verschillende portefeuilles verdeeld worden onder de college leden.
De vereniging
In een vereniging ligt de hoogste macht bij de ledenvergadering waarbij de ledenvergadering het bestuur benoemt (Kamer van Koophandel, 2016). Binnen deze rechtsvorm kan op verschillende manieren de scheiding georganiseerd worden, maar omdat de ledenvergadering het hoogste orgaan is zal zij altijd goedkeuring moeten geven over de keuzes van het bestuur. Hiermee houdt zij een vorm van intern toezicht. Zij kan de enige vorm van intern toezicht zijn, maar het bestuur kan er ook voor kiezen om een scheiding te maken tussen dagelijks (uitvoerend) en algemeen (toezichthoudend) bestuur. Daarnaast kan het bestuur ervoor kiezen (na goedkeuring van de ALV) om een orgaan in te stellen, belegd met het intern toezicht. Dit kan bijvoorbeeld de vorm aannemen van een Raad van Toezicht of een Commissie van Toezicht.
Raad van Beheermodel
Het Raad van Beheermodel kan zowel binnen een stichting als vereniging (Oosterling, Vink & Broekmans, 2011). Hierbij is er sprake van een functionele scheiding (een scheiding binnen één orgaan). Zo kan er een bestuur zijn met een Dagelijks Bestuur die de uitvoerende taken heeft een Algemeen Bestuur met de toezichthoudende taken. In de casus met een dergelijk model is er binnen het Dagelijks Bestuur een bezoldigde bestuurder aangesteld die de dagelijkse leiding heeft.
Toezicht hebben meer betrokkenen om leden uit te halen. Om de casussen onderling beter te kunnen plaatsen is er een scheiding aangebracht tussen 5 tot 9 scholen en 10 tot 20 scholen. Met betrekking tot denominatie gaat het onderscheid niet verder dan openbaar en bijzonder onderwijs. 3.2.3 Pragmatische gronden
Pragmatische zaken kunnen een rol spelen bij de selectie (van Thiel, 2010, p. 105), zo ook hier. Het is bij DUO niet bekend welke scholen een stichting zijn met een CvB-RvT model. Dit handmatig opzoeken op de sites kost veel tijd. Daarnaast gaat in het benaderen van instellingen en het vinden van de juiste personen tijd zitten. Niet altijd verloopt de communicatie tussen het bestuursbureau, de bestuurder en de intern toezichthouder snel en vlekkeloos. Ook doordat de dataverzameling plaatsvond in zeer drukke periodes lag de prioriteit niet in alle gevallen bij het beantwoorden van de mails/ telefoontjes over dit onderzoek.
3.2.4 De geselecteerde casussen
Op basis van de bovenstaande inhoudelijke en pragmatische gronden zijn 13 stichtingen met een CvB-RvT model benaderd. Getracht is om zowel bijzondere als openbare instellingen met een verschillend aantal scholen onder zich te benaderen. Negen instellingen hebben aangegeven mee te willen werken. Medewerking aan het onderzoek vereist tijd van de organisaties. De maanden waarin de dataverzameling heeft plaatsgevonden, was een zeer drukke periode voor
schoolbesturen en toezichthouders. De balans van het afgelopen jaar moet, zowel beleidsmatig als financieel, opgemaakt worden terwijl het nieuwe schooljaar alweer voorbereid moet worden. Dit was dan ook de meest genoemde (pragmatische) reden door drie instellingen, bestuurders en intern toezichthouders om niet mee te kunnen werken. Van de negen instellingen die wel konden meewerken verzorgen drie instellingen openbaar onderwijs en zes bijzonder onderwijs. Daarnaast zijn, vanuit de vraag van OCW, twee kleine verenigingen benaderd om ook kleine verenigingen mee te nemen in het onderzoek. Dit geeft geen volledig beeld, maar kan het totaalbeeld wel aanvullen.
Om de werkrelatie te kunnen onderzoeken zijn gesprekken met beide partijen, bestuurders én intern toezichthouders, een vereiste. Zo kunnen beide partijen andere waarden, verwachtingen of gedragingen aan hetzelfde proces toeschrijven. Wat de een zegt, kan gevalideerd of
tegengesproken worden door de ander. Dit geeft een realistischer beeld van de relatie. Geprobeerd is daarom om van één bevoegd gezag beide partijen geïnterviewd te krijgen. Niet in alle gevallen is het gelukt om beide partijen te spreken. Dit omdat de RvT vaak op vrijwillige basis plaatsvindt, naast de ‘gewone’ drukke banen van mensen. De casussen waarbij beide partijen gesproken zijn, gelden als leidende casussen en zullen ook zo behandeld worden in dit onderzoek. Dit alles is schematisch in de tabellen 9, 10 en 11 weergegeven.
Tabel 9 Geselecteerde stichtingen met CvB –RvT model Stichting met
CvB – RvT model
5-9 scholen 10-20 scholen
Openbaar Bevoegd gezag A
- Voorzitter CvB - Voorzitter RvT Bevoegd gezag B - Voorzitter CvB - Voorzitter RvT Bevoegd gezag C - Voorzitter CvB
Bijzonder Bevoegd gezag D
- Voorzitter CvB - Voorzitter RvT Bevoegd gezag E - Voorzitter CvB - Voorzitter RvT Bevoegd gezag F - Voorzitter CvB - Voorzitter RvT Bevoegd gezag G - Voorzitter RvT Bevoegd gezag H - Lid CvB Bevoegd gezag I - Lid RvT
Tabel 10 Geselecteerde stichting met Raad-van-beheer model Stichting met RvB-model 1 school
Bijzonder Bevoegd gezag J
Bezoldigde bestuurder
Tabel 11 Geselecteerde verenigingen Vereniging met ALV 1 school
Openbaar Bevoegd gezag K
- Voorzitter dagelijks bestuur - Voorzitter commissie van toezicht
Bijzonder Bevoegd gezag L
- Voorzitter toezichthoudend bestuur
Daarnaast zijn er medewerkers van drie landelijke verenigingen, de PO-raad, de VTOI en project Versterking medezeggenschap geïnterviewd. Meer informatie over deze organisaties is te vinden in de informatieboxen 5, 6 en 7 (in paragraaf 4.8) De organisatie zijn benaderd om enerzijds een beeld te krijgen van landelijke ontwikkelingen en trends, anderzijds om kennis over de aspecten van de relatie te inventariseren. Om meer grip te krijgen op en inzicht te krijgen in de leefwereld van bestuurders en toezichthouders zijn er twee congressen bijgewoond over toezicht. Het eerste congres was het landelijk VTOI congres op 17 april 2015 en een congres van de Rijksacademie op 4 juni 2015 genaamd: ’Toekomst van toezicht op organisaties met een publieke taak’.