Analyse: verschillen onderzocht

Bij het verzamelen van de bevindingen is steeds ook gekeken naar omstandigheden waarin het agentschapsmodel wordt toegepast. Nu is de variëteit in omstandigheden enorm divers op een waaier aan verschillende aspecten. Uiteindelijk is ieder agent-schap dan ook uniek.

De bevindingen zijn ingedeeld naar de vier typologieën, output-gestuurde, kennis-gestuurde, maatschappelijk-gestuurde en toezicht-gestuurde organisaties. Per type organisaties wordt in de bevindingen zoveel als mogelijk onderscheid gemaakt op de drie niveaus van het agentschapsmodel, zoals beschreven in hoofdstuk 2, de inten-tie, de modelkenmerken en de instrumenten.

Figuur 4: Landschap agentschappen

3.4.1 Output-gestuurde organisaties:

Intentie:

 Op intentieniveau past het agentschapsmodel bij de organisaties die overwe-gend output gestuurd werken goed. Met name bij deze organisaties valt het streven naar publieke waarde het meest samen met doelmatigheid. De gedachte hierachter is dat hoe meer doelmatigheid er bereikt wordt, hoe meer productie er gedraaid kan worden met het beschikbare budget, hoe meer publieke waarde er gecreëerd wordt. Een nuancering moet worden aangebracht voor die gevallen waarin het ‘productie-draaien’ minder duidelijk gedefinieerd kan worden. Daar wordt een te enge sturing op doelmatigheid als storend gezien voor het bereiken van publieke waarde.

Modelkenmerken:

 De modeleigenschappen leveren relatief weinig problemen op. Voorwaarde is wel dat de kenmerken deugdelijk ingevuld worden. Het stelsel helpt voor het agentschap vooral ook in de situatie waarin sprake is van meerdere opdrachtge-vers. Het model faciliteert het in rekening brengen van kosten bij veel verschil-lende opdrachtgevers.

 De logica van het kostprijsmodel werkt met duidelijk identificeerbare producten over het algemeen voldoende goed. Toch klinken ook in deze context wel kant-tekeningen. Ook hier dreigt de aandacht voor kwaliteit en doeltreffendheid op de achtergrond te raken door een te eenzijdige focus op kostprijzen. Zeker als de budgetten van de opdrachtgever toch min of meer vastliggen, creëert het onno-dige bestuurlijke drukte. Een meerjarige focus en lumpsum financiering in aan-vulling op het kostprijsmodel kan dan helpen om dit te beperken. De doelmatig-heidsprikkel ligt dan bij het agentschap en er blijft dan meer aandacht in de driehoek over om meer over de inhoud van de uitvoering te spreken.

Instrumenten:

 Op instrumentniveau biedt het model onmiskenbaar meerwaarde. De bezwaren die geuit worden richten zich op de beperkingen die aan de faciliteiten gesteld zijn. Beperkingen die ervaren worden in het aanhouden van bestemmingsreser-ves en innovatiemogelijkheden worden hierbij veel genoemd als onwenselijk (al-thans in de huidige mate).

3.4.2 Kennis-gestuurde organisaties Intentie:

 Voor agentschappen die voornamelijk kennis gestuurd werken is het bij uitstek belangrijk dat kwaliteit en de publieke waarde die daarmee gegenereerd wordt, nadrukkelijk centraler komt te staan dan de focus op doelmatigheid.

 Doordat de kennis over de uit te voeren werkzaamheden zich voornamelijk con-centreert bij de opdrachtnemer is een voldoende mate van autonomie en finan-ciële vrijheid in het kiezen van de koers noodzakelijk. Het huidige agentschaps-model faciliteert dit onvoldoende. Het agentschaps-model gaat uit van een kostendekkende bekostiging. Innovatie en ontwikkeling waarbij de kosten voor de nog onzekere baten uit gaan verhouden zich daar moeilijker mee, zeker als daarbij nog geen concrete producten in beeld zijn. Een sterke nadruk op doelmatigheid kan het gesprek over ontwikkeling in de weg staan terwijl het in de driehoek hier juist meer over zou moeten gaan.

Instrumenten:

 De kennis-gestuurde organisaties zijn gediend met verbindende en gelijkwaar-dige verhoudingen in de driehoek.

 Met het oog op innovatie en ontwikkeling wordt op instrumentniveau de beper-king in de omvang van het eigen vermogen als belemmerend ervaren.

3.4.3 Maatschappelijk-gestuurde organisaties Intentie:

 Bij agentschappen die voornamelijk maatschappelijk gestuurd werken zijn over het algemeen de producten meer onderhevig aan maatschappelijke en politieke discussies over de gewenste invulling. De politieke dynamiek is een gegeven en het is ook wezenlijk om daarop aan te sluiten vanuit een standpunt van publieke waarde creatie. Het streven naar publieke waarde in den brede is in deze con-text dan ook echt wat anders dan alleen streven naar doelmatigheid (als onder-deel van publieke waarde). Een strakke focus op doelmatigheid richt zich op de efficiëntie in bulkprocessen maar heeft te weinig oog voor de menselijke maat.

Modelkenmerken:

 Een theoretische belangentegenstelling in de driehoek, bedoeld om doelmatig-heid te bevorderen blijkt niet goed te passen bij het realiseren van de uiteinde-lijke publieke waarde. Wezenuiteinde-lijker is het om steeds stil te staan bij de vraag waarom we de dingen doen. Het is daarom belangrijk dat in het bepalen van de richting een goede dialoog gevoerd kan worden met de politiek. Dit vraagt om een sterk functionerende driehoek, met sensitiviteit voor politieke en maat-schappelijke belangen en signalen, maar die ook waar nodig het weerwoord van de uitvoering goed tot zich kan nemen om tot goed geïnformeerde beslissingen te komen. We zien dat het nodig is dat de partijen in de driehoek hun rol kunnen ontstijgen ten behoeve van het hogere belang. In de praktijk blijkt de driehoek vaak deze rol ook wel te vervullen.

 Het sturingsmodel versterkt dan het meerjarig denken en vooruitkijken ten op-zichte van de politieke dynamiek en maatschappelijke waan van de dag. Zo helpt het dan om consequenties van keuzes te laten zien.

 De driehoek moet zich niet verliezen in te veel focus op bedrijfsvoering. De aan-dacht moet vooral gericht zijn op de publieke waarde die beoogd wordt. Als de driehoek niet goed functioneert zal men interventies moeten zoeken in het ver-beteren van de werking, maar niet zo zeer in het zoeken naar een nieuw stu-ringsmodel.

 Maatschappelijk gestuurde organisaties zijn gediend met verbindende en gelijk-waardige verhoudingen in de driehoek.

Instrumenten:

 Bij deze agentschappen is de toegevoegde waarde meer te relateren aan taak-gebieden, dan aan concreet te identificeren producten. Het kostprijsmodel met een focus op doelmatigheid en een strakke mal van productdefinities met P x Q is daardoor minder geschikt. Lumpsum financiering lijkt in deze context beter te passen. In de praktijk wordt dit ook wel toegepast. Het komt voor dat een riefnota dan verwordt tot een zuiver theoretische aangelegenheid waarin de ta-rieven een afgeleide zijn van lumpsum, louter om te voldoen aan de regels.

 Met zo’n theoretische benadering heeft het sturen per product weinig betekenis.

De vraag is dan wat de meerwaarde is van zo’n tariefnotitie. Tevens heeft de kunstmatige P x Q-benadering ook gevolgen voor de verantwoording omdat in lijn met de bekostigingsmethodiek het realisatiebeginsel gevolgd moet worden.

Dit leidt tot een ongewenste verantwoordingslast die onvoldoende extra inzicht oplevert. Een benadering gericht op prestaties, en of die prestaties helpen de beoogde publieke waarde te creëren is in dit opzicht veel zinvoller.

3.4.4 Toezicht-gestuurde organisaties Intentie:

 De principiële vraag kan gesteld worden of het agentschapsmodel voor de toe-zichtactiviteiten van inspecties wel geschikt is. De logica van opdrachtgever en opdrachtnemer lijkt niet te passen bij een onafhankelijke toezichthouder die ook een onafhankelijke positie moet kunnen innemen richting beleid en de politiek.

 Voorop staat dat het toezicht zorgvuldig en onafhankelijk gedaan wordt. In lijn met de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties zijn de inspecties onafhankelijk gepositioneerd. De verantwoordelijke minister is beperkt in de aansturing van de inspecties. De ministeriële verantwoordelijkheid is daarmee beperkt.

 De vraag of het agentschapsmodel met onder andere zijn inherente logica van opdrachtgever en opdrachtgever principieel passend is voor rijksinspecties heeft recent veel aandacht gekregen (zie kader).

Modelkenmerken:

 Zoals uit bovenstaande blijkt, verhouden sommige aspecten van het agent-schapsmodel (modelkenmerken en instrumenten) zich lastig met toezicht-ge-stuurde organisaties. Dit komt met name voort uit de beleidsautonomie die deze organisaties hebben. Hierbij is de vraag hoe deze beleidsautonomie zich vertaalt in bijvoorbeeld de governance en financiering. Zoals in hoofdstuk 2 toegelicht regelt het agentschapsmodel alleen een beheersautonomie. Het is echter moge-lijk dat de huidige inrichtingseisen van het agentschapsmodel zich lastig verhou-den met de eisen die de beleidsautonomie vraagt.

 Hoe het agentschapsmodel ervaren wordt is mede afhankelijk van hoe goed de dynamiek in de driehoek functioneert. De standpunten variëren van principiële afwijzing en het willen terugkeren naar een ‘regulier’ dienstonderdeel tot (rede-lijke) tevredenheid met de status quo.

Instrumenten:

 Het gesprek in de driehoek zou moeten gaan over de effectiviteit van het toe-zicht (in relatie tot de totale kosten van de toetoe-zichthouder). Een kostprijsmodel leidt daarvan af. Bij goed functioneren is ruimte om aan de voorkant goede af-spraken te maken inclusief duidelijke verantwoording en ook een gezonde ver-antwoordingsdruk. Dan kan de opdrachtnemer/inspectie zich richten op het hoe van de maatschappelijke opgave. De andere kant hiervan is dat bijvoorbeeld het vraagstuk van naleving niet alleen bij toezicht mag worden geparkeerd, het is belangrijk dat hier ook vanuit opdrachtgever/beleid en de eigenaar over wordt nagedacht. Nu gaat het gesprek in de driehoek vooral over de allocatie van de middelen.

 Het baten-lastenstelsel maakt wel een grotere wendbaarheid mogelijk. Dat is voor dit type agentschappen in feite het belangrijkste voordeel van het baten-lastenstelsel. Voor uitvoeringsactiviteiten zoals vergunningverlening of keurings-werkzaamheden voor het bedrijfsleven past het agentschapsmodel beter. Daar kan bijvoorbeeld ook goed een kostprijs aan worden gehangen.

Rijksinspecties en het agentschapsmodel

Recent is veel aandacht voor de aansturing en positionering van toezichthoudende organisaties, in het bijzonder rijksinspecties. De inspecties hebben in het kader van de evaluatie van de Aanwijzingen van de minister-president inzake de rijksin-specties in de brief²⁵ d.d. 11 mei 2020 aan de Staatssecretaris van BZK onder an-dere aangegeven dat ze de noodzaak zien een governance model specifiek voor

25 Zie Brief aan BZK betreffende 'evaluatie Aanwijzingen inzake rijksinspecties' en Tweede brief Evaluatie Aanwijzingen inzake rijksinspecties | Brief | Rijksinspecties

toezicht te ontwikkelen. Onderdeel van deze governance zou ook de bekostiging moeten zijn. Zo zien de rijkinspecties de noodzaak van lumpsum bekostiging.

Eind 2020 is in opdracht van de staatssecretaris een rapport van AEF²⁶ versche-nen. Dit rapport gaat onder andere in op de governance en financiering van in-specties in den brede, waarbij wordt aangegeven: ‘de financiële sturingsmogelijk-heden van sommige inspecties is veel beperkter dan die van andere, en de gover-nance van de inspecties met de agentschapsstatus doet onvoldoende recht aan hun onafhankelijke positie’. Als onderbouwing hiervan worden in dit rapport twee hoofdredenen genoemd:

1. Als eerste veronderstelt agentschapssturing dat er sprake is van levering van definieerbare ‘producten’ waarvoor het agentschap tarieven in rekening brengt bij het departement. Dat past niet bij de praktijk van toezicht, waarin een inspectie geen duidelijk afgebakende producten levert aan het departe-ment;

2. Daarnaast verhoudt het agentschapsmodel zich moeizaam tot het uitgangs-punt van nevenschikking tussen toezicht en beleid. Dat wordt in de Aanwijzin-gen beoogd door de positionering van inspecties direct onder de SG. Het agentschapsmodel hanteert rollen van opdrachtgever en opdrachtnemer. Die leiden in de praktijk tot een dynamiek waarin er de facto onderschikking ont-staat van de inspectie aan een opdrachtgever (bij ‘beleid’).

De Staatssecretaris van BZK²⁷ heeft mede als reactie op de brief van rijksinspec-ties toegezegd om onder andere de governance en financiering te willen bespre-ken en deze te betrekbespre-ken bij de besluitvorming van het programma Brede evalua-ties (eind 2021).

3.5 Casestudy onderscheidend vermogen organisatievormen: