Casestudy onderscheidend vermogen organisatievormen: migratieke- migratieke-ten

Binnen de migratieketen werken verschillende organisaties aan dezelfde maatschap-pelijke opgave, zij het vanuit een eigen invalshoek. De gehele migratieketen is groot, waarbij enkele organisaties een beperkte rol spelen. De uitwerking van de mi-gratiecasus richt zich daarom alleen op de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de Dienst Terugkeer en Vertrek (DTenV), het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) en de Koninklijke Marechaussee (KMar). Hiermee worden de Raad voor de Rechtspraak en de Nationale Politie buiten de scope gelaten.

Binnen dit deelonderzoek worden de volgende deelvragen beantwoord:

 Wat zijn of waren de overwegingen om voor een specifieke organisatievorm te kiezen?

 Wat zijn onderscheidende factoren tussen de verschillende organisatievormen?

 In hoeverre hebben verschillen in de organisatievorm invloed op het nastreven van publieke waarde en doelmatigheid?

De rode draad is dat bij de keuze voor een bepaalde vorm dit vaak historisch zo be-paald is, of dat praktische zaken doorslaggevend zijn geweest. De typering van uit-voeringstaken heeft hier invloed op, maar veel komt voort uit het verleden. In die

26 Evaluatierapport Aanwijzingen inzake de Rijksinspecties, 11 december 2020

27 Reactie op verzoek commissie over aanbevelingen Inspectieraad | Tweede Kamer der Staten-Generaal

gevallen, zoals DTenV en de KMar, is het vooral een kwestie van transitie(kosten) die gepaard gaat met de overstap naar een andere organisatievorm die hen weer-houdt een andere keuze te maken. Ook bij het COA is eigenlijk geconstateerd dat het niet voldoet aan de huidige instellingsvoorwaarden om een zbo te zijn. In deze gevallen wordt echter bewust de keuze gemaakt geen transitie in te zetten, omdat dit zorgt voor transitiekosten, en vooraf geen zicht is op de opbrengsten van een an-dere organisatievorm. Opvallend is dat eenzelfde argument, flexibiliteit, bij de IND en COA een andere organisatievorm legitimeert.

Wat niet terugkomt is dat de mate waarin publieke waarde nagestreefd wordt een rol heeft gespeeld bij de keuze voor een organisatievorm.

De rode draad uit de casestudy is dat de organisatievorm een gering effect heeft op het behalen van publieke waarde. De onderscheidende factoren tussen de verschil-lende organisatievormen lijken, met uitzondering van de formele ministeriële be-voegdheden, beperkt te zijn. De verschillen die er zijn, zijn voornamelijk toe te schrijven aan de karakteristieken van de taakuitvoering in plaats van de wijze waarop de taakuitvoering georganiseerd is. Voor de sturingsrelaties geldt dat er wei-nig verschillen worden ervaren. Zowel voor zbo’s als agentschappen wordt het resul-taatgericht sturingsmodel (de driehoek) gehanteerd. Wel wordt ervaren dat de aan-sturing op doelmatigheid moeizamer verloopt in de driehoek, gezien de onafhanke-lijke status van zbo’s. De vereisten om een agentschap te worden, zorgt voor enige differentiatie. Een eis vanuit de Regeling agentschappen is dat er bekostigd wordt op basis van vooraf bepaalde prestaties. Om aan deze eis te voldoen is een uitsplitsing noodzakelijk van de producten- en diensten die geleverd worden en de daaraan han-gende kostentoerekening. Dit kostprijsmodel zou voor de KMar en DTenV wat aan-gepast moeten worden, voordat het aan de eisen van de Regeling agentschappen voldoet. Tegelijkertijd is een interessante observatie dat de voorkeurswijze van be-kostiging, namelijk P*Q, weldegelijk wordt gebruikt bij de KMar en DTenV, namelijk om de begroting op te stellen. Ook de afstand tot de burger of juist de politiek wordt niet onderkend als onderscheidende factor. Het COA staat in nauw contact met het departement en de politiek, ondanks dat het als zbo verder van het departement af staat.

Om publieke waarde te creëren is het van belang dat deze waarde gezamenlijk ge-definieerd is voor de gehele migratieketen. Op dit moment is dat nog niet gebeurd en hanteren de verschillende organisaties hun eigen publieke waarde. In sommige waarden zitten per definitie ondoelmatigheden. Zo heeft ‘veiligheid’ een prijs. Een sterke focus op doelmatigheid kan hier beperkend in werken. Daartegenover staat dat een focus op publieke waarde ook niet ten koste moet gaan van een doelmatige uitvoering. Het blijft belastinggeld waar altijd een doelmatigheidsprikkel bij hoort.

Publieke waarde bij COA is zo geregeld dat doeltreffendheid pas in de uiterste geval-len voor gaat. Dan is het een politieke keuze om de uitvoering (al dan niet wettelijke taak) door te laten gaan voor meer budget. Er is een moment wanneer de effectivi-teit de boventoon gaat voeren.

In de migratieketen worden de verschillende organisatievormen op dezelfde manier aangestuurd, door middel van het resultaatgericht sturingsmodel. Wel wordt ervaren dat de aansturing op doelmatigheid moeizamer verloopt in de driehoek van de zbo’s, gezien de onafhankelijke status van deze organisatievorm. Hieruit kan geconclu-deerd worden dat het agentschapsmodel niet de enige organisatievorm is waarin elementen van resultaatgericht werken functioneren. Welke organisatievorm er ook

gekozen wordt voor de uitvoering van een taak, het is niet de doorslaggevende fac-tor voor het behalen van publieke waarde.

3.6 Sub-conclusies

De hypothese binnen dit hoofdstuk luidde: De toepassing en werking van het agent-schapsmodel geeft een gedifferentieerd beeld en is situatie-afhankelijk. De bevindin-gen laten zien dat dit ten dele het geval is. Kort samengevat tonen de bevindinbevindin-gen:

 Dat voor output-gestuurde activiteiten, zowel de intentie, modelkenmerken als de instrumenten van het agentschapsmodel geschikt zijn. Dat neemt niet weg dat verbeteringen mogelijk zijn.

 Dat voor kennis-gestuurde en maatschappelijke gestuurde activiteiten aller-eerst de intentie van het agentschapsmodel aangepast zal moeten worden:

expliciet gericht op publieke waarde in plaats van op doelmatigheid als on-derdeel van publieke waarde. De modelkenmerken en instrumenten zullen op deze intentie moeten worden aangepast

 Voor de toezicht-gestuurde organisaties zal de principiële vraag beantwoord moeten worden of onder meer de inherente logica van het agentschapsmo-del van opdrachtgever en opdrachtnemer passend is voor de onafhankelijke positie van de rijkinspecties.

Binnen de verschillende typen bleek wel een hoge mate aan diversiteit te bestaan en kon niet worden gesteld dat één wijze van aansturing voor alle organisaties binnen één bepaald type het beste was. Hieruit komt de vraag naar voren of de huidige Re-geling agentschappen – die uitgaat van one-size-fits-all – wel afdoende geëquipeerd is om dit maatwerk te kunnen leveren.

De beoordeling van de casestudy van de migratieketen geeft aan dat een organisa-tiemodel ook niet alles bepalend is. In deze keten worden verschillende organisatie-vormen op eenzelfde wijze aangestuurd. Het blijkt dat het onderscheidend ver-mogen tussen agentschappen, regulier dienstonderdeel en zbo in deze keten slechts zeer beperkt aanwezig is.