5. LEIDEN – KOOIPLEIN
6.4 Besluitvormingreconstructie: de beoordeling
In deze paragraaf volgt een beschrijving in hoeverre de gemeentelijke strategieën invloed hebben gehad op het desbetreffende arrangement of de grondverwerving.
6.4.1 Arrangementen
Een arrangement bevat afspraken over de wijze van interactie. Daar waar de gemeente arrangementen overeengekomen is met marktpartijen wordt gekeken wat de afspraken zijn
82 binnen het arrangement en welke invloed de gemeentelijke sturingsstrategie heeft gehad op deze totstandkoming. Na het volgende overzicht wordt ieder arrangement besproken.
Tabel 6.23: Overzicht van arrangementen
Arrangement Partijen Onderwerp
Realisatieovereenkomst de Commissaris
Gemeente en HBG Vastgoed Afspraken over de realisering van de Commissaris aan de zuidzijde van het Monseigneur Nolensplein
Overeenkomst Ontwerpfase van projectopdracht Vast&Goed
Gemeente, Vesteda Project BV en woningcorporatie Venlo-Blerick
Creëren van een publiekprivate samenwerking in de vorm van een Centrum Ontwikkelingsmaatschappij (COM)
Afsprakenkader Q4 Gemeente en woningcorporatie Venlo- Blerick
Tussenvorm voor de samenwerkings- overeenkomst om te voldoen aan de voorwaarden van het VROM Ontwikkelings-
overeenkomst Q4
Gemeente en woningcorporatie Venlo- Blerick
Vervolg op het Afsprakenkader Q4 waarin de onderlinge afspraken gecontinueerd zijn
Realisatieovereenkomst blok Bergstraat
Gemeente en woningcorporatie Venlo- Blerick
Afspraken over de realisering van het blok Bergstraat
Realisatieovereenkomst blok Aan de Stadsmuur
Gemeente en Volker Wessels Bouw & Vastgoedontwikkeling Zuid BV
Afspraken over de realisering van het blok ’t Schriksel, Aan de Stadsmuur en Helschriksel
Realisatieovereenkomst de Commissaris
Het realiseren van de Commissaris aan de zuidzijde van het Monseigneur Nolensplein is een belangrijke voorloper geweest van het project Q4. De gemeente heeft middels de gevoerde sturingsstrategieën een grote rol gehad in de realisering van dit gebouw. Aan de hand van de sturingsstrategie netwerkmanagement heeft de gemeente allereerst de eigenaar van het oude complex uitgekocht en daarna via een ontwikkelaarscompetitie een marktpartij geselecteerd voor de herontwikkeling van het gebouw.
De gemeente had de uitdrukkelijke wens om de politie in het gebouw te vestigen (Gemeente Venlo, z.j.q). Daar heeft de gemeente via een sturingsstrategie van meerzijdige sturing voor gezorgd, door te onderhandelen met de politie over de aankoop van het gebouw. Toen dat niet realiseerbaar was, heeft de gemeente het gebouw deels aangekocht van de ontwikkelaar en verhuurd aan de politie (Gemeente Venlo, z.j.r). Daarbij is de gemeente een specifieke financiële constructie met de ontwikkelaar overeengekomen (fine tuning). De gemeentelijke strategieën hebben een bepalende rol gespeeld in zowel de onderhandelingen met HBG Vastgoed als met de politie.
Overeenkomst Ontwerpfase van projectopdracht Vast&Goed
In deze overeenkomst stond het creëren van een publiekprivate samenwerking in de vorm van een Centrum Ontwikkelingsmaatschappij [COM] onder de regie van de gemeente centraal (Gemeente Venlo, z.j.f). Deze samenwerking is medio 2002 tot stand gebracht tussen gemeente Venlo, Vesteda en woningcorporatie Venlo-Blerick. De gemeente heeft een grote rol gespeeld in het creëren van de samenwerking, omdat zij naar aanleiding van criteria deze partijen geselecteerd heeft en daarmee een overeenkomst is aangegaan om een ruimtelijk functionele visie met objectieve en functionele criteria op te stellen. De sturingsstrategie ‘netwerkmanagement’ heeft daarmee invloed gehad op de totstandkoming van de samenwerking.
In de overeenkomst ontwerpfase is de gemeente met woningcorporatie Venlo-Blerick de volgende punten overeengekomen:
83
Een klankbordgroep met belanghebbende partijen te betrekken (serendipitisme en indirecte sturing);
AWG Architecten een ruimtelijke visie met financiële verkenning op te laten stellen (netwerkconstituering);
De marktpartijen in principe willen participeren in de ontwikkeling (meerzijdige sturing);
De gemeente haar publiekrechtelijk instrumentarium optimaal zal inzetten (fine tuning en netwerkconstituering);
De gemeente onroerend goed dat wordt aangeboden tegen marktconforme prijzen kan verwerven en dat de gemeente en private partijen eventuele positieve en negatieve resultaten in een verhouding 50-50% delen (fine tuning).
Door de sturingsstrategieën die de gemeente gevoerd heeft zal draagvlak gecreëerd worden bij belanghebbenden doordat besloten is een klankbordgroep toe te voegen. Dat geeft de gemeente ook de mogelijkheid om meer informatie uit het netwerk te halen. Door afspraken te maken met de marktpartijen over het inzetten van het publiekrechtelijk instrumentarium vergroot de gemeente de kans dat deze marktpartijen uiteindelijk zullen participeren in de ontwikkeling. Met het vestigen van het voorkeursrecht geeft de gemeente aan dat ze het publiekrechtelijk instrumentarium optimaal wil inzetten. Daardoor voegt de gemeente de daad bij het woord.
Afsprakenkader Q4
Een logisch gevolg op de overeenkomst ontwerpfase is een samenwerkingsovereenkomst tussen de partijen. Echter besloot Vesteda om eruit te stappen. De oorzaak hiervan lag in het feit dat een rapportage van het VROM kanttekeningen plaatste bij de financiële dekking van de herstructurering. Hierop volgde een second opinion die in opdracht van gemeente Venlo werd uitgevoerd. Met het resultaat van dit onderzoek wilde de gemeente aanpassingen doorvoeren in het bouwprogramma. Dit zag Vesteda niet zitten, waarop ze besloot uit de samenwerking te stappen. De sturingsstrategie ‘netwerkmanagement’ waar getracht werd een samenwerking tussen de drie partijen tot stand te brengen was daarmee mislukt.
Om toch een samenwerking tot stand te brengen volgde een intensief overleg met het ministerie van VROM over het zekerstellen van voldoende financiën voor het project Q4. Het overleg heeft geresulteerd in de goedkeuring vanuit het VROM om met een tussenvorm te werken richting een definitieve samenwerkingsovereenkomst. Uiteindelijk heeft de gemeente een Afsprakenkader getekend met woningcorporatie Venlo-Blerick. Om te voldoen aan een tweede vereiste van het ministerie van VROM moest er een wijkontwikkelingsplan vastgesteld worden. Daarvoor heeft de gemeente talloze deelonderzoeken en adviezen laten uitvoeren, waardoor meerdere actoren aan het netwerk werden toegevoegd door de gemeente. De sturingsstrategieën die de gemeente heeft toegepast in dit stadium van het project hebben nagenoeg allemaal invloed gehad op de totstandkoming van het Afsprakenkader waardoor de voortgang van het project gewaarborgd werd. In het Afsprakenkader heeft de gemeente Venlo specifieke afspraken gemaakt met woningcorporatie Venlo-Blerick over de samenwerking. Dit is doorvertaald naar de ontwikkelingsovereenkomst.
Ontwikkelingsovereenkomst Q4
Het Afsprakenkader is verder geactualiseerd in de ontwikkelingsovereenkomst van 2005 tussen gemeente Venlo en woningcorporatie Venlo-Blerick (Gemeente Venlo, z.j.s). Daarbij heeft de gemeente de sturingsstrategieën netwerkmanagement, meerzijdige sturing en fine tuning gevoerd. De gemeente heeft door de gevoerde sturingsstrategieën een grote invloed gehad op de totstandkoming van de ontwikkelingsovereenkomst. Allereerst heeft de gemeente
84 met beschikbare dekkingsmiddelen het plantekort weten op te vangen, waardoor een financiële prikkel is gegeven aan het project Q4. Ten tweede heeft de gemeente onderhandeld met woningcorporatie Venlo-Blerick over de invulling van de ontwikkelingsovereenkomst, waarbij bovendien de gemaakte afspraken uit het Afsprakenkader zijn geactualiseerd.
Realisatieovereenkomst blok Bergstraat
In 2008 is de realisatieovereenkomst blok Bergstraat getekend tussen woningcorporatie Venlo-Blerick en gemeente Venlo (Gemeente Venlo, z.j.u). De sturingsstrategieën, in dit geval indirecte sturing, fine tuning, meerzijdige sturing en netwerkmanagement, hebben een belangrijke rol gespeeld in de totstandkoming van de realisatieovereenkomst. Door het opstellen van een projectfiche heeft de gemeente de input van de woningcorporatie gestuurd. Via meerzijdige sturing heeft de gemeente met de woningcorporatie onderhandeld over de invulling van de overeenkomst. Voor wat betreft de invulling van het blok Bergstraat heeft de gemeente uitonderhandeld dat de gemeente de Jacobskapel verkoopt aan de woningcorporatie, waarbij de woningcorporatie moet voldoen aan het gezamenlijk opgestelde ontwikkelconcept voor een bedrijfsverzamelgebouw (Gemeente Venlo, z.j.u). Daarmee waarborgt de gemeente het culturele karakter van de wijk.
Realisatieovereenkomst Aan de Stadsmuur
Voor het overige programma in het plangebied heeft de gemeente een niet-openbare Europese aanbestedingsprocedure met voorselectie uitgeschreven. De rolverdeling is als volgt, de ontwikkelaar zorgt voor de realisering van het bouwprogramma en de gemeente zorgt met actief grondbeleid voor de grondverwerving en het bouwrijp leveren van de gronden (Gemeente Venlo, z.j.za).
De gemeente heeft er bewust voor gekozen om een niet-openbare Europese aanbestedingsprocedure te volgen om daarmee een geschikte marktpartij te selecteren. Dit proces heeft de gemeente zoveel mogelijk gereguleerd om ervoor te zorgen dat het karakter van het plangebied Q4 gewaarborgd wordt op de manier zoals de gemeente dit voor ogen heeft. Uiteindelijk heeft de gemeente gekozen voor Volker Wessels. Deze partij had de economisch meest gunstige bieding en scoorde tevens het hoogste met betrekking tot de kwaliteit van het schetsplan. Eind 2011 heeft de gemeente de onderhandelingen die gevoerd zijn over de grondprijs, moment van gronduitgifte en de realisatie van het poppodium vastgelegd in de realisatieovereenkomst. Daarin zal de gemeente actief de gronden verwerven, bouwrijp maken en op de overeengekomen tijdstippen uitgeven aan Volker Wessels.
6.4.2 Grondverwerving
De gemeente Venlo is van mening dat een gemeente in dit soort complexe binnenstedelijke herstructureringen een sterke gemeentelijke regie moet voeren. De gemeente heeft deze gemeentelijke regiefunctie als volgt ingevuld (Gemeente Venlo, z.j.k):
Het uitvoeren van specifieke inhoudelijke onderzoeken om meer gedetailleerde informatie te verkrijgen voordat tot realisatie overgegaan kan worden;
Het uitwerken van deelgebieden in projectfiches waarin het bebouwingsreglement voor de herontwikkeling per blok wordt vastgelegd;
Te zorgen voor een juridisch-planologisch kader dat vastgelegd wordt in het bestemmingsplan Q4;
Middels actieve en passieve verwervingen een substantiële grondpositie op te bouwen;
Het opstellen van een ontwikkelingsstrategie bestaande uit een integrale uitvoeringsplanning en beheerplan.
85 De rode draad in de sturingsstrategieën is dat de gemeente allereerst heeft gezorgd dat een voorkeursrecht in het gebied is gevestigd. Daardoor moeten de eigenaren hun vastgoed eerst aanbieden aan de gemeente. Daarna probeert de gemeente via een minnelijke weg de grond aan te kopen. Als blijkt dat de aankooponderhandelingen moeizaam verlopen dan start de gemeente een onteigeningsprocedure.
Tabel 6.24: overzicht van grondverwerving door gemeente
Ontwikkelgebied Eigendom voor de start van project Q4
Grondverwerving door gemeente (9- 11-2011)
Blok Lichtenberg 25 particuliere objecten 18 particuliere objecten verworven Blok van Gendt 26 particuliere objecten
1 object gemeentelijk eigendom
20 particuliere objecten verworven
Blok Aan de Stadsmuur 31 particuliere objecten 31 particuliere objecten verworven* Blok
Kwietheuvel/Helschriksel
11 particuliere objecten 11 particuliere objecten verworven
Blok Bergstraat 30 particuliere objecten 29 objecten in bezit van
woningcorporatie Venlo-Blerick
30 particuliere objecten verworven**
Blok ’t Schriksel (stadskantoor)
1 object gemeentelijk eigendom Was reeds verworven
* Op 9 november 2011 zijn volgens opgave van de beleidsmedewerker 25 objecten verworven, aan de hand van beleidsdocumenten blijkt dat de overige gronden in de tussentijd ook verworven zijn.
** Op 9 november 2011 zijn volgens opgave van de beleidsmedewerker 27 objecten verworven, aan de hand van beleidsdocumenten blijkt dat de overige gronden in de tussentijd ook verworven zijn.
Bron: opgave beleidsmedewerker gemeente Venlo, 9-11-2011; gemeente Venlo, z.j.d
Bovenstaande tabel geeft een goed overzicht per blok van het aantal gronden dat door de gemeente verworven is. Dat geeft aan dat de gemeente haar gemeentelijke regie zeer serieus neemt en de herstructurering op een actieve manier vorm geeft. Voor de beleidsmedewerker was het ondoenlijk om een gedetailleerde weergave te geven van de onderhandelings- processen. Geconcludeerd kan worden dat de gevoerde sturingsstrategieën grote invloed hebben gehad op het succesvol verwerven van de gronden in het plangebied.
6.5 Deelconclusies
Het gebied Q4 is gelegen in het centrum van de kern van Venlo en is ongeveer 12 hectare groot (Gemeente Venlo, z.j.b). Dit gebied kende tegen het einde van de jaren negentig een aantal ruimtelijke en fysieke problemen die resulteerde in afnemende investeringen, achterstallig onderhoud en verloedering (Snippe, Bieleman, Kruize & Naayer, 2005). Vooral de toename van drugsoverlast en slechte sociale controle, de vele leegstand en matige veiligheid zorgden voor een slechte naam van de wijk (Kei-centrum, z.j.a). Naast de drugsoverlast speelden ook fysieke randvoorwaarden een belangrijke rol bij de negatieve ontwikkeling van het gebied Q4. Zo was de openbare ruimte verwaarloosd, de bebouwingsstructuur incoherent en een gedeelte van de bebouwing in slechte staat. Daarbij kwamen steeds meer panden aan het eind van de jaren negentig in handen van criminele organisaties (Kei-centrum, z.j.a).
Om deze negatieve ontwikkeling te stoppen is gemeente Venlo eind jaren negentig begonnen met het project Hektor, waarbij langs drie sporen de openbare orde in het gebied moet herstellen (Harms, 2005). Project Hektor is een gezamenlijk integraal veiligheidsprogramma waarbij gemeente, veiligheidspartners en vastgoedpartners samenwerken langs drie sporen, zijnde: handhaving, gedoogbeleid en vastgoed (Helleman,
86 2005). Het eerste spoor richtte zich op het herstellen van de openbare orde, waarbij de gemeente samenwerkte met de politie, het openbaar ministerie en de belastingdienst. Spoor twee richtte zich op het uitplaatsen van coffeeshops uit het gebied. Op die manier werd het drugstoerisme verplaatst naar de rand van de stad in plaats van het centrum (Harms, 2005). Als derde spoor diende het vastgoedspoor met het traject vast & goed. Het beoogde eindresultaat van het traject vast & goed was om ‘in 2010 te komen tot een veilig en
aantrekkelijk stadscentrum met een diversiteit aan functies en een aangenaam leef-, verblijf-, vestigings- en investeringsklimaat voor bewoners en ondernemers’ (Snippe et. al, 2005). Om
dit te realiseren zet de gemeente in op actief beheer, herbestemming en herontwikkeling van zwakke delen (Snippe, 2005).
De gemeente Venlo wil de herontwikkeling zoveel mogelijk in eigen hand houden. Daartoe voert ze een actief grondbeleid met een sterke gemeentelijke regie. De gemeente Venlo is ervan overtuigd dat een dergelijke complexe herstructurering niet zonder sterke gemeentelijke regie kan (Gemeente Venlo, z.j.f; z.j.g; z.j.k). Ondanks dat de gemeente een actief grondbeleid voert, zijn er tal van andere marktpartijen betrokken. De belangrijkste samenwerkingspartner is woningcorporatie Venlo-Blerick. Daarnaast spelen een aantal ontwikkelaars een belangrijke rol. Dit zijn ondermeer BAM Vastgoed (toen nog HBG Vastgoed), Vesteda en Volker Wessels. Naast deze actoren spelen verschillende adviseurs en de klankbordgroep bestaande uit een vertegenwoordiging van bewoners, commerciële, culturele en horecaondernemers een bepalende rol.
De eigendommen in het plangebied van Q4 waren voor de start van het project voornamelijk in handen van particulieren. Woningcorporatie Venlo-Blerick had in het deelgebied blok Bergstraat circa 29 objecten in eigendom. De gemeente had bij aanvang van het project nagenoeg geen bezit in het plangebied.
Aan de hand van het bestuurlijk informatiesysteem van de gemeente is een overzicht gemaakt van belangrijke beslismomenten met betrekking tot het project Q4. Daarbij zijn de beslismomenten onderverdeeld in beslismomenten die van belang zijn voor het algemene project Q4 en beslismomenten die van belang zijn in een bepaald ontwikkelblok. De beslismomenten zijn cruciaal voor het analyseren van de sturingsstrategieën tijdens het besluitvormingsproces.
Door de informatie uit de interviews en beleidsdocumenten van de betreffende beslismomenten te analyseren, is een goed beeld ontstaan van de toegepaste sturings- strategieën zoals De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991, p.60 e.v.) deze onderscheiden in een complex netwerk. Onderstaande tabel geeft een overzicht hoe vaak en op welke manier de sturingsstrategieën zijn ingezet.
Tabel 6.25: Overzicht van de sturingsstrategieën die toegepast zijn door gemeente Leiden
Sturingsstrategie 1: indirecte sturing (8x toegepast)
Gemeente Venlo heeft deze sturingsstrategie vooral gebruikt om via informatievoorziening draagvlak te creëren bij betrokkenen in de buurt. Tijdens de voorloper van het project Q4, de realisatie van de Commissaris aan de zuidzijde van het Monseigneur Nolensplein, was er veel kritiek op het te weinig betrekken van omwonenden en belanghebbenden. In het project Q4 heeft de gemeente dit willen voorkomen door het oprichten van een klankbordgroep. Naast het indirect sturen via
informatievoorziening, heeft de gemeente via regulerende instrumenten gestuurd. Daaronder vallen de niet- openbare Europese aanbestedingsprocedure en het opstellen van projectfiches die dienen als kaderstellend document voor de ruimtelijke functionele planontwikkeling. Hiermee wordt op de outputzijde gestuurd.
Sturingsstrategie 2: fine tuning (9x toegepast)
Voor de realisering van het project Q4 heeft gemeente Venlo meerdere specifieke afspraken gemaakt met marktpartijen. Er is ondermeer een Afsprakenkader, ontwikkelingsovereenkomst en
87
realiseringsovereenkomst getekend met woningcorporatie Venlo-Blerick waarin deze specifieke afspraken vastgelegd zijn. De gemeente heeft met de marktpartijen afgesproken haar publiekrechtelijk
instrumentarium zo optimaal mogelijk in te zetten om de realisatie van project Q4 te waarborgen. Met betrekking tot de realisatie van de Commissaris aan de zuidzijde van het Monseigneur Nolensplein is gemeente Venlo een specifieke financiële constructie aangegaan met ontwikkelaar HBG Vastgoed BV. Dit heeft de gemeente gedaan om te zorgen dat de politie in het nieuwe gebouw gehuisvest kon worden. Voor de realisatie van het blok ’t Schriksel, Aan de Stadsmuur, Helschriksel heeft de gemeente via een
aanbestedingsprocedure een realisatieovereenkomst getekend met Volker Wessels.
Sturingsstrategie 3: serendipitisme (3x toegepast)
Gemeente Venlo heeft deze sturingsstrategie drie keer toegepast. De gemeente heeft er met het instellen van de klankbordgroep voor gezorgd dat ze met meerdere belanghebbenden in interactie is. Daardoor kan de gemeente meer informatie uit haar netwerk halen.
Sturingsstrategie 4: meerzijdige sturing (8x toegepast)
Gemeente Venlo heeft bij de toepassing van deze sturingsstrategie voornamelijk onderhandelingen gevoerd met particulieren en marktpartijen. De gemeente voert een actief grondbeleid waarbij ze in eerste instantie alle gronden in het plangebied minnelijk wil verwerven en is daarom in onderhandeling getreden met eigenaren. Verder heeft de gemeente met de verschillende marktpartijen in het plangebied
onderhandelingen gevoerd over de invulling van de overeenkomsten die gesloten zijn, namelijk:
o met betrekking tot de invulling van het gebouw de Commissaris heeft de gemeente geprobeerd een deel van het gebouw te laten aankopen door de politie. Dit is niet gelukt, waarna de gemeente met HBG Vastgoed in onderhandeling is getreden over het aankopen van een deel van het gebouw met commerciële ruimten. Een vereiste daarbij was dat de politie een deel van het gebouw voor 40 jaar zou huren tegen een kostendekkende huur, een aankooprecht zou krijgen na 15 jaar en dat HBG Vastgoed een huurder zou aanleveren voor de commerciële ruimten voor de eerstkomende tien jaar;
o met de woningcorporatie Venlo-Blerick zijn verschillende afspraken gemaakt. Woningcorporatie Venlo-Blerick heeft onder andere uitonderhandeld dat ze 25% van de te realiseren aan de maas mag ontwikkelen, dat gemeente Venlo de verworven of nog te verwerven gronden inbrengt tegen de boekwaarde minus 50% van de onrendabele top op de verhuurexploitatie c.q.
verkoopopbrengst, dat de woningcorporatie de gronden afneemt als deze bouwrijp gemaakt zijn en dat de woningcorporatie 80 miljoen euro investeert in haar plangebied;
o met Volker Wessels zijn afspraken gemaakt over de hoogte van de grondprijs, het moment wanneer de gronden afgenomen worden en dat de gemeente de uitwerking van het poppodium zelf uitvoert.
Sturingsstrategie 5: netwerkmanagement (13x toegepast)
Deze sturingsstrategie is bij gemeente Venlo ook voornamelijk gebruikt om samenwerking tussen de partijen te creëren. Op die manier is de gemeente een samenwerking aangegaan met HBG Vastgoed, Vesteda, woningcorporatie Venlo-Blerick en Volker Wessels. De strategie netwerkmanagement is tevens ingezet om het project te voorzien van een financiële prikkel door het verzekeren van voldoende
dekkingsmiddelen om het plantekort op te vangen. Anders was het voor de woningcorporatie Venlo- Blerick waarschijnlijk niet haalbaar om te participeren in het project. Door het uitkopen van eigenaren/huurders in het plangebied brengt gemeente Venlo verandering aan in de pluriformiteit,
geslotenheid en interdependentie van het project. Mede daardoor is het mogelijk om het plan te realiseren.
Sturingsstrategie 6: netwerkconstituering (10x toegepast)
Gemeente Venlo heeft deze sturingsstrategie ingezet om actoren toe te voegen en uit te sluiten. In overleg met marktpartijen is AWG Architecten toegevoegd om een ruimtelijke visie met financiële verkenning op te stellen. Daarnaast zijn verschillende adviesbureaus toegevoegd om deelonderzoeken en adviezen te laten uitvoeren. Verder heeft de gemeente partijen uitgesloten door gebruik te maken van wet- en regelgeving. Allereerst heeft de gemeente voorkeursrecht laten vestigen op gronden in het plangebied om te voorkomen dat derden een grondpositie zouden innemen. Daarnaast heeft de gemeente via het bestemmingsplan, voorbereidingsbesluiten en onteigeningsprocedures gezorgd dat derden geen grondposities konden
innemen. De onteigeningsprocedures zijn gestart als stok achter de deur als minnelijke verwerving niet zou slagen.
De sturingsstrategieën hebben geleid tot diverse arrangementen en tal van grondverwervingen die gemeente Venlo overeengekomen is. De volgende tabel geeft een overzicht van de