7 Verplichtingen .1 Inleiding
7.2 Beoordelingskader verplichtingen
7.3.6 Bijbehorende faciliteiten
3
/4
5
8
Conclusie269. ACM concludeert dat de verplichting tot het leveren van ODF-access FttH passend is. Op grond daarvan wordt KPN verplicht om te voldoen aan redelijke verzoeken tot ODF-access FttH.
7.3.6 Bijbehorende faciliteiten
270. Ingevolge artikel 6a.6, tweede lid, van de Tw moet het begrip ‘toegang’ breed worden geïnterpreteerd. Dit betekent dat toegang tot bij het netwerk behorende faciliteiten en diensten die nodig zijn om de gewenste toegang mogelijk te maken ook onder de reikwijdte van de toegangsverplichting vallen.
271. ACM acht de levering passend van alle bijbehorende faciliteiten125 die toegang mogelijk maken of ondersteunen en waarin ondernemingen die toegang willen afnemen redelijkerwijs niet op gelijkwaardige wijze kunnen voorzien.126 Door de verplichting deze bijbehorende faciliteiten te leveren, kan KPN effectieve en efficiënte toegang niet langer de facto weigeren. Dit houdt in dat KPN in ieder geval verplicht is de volgende bijbehorende faciliteiten te leveren:
- co-locatie of andere vormen van gedeeld gebruik van faciliteiten (inclusief gedeeld gebruik van kabelgoten, koppelkabels, gebouwen of masten);
- open toegang tot technische interfaces, protocollen of andere kerntechnologieën die onmisbaar zijn voor de interoperabiliteit;
- toegang tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare softwaresystemen die nodig zijn om eerlijke concurrentie bij het aanbieden van elektronische
communicatiediensten te waarborgen; en
- ODF-backhaul.
272. Daarbij is KPN verplicht om wholesaleafnemers zo mogelijk in de gelegenheid stellen om de betreffende faciliteiten voor meerdere doeleinden te gebruiken.127
273. De verplichting tot het leveren van de bijbehorende faciliteit ODF-backhaul wordt hieronder beoordeeld en toegelicht.
125
Als gedefinieerd in artikel 1.1, onder j, van de Tw.
126
Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, blz. 26.
127
Een voorbeeld hiervan is KPN’s zogenoemde ‘Multi Purpose Co-locatie’. Daarmee maakt KPN het voor wholesaleafnemers mogelijk om vanuit één ruimte in een netwerklocatie alle (al dan niet gereguleerde) KPN wholesalediensten af te nemen. Dit bespaart wholesaleafnemers onder meer apparatuur en backbone. Andere bijbehorende faciliteiten die voor meerdere doeleinden ingezet zouden kunnen worden, zijn onder meer koppelkabels en Wholesale Access Poorten (WAP’s). Dit geldt eveneens voor nieuwe diensten zoals VULA.
7
4
/4
5
8
7.3.6.1 ODF-backhaulbackhaul bestaat uit een glasvezelverbinding tussen de locatie waar een afnemer access FttH afneemt (de locatie) en het achterliggende netwerk van die afnemer. ODF-backhaul is dus afhankelijk van enerzijds de wijze waarop het aansluitnetwerk is (of wordt) aangelegd en anderzijds van de wijze waarop de afnemer van toegang zijn eigen netwerk heeft georganiseerd.
274. ACM is van oordeel dat ODF-backhaul wat betreft het gedeelte tussen de ODF-locatie en een netwerkniveau vergelijkbaar met het MDF-niveau (het lokale netvlak), een bijbehorende faciliteit bij ODF-access FttH is. De functie van backhaul is het ontsluiten van netwerklocaties. In het geval van ODF-backhaul zijn dat ODF-locaties. Zonder ODF-backhaul voorziening kunnen de ODF-locaties niet of in ieder geval in onvoldoende mate worden ontsloten, en daarmee kan er geen dienstverlening op basis van ODF-access FttH aan eindgebruikers worden
aangeboden.
275. ACM stelt vast dat KPN de enige telecommunicatieaanbieder is die
ODF-backhaulverbindingen aanbiedt tussen ODF- en MDF-niveau in die gebieden waar hij FttH-diensten aanbiedt. Een belangrijke conclusie uit het vervolgonderzoek van Analysys Mason over de op ODF gebaseerde business case is dat de kosten van de ODF-backhaul beneden het lokale netwerkniveau een van de grootste kostenposten is bij het gebruik van ODF-access FttH.128 Alternatieve aanbieders profiteren door hun kleinere schaal niet van de schaalvoordelen die bestaan bij het aanbieden van ODF-backhaul. Vanwege het ontbreken van een beschikbaar concurrerend alternatief voor backhaul is afname van access FttH zonder ODF-backhaul geen redelijk alternatief.
276. De voorgaande reguleringsperiodes is gebleken dat KPN de ODF op zijn zogenoemde AreaPoP’s plaatst. Deze AreaPoP’s fungeren dus momenteel als ODF-locatie. Daarnaast heeft KPN zogenoemde CityPoP’s in zijn FttH-netwerk. Een CityPoP is een AreaPoP die in beginsel ook meerdere andere AreaPoP’s aggregeert waardoor tezamen enkele tienduizenden
huishoudens kunnen worden bediend. In die gevallen zouden de CityPoP’s als netwerklocaties kunnen fungeren op het lokale netvlak. In de voorgaande reguleringsperiodes werd door KPN gereguleerde ODF-backhaul aangeboden tussen de AreaPoP’s en CityPoP’s.
277. Mede uit het rapport van NERA blijkt echter dat de huidige CityPoP’s van KPN gemiddeld slechts circa 3.500 huishoudens bedienen.129 Verder blijkt dat KPN nu al meer CityPoP’s heeft geplaatst dan dat hij in eerste instantie voor heel Nederland had voorzien. Dit terwijl KPN zijn FttH-netwerken naar nog geen kwart van alle Nederlandse huishoudens heeft uitgerold. Alhoewel een deel van de CityPoP’s weliswaar een relatief groot aantal AreaPoP’s aggregeert en daardoor een dekking heeft van tienduizenden huishoudens, bestaan er relatief veel
128
Analysys Mason, een vervolgonderzoek op het onderzoek van juni 2008 over “The business case for fibre-based access in the Netherlands”, december 2008.
7
5
/4
5
8
CityPoP’s die slechts enkele duizenden of zelfs maar honderden huishoudens bedienen. Die kleine CityPoP’s blijken in de praktijk regelmatig geheel geen aggregatiefunctie te hebben, maar fungeren feitelijk alleen als AreaPoP en staan niet in directe verbinding met andere AreaPoP’s. ACM is van oordeel dat hierdoor de business case op ODF-access FttH voor alternatieve aanbieders negatief wordt beïnvloed. Ook NERA concludeert dat een voldoende hoge aggregatie van Area PoP’s per CityPoP relevant is voor de business case van toetreders:
“The ratio of Area-PoPs per City-PoP is also an important determinant of an entrant’s business
case. If Reggefiber is able connect a higher number Area-PoPs per City-PoP, an entrant is able to spread costs associated with the City-PoP, including backhaul, between more homes. Therefore, Reggefiber’s ability in building more Area-PoPs connected to a City-PoP may be an important factor in the business case decision.”130
278. Aangezien een deel van de CityPoP’s relatief klein is en/of geen aggregatiefunctie heeft, acht ACM die netwerklocaties geen onderdeel van het lokale netvlak. Naar het oordeel van ACM dient KPN in die gevallen op hoger gelegen lokale netwerklocaties (MC-locaties) ODF-backhaul te leveren, als afnemers van ODF-access FttH daartoe een redelijk verzoek doen. In paragraaf 7.3.4 heeft ACM toegelicht dat de MC-locaties lokale netwerklocaties in het netwerk van KPN zijn waar MDF-access en VULA dient te worden aangeboden. Het gaat bovendien om toekomstvaste netwerklocaties die de komende jaren niet zullen worden uitgefaseerd. KPN maakt overigens al zelf gebruik van de backhaulverbinding tussen de ODF-locatie en de MC-locatie.
279. ACM acht een verzoek tot ODF-backhaul op een MC-locatie in de hierna beschreven gevallen redelijk, als de uitrol van alternatieve aanbieders naar (een deel van) de onderliggende CityPoP’s in hetzelfde dekkingsgebied van de betreffende MC-locatie is uitgebleven en daar evenmin een redelijk verzoek toe is gedaan door een alternatieve aanbieder. ACM is daarbij van oordeel dat een dergelijk verzoek alleen redelijk is als de betreffende CityPoP’s een bereik hebben van minder dan 10.000 aansluitingen (homes connected) en waarvan evenmin op basis van concrete plannen kan worden aangetoond dat de CityPoP’s een groter dekkingsgebied dan 10.000 aansluitingen zullen krijgen. Ten behoeve van de regulering van ODF-access FttH vanaf 1 januari 2009 is namelijk de aanname geweest dat de FttH aansluitnetwerken een omvang zouden hebben van minimaal 10.000 aansluitingen. Die kleinste categorie aansluitgebieden zou naar verwachting ieder door één CityPoP worden bediend.131 Op basis van die aanname heeft ACM destijds geoordeeld dat er voor alternatieve aanbieders een business case bestaat op basis van access FttH, mits zij gebruik kunnen maken van een gereguleerde ODF-backhaul met een uitkoppeling op het lokale netvlak. Dit is ook een belangrijke aanname geweest bij de vaststelling van de gereguleerde tarieven. Het is derhalve van belang dat de
130
Analysys Mason, een vervolgonderzoek op het onderzoek van juni 2008 over “The business case for fibre-based access in the Netherlands”, december 2008, blz. 5 en 6.
131
Zie onder meer de Beleidsregels Tariefregulering Ontbundelde glastoegang (OPTA/AM/2008/202874, 19 december 2008) en het Tariefbesluit Ontbundelde glastoegang (FttH) 2009 (OPTA/AM/2009/201367, 25 juni 2009).
7
6
/4
5
8
ODF-backhaul uitgekoppeld kan worden op netwerklocaties met een bereik van minimaal 10.000 huishoudens.132
280. Bovenstaande laat onverlet dat het mogelijk blijft voor afnemers van ODF-access FttH om hun eigen backhaul aan te leggen (of te laten aanleggen) naar netwerklocaties dichter bij de eindgebruiker. Zo kan het bijvoorbeeld in de praktijk in een enkel geval voorkomen dat een Area-PoP toevalligerwijs dichtbij een netwerk van een alternatieve aanbieder ligt en daardoor makkelijker te ontsluiten is dan de bovenliggende CityPoP of MC-locatie.133
281. ACM heeft reeds in de voorgaande reguleringsperiodes een gereguleerd tariefplafond vastgesteld voor ODF-backhaul. Dit tarief is van toepassing op ODF-backhaul zoals
uitgekoppeld op een lokaal netvlak, ongeacht of het in het specifieke geval bijvoorbeeld een MC-locatie of een CityPoP betreft.
Conclusie
282. ACM concludeert dat het leveren van ODF-backhaul beneden het lokale netvlak een passende verplichting is. Daarbij dient KPN de ODF-backhaul vanaf de ODF-locatie aan te bieden op het lokale netvlak of - als dat in een geval nodig blijkt - dichter bij de eindgebruiker. Afhankelijk van de betreffende netwerklocatie bevindt de CityPoP of de MC-locatie zich op het lokale netvlak.
7.3.7 Voorschriften
283. ACM kan op grond van artikel 6a.6, derde lid, van de Tw aan de toegangsverplichting voorschriften verbinden over redelijkheid, billijkheid en opportuniteit. Daarnaast kan ACM op grond van artikel 6a.6, vierde lid, van de Tw aan de toegangsverplichting technische of operationele voorschriften verbinden.
284. Om de in hoofdstuk 6 geïdentificeerde potentiële mededingingsproblemen te voorkomen of op te lossen, acht ACM voor de toegangsverplichting tot MDF-access, VULA, ODF-access FttH en bijbehorende faciliteiten de volgende voorschriften passend:
a. KPN mag aan de ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten geen beperkingen opleggen, tenzij daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat;
b. KPN moet informatie die een aanbieder nodig heeft om een voldoende gespecificeerd verzoek om ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten te doen, op verzoek tijdig en volledig verstrekken;
c. KPN mag informatie die hij door het verlenen van ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten krijgt, en waarvan KPN had kunnen aannemen dat deze vertrouwelijk is, niet
132
ACM heeft dit deel van het besluit aangepast naar aanleiding van de nota van bevindingen, randnummer 1532.
133
7
7
/4
5
8
delen met derden (waaronder zijn eigen downstreamorganisatie) of gebruiken voor andere doelen dan de levering van ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten;
d. KPN moet te goeder trouw onderhandelen met aanbieders van elektronische communicatiediensten die verzoeken om ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten;
e. KPN moet verzoeken om ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten tijdig en adequaat in behandeling nemen en zo nodig met de verzoekende partij bespreken. Een reactie op het verzoek om toegang of bijbehorende faciliteiten dient binnen een
redelijke termijn aan de verzoekende partij te worden verstrekt. ACM is van oordeel dat alleen in uitzonderingssituaties een termijn van meer dan twee weken na ontvangst van het verzoek om toegang redelijk is;
f. KPN moet een procedure opstellen en gebruiken voor het behandelen van verzoeken om nieuwe vormen van ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten en deze procedure in zijn referentieaanbod opnemen. In deze procedure neemt KPN onder meer op en werkt hij uit:
o dat KPN binnen een redelijke termijn reageert op een verzoek om toegang of bijbehorende faciliteiten;
o dat KPN, als een verzoek onvoldoende gespecificeerd is, aangeeft op welke punten dit verzoek aangevuld dient te worden;
o dat KPN ook voldoet aan redelijke verzoeken om (vormen van) toegang en bijbehorende faciliteiten die KPN niet voor zijn eigen retaildienstverlening gebruikt.
o dat KPN alleen verzoeken afwijst op basis van objectieve en gerechtvaardigde redenen, met name inhoudende dat een dergelijk verzoek technisch
onhaalbaar is of de integriteit van het netwerk in gevaar brengt. KPN zal een dergelijke afwijzing grondig en deugdelijk motiveren; en
o op welke wijze KPN in onderhandeling treedt met een partij als er op verzoek van die partij of KPN nadere afspraken gemaakt moeten worden over de gevraagde (vorm van) ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten.
g. KPN mag geen onredelijke voorwaarden verbinden aan het verlenen van ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten. KPN moet in ieder geval
o redelijke betalingsvoorwaarden hanteren, met inbegrip van facturerings- en betalingsprocedures;
7
8
/4
5
8
o een wijzigingsprocedure hanteren die transparant is en redelijke bepalingen bevat over de mogelijkheden tot wijziging van diensten;
o tarieven en redelijke voorwaarden in het referentieaanbod opnemen en hanteren;
o redelijke voorwaarden betreffende contractherzieningen hanteren;
o redelijke voorwaarden betreffende beëindiging van een overeenkomst en opschorting van diensten hanteren;
o een vorm van contractuele aansprakelijkheid opnemen als KPN toerekenbaar tekortschiet in de nakoming van een of meer verplichtingen. De
aansprakelijkheid dient te worden afgestemd op de aard van de tekortkoming en voor KPN een effectieve prikkel vormen om de overeenkomst met derden na te komen; en
o een geschilbeslechtingsprocedure met adequate reactietermijnen hanteren, die geen inbreuk maakt op de rechten van aanbieders om gebruik te maken van de mogelijkheid om een geschil bij ACM aanhangig te maken.
h. KPN moet een minimumkwaliteit van diensten leveren; het gaat dan ten minste om levertermijnen, gegarandeerde serviceniveaus voor bestelling, levering,
beschikbaarheid, exploitatie, onderhoud en storingsherstel van ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten, de kwaliteit van de dienstverlening (met inbegrip van
storingen), de migratie tussen verschillende gereguleerde wholesalediensten en een hieraan gekoppeld boetebeding in geval van niet-nakoming van de gestelde
kwaliteitsniveaus. De serviceniveaus moeten worden uitgedrukt in objectieve meetbare kwaliteitsparameters.
KPN heeft in voorgaande reguleringsperiodes in overleg met alternatieve aanbieders en ACM de minimumkwaliteitsniveaus specifiek voor MDF-access uitgewerkt in
zogenoemde ‘service level agreements’ (hierna: SLA’s)134,135 en een ‘parameter schedule’136. Met dit document is gepoogd invulling te geven aan de voornoemde minimumkwaliteit. Gegeven dat deze ‘parameter schedule’ door de sector is
uitonderhandeld, sluit ACM hier in eerste instantie bij aan. KPN wordt daarom verplicht om een minimumkwaliteit van diensten voor MDF-access te leveren waarbij hij ten minste de norm haalt zoals uitgewerkt in zijn huidige SLA’s en parameter schedule. KPN dient in overleg met wholesaleafnemers dezelfde SLA’s en eenzelfde parameter schedule op te stellen en te introduceren voor ODF-access FttH en VULA waarmee
134
Reference offer for MDF access services, Service Niveaus voor Ordering en Levering, 31 mei 2010.