In deze bijlage staan de kenmerken van de Duitse watersector centraal. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van overheden en de historische ontwikkelingen van het Duitse waterbeleid in de Vecht. De kenmerken van de Duitse water sector zijn nader uitgewerkt omdat bevoegdheden aan Duitse zijde sterk versnipperd zijn door een hiërarchische werkwijze. Dit resulteert in een complexe samenstelling van verschillende bevoegdheden en verantwoordelijkheden.
Algemeen: Duitsland, een federale staat
Duitsland is een federale staat en bestaat uit zestien deelstaten (Länder) waarvan drie stadstaten (zie Figuur 15). Deze structuur is in het verleden gekozen om de macht te verdelen tussen de centrale regering en de Duitse deelstaten om machtsmisbruik te voorkomen (ook wel het federalisme). De deelstaten zijn gebonden aan eigen wetten die de centrale regering stelt. Iedere deelstaat heeft dan ook een andere wetgeving en haar eigen kenmerken, ook voor het waterbeheer. De hiërarchische verdeling van verantwoordelijkheden zijn typerend voor een federalistisch systeem en verschilt de decentrale eenheidsstaat van Nederland. De hiërarchische verdeling is sterk terug te zien in het Duitse waterbeleid en -beheer (BUMNR, 2001). In Duitsland is geen sprake van een vergelijkbaar orgaan als het waterschap met haar unieke bevoegdheden. Daarnaast is geldt in iedere deelstaat een andere bestuurlijke indeling waardoor bevoegdheden per deelstaat verschillen (Molen, 2011). In het gebied van de Vecht zijn twee deelstaten van belang: Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen. Wegens de verschillen in waterbeheer worden de twee deelstaten en hun betrokkenheid met betrekking tot de Vecht nader uitgewerkt. In Noordrijn-Westfalen bestaat de bestuurlijke indeling uit de Regierungsbezirk (Münster), Kreise en kreisangehörige Städte en Gemeinden. In Nedersaksen bestaat de bestuurlijke indeling uit de Landkreis (Grafschaft Bentheim), de kreisangehörigen Städte en Gemeinden, ook wel Samtgemeinden mit ihren Mitgliedsgemeinden (zie Figuur 15). In Nedersaksen was sprake van Regierungsbezirke maar deze bestuurlijke regio’s zijn in 2004 opgeheven (NLWKN, persoonlijke communicatie, 29 mei, 2018).
Figuur 15 Federalistische systeem Duitsland (Vecht.eu, 2009).
Figuur 17 Ligging Vecht in landen (DeVecht.eu, 2008, p.9).
Waterbeleid in Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen: wer ist zuständig?
De federalistische waterstructuur is terug te zien in de Duitse watersector (LGB, persoonlijke communicatie, 15 mei, 2018; NLWKN, persoonlijke communicatie, 29 mei, 2018). Bevoegdheden aan Duitse zijde zijn door de hiërarchische verhoudingen sterk versnipperd waardoor directe verantwoordelijkheden complexer dan aan Nederlandse zijde zijn. De discussie ‘wer ist zuständig?’ wordt dan ook regelmatig gevoerd aan Duitse zijde (Molen, 2011). Om het Duitse werkproces te begrijpen, is een toelichting op specifieke gebruiken van belang. In het Duitse waterbeheer wordt regelmatig gesproken over ‘Gewässern I, II oder II Ordnung. De ‘Ordnung’ is gekoppeld aan het type overheid met haar bijbehorende bevoegdheden. De bevoegdheden per ‘Ordnung’ kunnen per deelstaat verschillen omdat deelstaat ieder een eigen wetgeving vaststellen (zie voorgaand paragraaf). Tabel 8 geeft een toelichting op de indeling van wateren in Duitsland op basis van wettelijke grondslagen. Onderstaand zijn de verantwoordelijkheden van betrokken overheden in de Duitse deelstaten
NRW en NDS voor het stroomgebied van de Vecht nader uitgewerkt. Hieruit blijkt dat het waterbeleid tussen Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen sterk van elkaar verschilt. Naast de verschillen tussen Nederlandse en Duitse zijde, zijn verschillen in het Duitse waterbeleid tussen deelstaten waarneembaar. In het stroomgebied van de Vecht is dus sprake van drie verschillende institutionele systemen met ieder hun eigen kenmerken.
Tabel 8 Bevoegdheden en verantwoording waterbeheer op basis van wetgeving (gebaseerd op Niedersächsisches Wassergesetz, 2010 & Landes Wasser Gesetz, 1995).
Verantwoordelijkheden voor de Vecht in Noordrijn-Westfalen (verantwortliche Behörden) < Bezirksregierung Münster: Het Ministerie stelt programma’s van maatregelen en beheersplannen op (voor waterbeheer, natuurbescherming en ruimtelijke ordening). De Bezirksregierung staat tussen de oberster Landesbehörde (Ministerium) en de Landrat als unterer Landesbehörde. De bestuurlijke regio is de ‘Mittlere Wasserbehörde’ voor de omzetting van de Kaderrichtlijn Water. Ze is verantwoordelijk voor wateren uit de eerste en tweede categorie. Taken als afwatering, monitoring, waterveiligheid en waterverzorging behoren tot het bereik van de Bezirksregierung. Verder coördineren zij grensoverschrijdende projecten in Duits-Nederlandse grenscommissies, in het bijzonder bij de implementatie
van de Kaderrichtlijn Water (DeVecht.eu, 2008; Udink, 2018). Het bestuurlijke gewicht van de Bezirksregierung is vergelijkbaar met een Nederlands ministerie (J. van der Molen, persoonlijke communicatie, 4 juni, 2018). Op het gebied van natuurbescherming is de Bezirksregierung verantwoordelijk voor de zaken als de aanwijzing van beschermde gebieden (zoals Natura 2000) en de goedkeuring van landschapsplannen. Als planningsautoriteit stelt de Bezirksregierung zogenaamde Regionalplans voor de komende 10-15 jaar.
< Kreisen (Kreis Borken, Kreis Coesfeld, Kreis Steinfurt): Kreisen vormen gemeentelijk verband (Gemeindeverband un Gebietskörperschaft). De Kreisen hebben als ‘Untere Wasserbehörde’ een belangrijke toezichthoudende rol (überwachung der Wasserschutzgebietsverordnung). De Kreisen zijn nauw betrokken bij de implementatie van de Kaderrichtlijn Water. De Kreisen zijn daarnaast een belangrijke partner om aan te spreken voor lokale problemen. Kortom treedt de Kreis op als initiator en uitvoerend management van waterbouwkundige en natuurbehoudsmaatregelen. Zo stellen de Kreisen rampenplannen op en traceert zij ongeoorloofde lozingen (Udink, 2018). Waterontwikkelingsplannen worden in beginsel niet geïnitieerd door Kreisen maar zo bestaat wel een ‘Konzept zur naturnahen Entwicklung der Vechte (2003)’. Voor natuurbescherming vormt de Landkreis (untere Landschaftsbehörde) de lagere natuurbeschermingsautoriteit op het administratieve niveau. Zij leidt bijvoorbeeld het goedkeuringsproces in termen van de effecten op de natuur en het landschap en voorziet in financieringsmaatregelen van natuurbehoud (DeVecht.eu, 2008).
< Wasser- und Bodenverbände: Wasser- und Bodenverbände worden gevormd door grondbeheerders die gezamenlijk waterbeheertaken uitvoeren in een gebied. Zij zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van onderhoudsmaatregelen en beheren van wateren en beheren zichzelf. De Kreisen oefenen toezicht uit op het functioneren van de Wasser- und Bodenverbände. Deze organisaties zijn te vergelijken met de eerste waterschappen aan Nederlandse zijde (H. Tolkamp, persoonlijke communicatie, 25 mei, 2018).
Verantwoordelijkheden voor de Vecht Nedersaksen (verantwortliche Behörden)
< Niedersächsischer Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küstenschutz und Naturschutz (NLWKN): Hoofdzakelijk is het NLWKN belast met de implementatie van de Kaderrichtlijn Water (DeVecht.eu, 2008). Het NLWKN is verantwoordelijk voor het opstellen van een maatregelen programma van de Vecht. Deze organisatie is echter niet verantwoordelijk voor de uitvoering van deze planmatige ideeën (LGB, persoonlijke communicatie, 15 mei, 2018). Het NLWKN heeft een maatregelenprogramma (ook wel bekend als Maßnahmenkonzept Vechte und Dinkel) opgesteld voor het stroomgebied van de Vecht aan Duitse zijde (NRW). In dit document is omschreven wat de geografische kenmerken van de Vecht zijn, de ecologische gesteldheid en de maatregelen voor de Vecht/Dinkel. Deze maatregelen zijn gebaseerd op het Leitfaden Massnahmenplanung Oberflächengewässer en bestaan uit (1) Durchgängigkeit herstellen (= vispasseerbaarheid herstellen) en Durchgängigkeit optimieren, (2) Natur-Vechte (= natuurlijke rivier, ook wel natuurherstel projecten), (3) Natur-Ufer (= ontwikkeling natuur aan de Vecht, (4) hydraulisch-mechanische Maßnahmen (= hydrologische-mechanische maatregelen, (5) Ökologisch verträgliche Gewässerunterhaltung (= ecologisch verantwoord waterbeheer, (6) Altarmanschluss (= oude meanders aansluiten), (7) Strukturelemente (= herkenbare elementen van de rivier terugbrengen), (8) Natur erleben (= natuur beleven), (9) Extensivierung der Nutzung (= extensiveren van gebruik), (10) Kornmühlen- und Ölmühlenwehr, (11) Dinkelwehr Neuenhaus en (12) Vechtesee Nordhorn. Het NLWN is verantwoordelijk voor het opstellen van dit type document maar niet voor de uitvoering van de maatregelen (Federführend für Bestandsaufnahme, Monitoring und Bewirtschaftungsplan ist das NLWKN Meppen (NLWKN, 2013). Volgens respondenten speelt dit document een belangrijke planningsfunctie aan Duitse zijde (LGB, persoonlijke communicatie, 15 mei, 2018; NLWKN, persoonlijke communicatie, 29 mei, 2018). Zij geven echter aan dat eerst gronden beschikbaar dienen te komen voordat projecten uitgevoerd worden. Daarnaast is in het document aangegeven dat voor specifieke maatregelen geen budget beschikbaar is. Deze benaderingswijze verschilt van de Nederlandse benaderingswijze (zie beleidsimplementatie- analyse, 5.6).
< Landkreis Grafschaft Bentheim: Als ‘Untere Wasserbehörder‘ voor wateren van de derde categorie zijn de Kreisen verantwoordelijk. De Kreisen zijn verantwoordelijk voor de omzetting van de Kaderrichtlijn Water en vormen een belangrijke aanspreekpartner voor lokale actoren. De Landkreis werkt nauw samen met het NLWKN. Op het gebied van natuurbeheer voert de Kreis maatregelen uit (DeVecht.eu, 2008).
< Unterhaltungsverband Nr. 114/ Vechteverband: Het Vechteverband - Unterhaltungs- und Landschaftspflegeverband 114 is actief in de Vecht. Wettelijk gezien is dit verband verantwoordelijk voor het onderhoud aan de Vecht. Wegens een beperkte capaciteit voor onderhoudsmaatregelen heeft dit orgaan haar taken uitbesteed aan het NLWKN. Dit is mogelijk op basis van artikel 67 NWG (NLWKN, persoonlijke communicatie 29 mei, 2018).
„Der Verband ist für Unterhaltungsmaßnahmen an Gewässern 2. Ordnung in der Grafschaft Bentheim zuständig (nicht für die Gewässer Vechte und Dinkel, die in der Zuständigkeit des NLWKN Meppen liegen)“ –
(DeVecht.eu, 2008, p. 18).
< Wasser und Bodenverbände: Bestaat uit openbare bedrijven van eigenaren om vrijwillig waterbeheertaken uit te voeren. De kern bestaat uit het beheren van wateren uit categorie 3. Dit type organisatie vormt een belangrijke schakel in de communicatie over landbouw belangen (DeVecht.eu, 2008).
Behörden für Geoinformation, Landentwicklung und Liegenschaften (GLL): Dit orgaan vormt een belangrijke aanspreek partner voor het grondmanagement en landmanangement (DeVecht.eu, 2008; NLWKN, persoonlijke communicatie, 29 mei, 2018). Daarnaast vormt het Landwirtschaftkammer een belangrijke rol in de omzetting van de Kaderrichtlijn Water in verband met haar belangen in de landbouw (zoals de mestproductie).
< Gebietskooperation 32 Vechte: Een ander platform in Duitsland is de Gebietskooperation 32. In dit platform zitten vertegenwoordigers van het NLWKN, de Kreisen, gemeenten, Landbouw & Bosbouw partijen, waterverzorging partijen, vertegenwoordigers van de industrie en milieubewegingen. Deze samenwerkingsvorm is afkomstig vanuit het Kaderrichtlijn Water beleid waarbij partijen elkaars plannen afstemmen in een ‘bearbeitungsgebiet’ (DeVecht. eu, 2008).
Nederlandse bevoegdheden en verantwoordelijkheden
Figuur 18 geeft een overzicht van de Nederlandse verantwoordelijke overheden voor het waterbeheer en natuurontwikkeling. De positie van het waterschap is hierin uniek ten opzichte van Duitsland (maar ook ten opzichte van de rest van de wereld). Daarnaast dient hierbij vermeld te worden dat de provincie Overijssel verantwoordelijk is voor de grensoverschrijdende afstemming tussen Nederland en Duitsland (Waterschap Vechtstromen, persoonlijke communicatie, 5 juni, 2018).