5.1.1 Inleiding
98. Eindgebruikers in Nederlands kunnen analoge radiosignalen via de ether op verschillende manier ontvangen. Zij kunnen dergelijke signalen van programma -aanbieders ontvangen via de zogenaamde kortegolf, via de middengolf of via de FM-banden. Het onderscheid tussen deze drie vormen van ethertransmissie is in eerste instantie gebaseerd op de frequentiebanden die voor de verschillende transmissievormen worden ingezet.59 Een daaraan gekoppeld
onderscheid is dat tussen AM-distributie zoals deze plaatsvindt via de kortegolf en de middengolf enerzijds en FM-distributie anderzijds: bij de AM-distributie wordt de informatie-inhoud van het signaal overgebracht vi a zogenaamde amplitude-modulatie, terwijl bij de FM-distributie dit geschiedt via frequentie-modulatie. Als gevolg van dit onderscheid bestaan er grote (technische) verschillen tussen de onderdelen van de zenderinfrastructuur zoals deze voor de respectievelijke vormen van transmissie worden ingezet. De individuele karakteristieken van de frequentiebanden leiden tot verschillen in de inzet van apparatuur, in het bereik alsmede in signaalkwaliteit. Op deze verschillen zal in het navolgende nog nader worden ingegaan.
99. Om een eindgebruiker (lees: luisteraar) te bereiken kan een programma-aanbieder gebruik maken van een omroeptransmissiedienst, welke gebruik maakt van ethertransmissie. Programma-aanbieders (i.c. radiostations) kunnen hun signalen via deze drie verschillende vormen van ethertransmissie distribueren naar eindgebruikers. Deze transmissie kan plaatsvinden via kortegolf-, middengolf- of FM-frequenties. De wijze waarop de wholesale omroeptransmissiedienst is opgebouwd (of beter gezegd: de samenstelling van onderliggende wholesalediensten waarop deze wholesaledienst is gebaseerd) is afhankelijk van de soort etherdistributie waarvan een programma-aanbieder gebruik maakt. De productie van deze verschillende vormen van omroeptransmissie verschilt echter dusdanig van elkaar dat gesproken kan worden van het bestaan van verschillende infrastructuren en van de daarbij behorende productieketens.
100. Bij de bespreking van de verschillende productieketens zal steeds een onderscheid gemaakt worden tussen het antenne-opstelpunt, de antenne, het antennesysteem, de onderbouw en de transmissiedienst. In het onderhavige conceptbesluit worden voor deze verschillende elementen de volgende werkdefinities gehanteerd.
101. Een antenne-opstelpunt wordt hier, conform artikel 1 van de Regeling gegevensverstrekking omroepzendernetwerken d.d. 29 september 2003, gedefinieerd als ‘een mast of soortgelijk bouwwerk, geschikt en bestemd voor het daaraan bevestigen van een antenne of
antennesysteem alsmede dat gedeelte van het stuk grond of dat deel van een object waarop of waaraan een antenne of antennesysteem is bevestigd of geplaatst.’
59
In Nederland vindt geen (op dit moment) ethertransmissie plaats via de zogenaamde lange golf. Bij de lange golf gaat het om de frequentieband tussen 148,5 en 283,5 kHz, bij de middengolf om die tussen de 526,5 en 1606,5 kHz, bij de kortegolf om die tussen 2,3 MHz en 26,1 MHz en bij de FM om die tussen 87,5 en 108 MHz.
102. Een antenne wordt hier, in navolging van de Regeling, gedefinieerd als een ‘element of samenstel van elementen, geschikt en bestemd voor het in combinatie met een
radiozendapparaat uitzenden dan wel ontvangen van elektromagnetische straling.’
103. Een antennesysteem wordt, wederom conform voornoemde Regeling, gedefinieerd als een ‘samenstel van twee of meer antennes met bijbehorende bekabeling en technische
voorzieningen.’ Het college constateert dat volgens deze definitie het radiozendapparaat geen onderdeel uitmaakt van het antennesysteem.
104. Een onderbouw wordt hier gedefinieerd als ‘een bouwwerk, geschikt en bestemd voor het daarop of daaraan bevestigen of plaatsen van een antenne-opstelpunt’ Het gaat hierbij de facto om een aantal betonnen torens van KPN Telecom B.V. en van TenneT B.V.
105. De onderhavige transmissiediensten worden door het college gedefinieerd als de distributie via de ether van radiosignalen met behulp van (in ieder geval) een radiozendapparaat, een antennesysteem en een antenne-opstelpunt.
106. Het aldus gedefinieerde onderscheid tussen antenne-opstelpunt, antennesysteem en transmissiedienst vindt niet alleen zijn pendant in de wettelijke verplichtingen die er op dit moment op grond van de Tw reeds bestaan, maar eveneens in de relaties tussen de in deze sector actief zijnde ondernemingen. Al met al komt het er op neer dat het onderscheid tussen antenne-opstelpunt, antennesysteem en transmissiedienst een conceptueel correcte
onderverdeling vormt om de activiteiten van de verschillende actoren in deze sector te kunnen duiden, respectievelijk de verschillende rollen van één en dezelfde onderneming te kunnen adresseren.
5.1.2 Omgevingsanalyse
107. Alvorens in te gaan op de mogelijke nadere onderverdeling in relevante wholesalemarkten, beschrijft het college hieronder allereerst een aantal externe factoren en ontwikkelingen waaraan actoren in deze sector bloot staan. Daarbij gaat het achtereenvolgens (1-) om de nog steeds zichtbare consequenties van de onder de naam ‘zero base operatie’ in 2003 uitgevoerde herverdeling van frequenties, (2-) om de bestaande regelgeving op het gebied van medegebruik van antennesystemen en antenne-opstelpunten, (3-) om regelgeving met betrekking tot bouw- en milieuvergunningen en tenslotte (4-) om de ontwikkelingen op het gebied van de
zogenaamde ‘digitale ether’.
108. Vooruitlopend op die behandeling van een aantal omgevingsfactoren wil het college in algemene zin opmerken dat hij begrepen heeft dat de Publieke Omroep de aan haar ten behoeve van de distributie van radioprogramma’s geleverde transmissiediensten zal aanbesteden. Het college heeft kennis genomen van dit voornemen en dit, voor zover van toepassing, betrokken in haar analyse. Het college heeft verder begrepen dat Nozema Services mogelijk verkocht zal worden. Het college merkt daarbij op dat het college in het kader van het onderhavige besluit niet op een dergelijke eventuele ontwikkeling kan en mag vooruitlopen. Het college zal, na een eventuele verkoop, de mogelijke consequenties van die verkoop voor de onderhavige analyse, nader bezien.
De zero base operatie
109. Een ontwikkeling die tot op de dag van vandaag grote invloed uitoefent op de partijen die in deze sector actief zijn, is de frequentieverdeling zoals deze, in het kader van de zogenaamde zero base operatie, in 2003 is doorgevoerd. In deze verdelingsoperatie zijn de Nederlandse middengolf- en FM-frequenties (opnieuw) verdeeld over verschillende programma-aanbieders. Met uitzondering van de (toegewezen) frequenties voor de publieke programma-aanbieders, is dit gebeurd aan de hand van een kavelstructuur. Een kavel, dat was samengesteld met de idee om dit aan één programma-aanbieder toe te wijzen, bestond uit één of meer frequenties, één of meer (over het algemeen) reeds bestaande antenne-opstelpunten van waaraf deze frequenties uitgezonden mochten worden, alsmede van een beschrijving van het zendvermogen waarmee dit op de verschillende locaties mocht geschieden. De in het totaal 47 kavels overlappen elkaar in geografisch opzicht in belangrijke mate: een specifiek opstelpunt kan in meerdere kavels voorkomen. Daarnaast verschillen de kavels sterk van elkaar in grootte: met het grootste (geveilde) kavel kan 85% van de Nederlandse bevolking bediend worden en met de kleinste 0,6%. Deze kavels zijn in een vergelijkende toets geveild.
110. Er waren er een drietal soorten kavels. Allereerst waren er een negental A-kavels, grote kavels voor de FM, met een bereik van tussen de 49% en 68% van de Nederlandse bevolking. Deze kavels zijn geveild tegen een gemiddelde prijs van 33 miljoen euro per kavel. Een tweede groep kavels bestond uit een vijfentwintigtal B-kavels, kleinere FM-kavels met een bereik tussen de 0,6% en 14,3% van de bevolking. Deze kavels zijn geveild voor een gemiddelde prijs van 212.000 euro per kavel. Tenslotte waren er een twaalftal C-kavels voor de middengolf, met een bereik tussen de 1,9% en 90% van de Nederlandse bevolking, welke geveild zijn tegen een gemiddelde prijs van 19.000 euro per kavel. De totale opbrengst bedroeg 302 miljoen euro.
Medegebruik
111. In paragraaf 3.4 van de Tw zijn in de artikelen 3.11 tot en met 3.13 bepalingen opgenomen die er, kortweg, in voorzien dat antenne-opstelpunten en antennesystemen gedeeld moeten worden. Deze wetgeving is nader uitgewerkt in het Besluit medegebruik
omroepzendernetwerken en de Regeling gegevensverstrekking medegebruik
omroepzendernetwerken60. Het Besluit medegebruik omroepzendernetwerken is in 2004 op enkele onderdelen aangepast in verband met de aansluiting op de in de Tw aangepaste wetsartikelen 3.11 en 3.12.
112. De onderhavige bepalingen behelzen, kortweg, dat de houders van een vergunning voor het gebruik van een etherfrequentie ten behoeve van het verspreiden van programma’s, alsmede diegenen die in opdracht van deze houders de distributie van omroepsignalen verzorgen, over en weer hebben te voldoen aan redelijke verzoeken tot medegebruik van antenne-opstelpunten, antennesystemen en antennes. Dergelijk medegebruik dient tegen een redelijke vergoeding ter beschikking te worden gesteld.
60
Regeling van de Minister van Economische Zaken van 29 september 2003, nr. WJZ 3054257, houdende regels inzake de te verstrekken gegevens in het kader van medegebruik van antenne-opstelpunten, antennesystemen en antennes.
113. De bovengenoemde wetsartikelen en lagere regelgeving, die door het college zijn toegepast in diverse geschillen, zijn generieke bepalingen. Dat betekent dat de bepalingen niet exclusief gelden voor partijen met AMM, maar voor (kortweg) alle eigenaars van antenne-opstelpunten, antennesystemen en antennes.
114. Het materiële effect van deze bepalingen is dat partijen die transmissiediensten willen (gaan) verzorgen ervoor kunnen kiezen om, in plaats van eigen infrastructuur ten behoeve van de dienstverlening te bouwen, te opteren voor medegebruik van reeds bestaande infrastructuur. Dit medegebruik dient, zoals gezegd, plaats te hebben tegen een redelijke vergoeding. Het begrip redelijke vergoeding is in de toelichting op het Besluit medegebruik omroepzendernetwerken nader uitgewerkt. Volgens deze toelichting betekent een redelijke vergoeding in de eerste plaats dat de kosten van voorzieningen die speciaal voor de desbetreffende medegebruiker worden getroffen door hem worden vergoed. Voorts betekent een redelijk vergoeding dat de kosten van gemeenschappelijk gebruikte voorzieningen proportioneel worden toegerekend, met andere woorden evenredig aan het gebruik van de voorzieningen door de desbetreffende
medegebruiker van het opstelpunt in vergelijking met het gebruik door andere gebruikers. Voor wat betreft de vaststelling van de kosten wordt daarbij uitgegaan van de werkelijk gemaakte kosten, vastgesteld overeenkomstig de door het bedrijf vastgestelde waarderingsprincipes in het kader van de financiële verslaglegging. Verder dient beoordeeld te worden of deze principes ook consistent worden toegepast bij de vaststelling van de tarieven van de eigen
dienstverlening. Deze kosten mogen voorts worden vermeerderd met een redelijk rendement op het in het opstelpunt geïnvesteerd vermogen, voor zover dat aan het medegebruik kan worden toegerekend.
115. Geconstateerd moet worden dat de op grond van hoofdstuk 3 van de Tw voor partijen bestaande verplichtingen zullen blijven bestaan en dat de invulling van die verplichtingen niet afhankelijk is van de uitkomst van de marktanalyse. Derhalve zal de onderhavige analyse uitgevoerd worden in het licht van de bestaande verplichtingen.
Bouw- en milieuvergunningen
116. Er gelden in Nederland een aantal regels met betrekking tot de plaatsing van antenne-installaties. Daarbij valt met name te denken aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Woningwet en de Wet Milieubeheer.
117. Op grond van de Woningwet zijn antenne-installaties tot vijf meter hoogte sinds 2002
bouwvergunningvrij. Voor antenne-installaties van vijf tot veertig meter geldt dat zij een lichte bouwvergunning behoeven, terwijl voor antenne-installaties van meer dan veertig meter een reguliere bouwvergunning nodig is. De Woningwet stelt dat een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning getoetst moet worden aan het Bouwbesluit, de gemeentelijke
bouwverordening, aan redelijke eisen van welstand en aan het bestemmingsplan. Zoals uit het vervolg zal blijken is het onderscheid tussen installaties met een hoogte van minder en van meer dan veertig meter een relevant criterium: als gevolg van de zware eisen waar een vergunning voor een hoog opstelpunt moet voldoen, vormt een hoogte van meer dan veertig meter een belangrijke rem op de repliceerbaarheid van een dergelijke installatie.
kilowatt een milieuvergunning nodig. Zoals uit het vervolg zal blijken vormt het onderscheid tussen een zendvermogen van meer en van minder dan 4 kilowatt een relevant criterium: als gevolg van de zware eisen waar een milieuvergunning aan moet voldoen, vormt een
zendvermogen van meer dan 4 kilowatt een belangrijke rem op de repliceerbaarheid van een dergelijke installatie.
Ontwikkelingen op het gebied van digitale ether
119. Een ontwikkeling die mogelijk op de lange termijn van invloed zal zijn op de partijen die in deze sector actief zijn, maar nog niet op de termijn waarover dit besluit handelt, is die in de richting van de uitrol van T-DAB61. Op dit moment wordt er in Nederland door de Publieke Omroep geëxperimenteerd met uitzendingen in het T-DAB-formaat. Tevens heeft de regering aangegeven in het voorjaar van 2006 de vergunningen uit te willen geven.
120. Gegeven de voorgenomen lengte van de vergunningsduur, te weten 15 jaar, de voorgenomen verlenging van de FM-vergunningen in 2011, en het beleidsvoornemen om de introductie van T-DAB te laten verlopen via de huidige programma-aanbieders, acht het college het
onwaarschijnlijk dat T-DAB zich gedurende de komende paar jaar tot een serieuze concurrent van analoge etherdistributie zal ontwikkelen. De Nederlandse regering heeft te kennen gegeven uiterlijk in 2019 de analoge radio afgeschakeld te willen hebben. Eind 2005 zal de regering met nadere voorstellen komen voor het transitieproces van analoge naar digitale omroep.
121. In de navolgende paragrafen zal voor ieder van de drie voornoemde distributievormen
aangegeven worden op welke wijze deze dienstverlening is opgebouwd c.q. welke bouwstenen onderscheiden kunnen worden, en welke actoren als gevolg daarvan betrokken zijn bij de levering van de omroeptransmissiedienst.
5.1.3 De productieketen van kortegolf
122. Analoge etherdistributie via de kortegolf wordt gebruikt om een zeer groot luisterbereik te realiseren (i.c. mondiale dekking) bij een laagwaardige (mono) geluidskwaliteit. Antennes en antenne-opstelpunten (zendmasten) ten behoeve van de kortegolf zijn specifiek ontworpen voor deze dienstverlening, en kunnen niet ingezet worden voor andere vormen van etherdistributie.
Tabel: Kortegolfdistributie in Nederland Frequentie
(in kHz)
Locatie Zender Vermogen (EMRP)
5.955 Zeewolde Radio Nederland Wereldomroep 500 kW 6.015 Zeewolde Radio Nederland Wereldomroep 500 kW 7.125 Zeewolde Radio Nederland Wereldomroep 500 kW 9.895 Zeewolde Radio Nederland Wereldomroep 500 kW 11.935 Zeewolde Radio Nederland Wereldomroep 500 kW 13.700 Zeewolde Radio Nederland Wereldomroep 500 kW
De uitzendingen van Radio Nederland Wereldomroep, zoals deze verzorgd worden vanaf Aruba en Madagaskar worden hier verder buiten beschouwing gelaten.
123. In Nederland is Radio Nederland Wereldomroep de enige programma-aanbieder die vanaf Nederlands grondgebied via de kortegolf eindgebruikers probeert te bereiken. Het signaal van
61
de Wereldomroep wordt gedistribueerd door Nozema Services, die hiervoor gebruik maakt van het mastenpark van Novec in Zeewolde. In de geïndustrialiseerde wereld wordt
kortegolfdistributie de facto alleen gebruikt door publieke aanbieders: een commercieel, op advertentie- of abonnementsinkomsten gebaseerd bedrijfsmodel, komt niet voor.
124. Op het gebied van de kortegolf, maar overigens ook op de middengolf en lange golf, is een ontwikkeling gaande die op de lange termijn de relatieve aantrekkelijkheid van deze
transmissiediensten ten opzichte van andere vormen van ethertransmissie, zoals de FM, zal versterken. Het gaat hierbij om de ontwikkelingen op het gebied van DRM (Digital Radio Mondial). Hierbij is sprake van een techniek waarbij analoge radiosignalen worden ingezet voor digitale audiodistributie. Hiermee verbetert de kwaliteit van het signaal aanmerkelijk, behoort stereodistributie tot de mogelijkheden, en kan efficiënter met frequentieruimte worden
omgesprongen. Met een traditionele ontvanger is de ontvangst van DRM -signalen echter niet mogelijk. Op dit moment vinden er op kleine schaal DRM-uitzendingen plaats, onder andere door Radio Nederland Wereldomroep.
Figuur 1. Kortegolfpark in Zeewolde.
Tabel: De productieketen van kortegolf in Nederland
Type actoren Actoren
Aanbieders van antenne-opstelpunten Novec
Aanbieders van antennesystemen Nozema Services
Aanbieders van omroeptransmissiediensten Nozema Services
Programma-aanbieders Radio Nederland Wereldomroep
Eindgebruikers Nationale en internationale luisteraars
5.1.4 De productieketen van middengolf
125. Analoge etherdistributie via de middengolf wordt gebruikt om een relatief groot luisterbereik te realiseren (i.c. landelijke dekking) bij een relatief laagwaardige (mono) geluidskwaliteit. Doorgifte van radiosignalen via de middengolf is Nederland beperkt van omvang: een tiental programma-aanbieders maken gebruik van deze vorm van etherdistributie. Antennes worden over het algemeenalleen gebruikt voor uitzendingen via de middengolf: bovendien zijn ze over het algemeen afgestemd en afgeregeld op de frequentie waarvoor ze gebruikt worden, en zijn ze in het algemeen slechts inzetbaar voor één frequentie.62
62
Tabel: De productieketen van middengolf
Type actoren Actoren
Aanbieders van antenne-opstelpunten Novec, of eigen opstelpunten
Aanbieders van antennesystemen Nozema Services, of eigen antennesysteem Aanbieders van omroeptransmissiediensten Nozema Services, of eigen dienstverlening
Programma-aanbieders Landelijke en regionale publieke en commerciële omroepen
Eindgebruikers Nationale luisteraars
126. In Nederland maken landelijke en regionale publieke en commerciële omroepen gebruik van etherdistributie via de middengolf.
Tabel: Middengolfdistributie in Nederland
Frequentie Locatie Zender Toegestaan vermogen
(EMRP)
675 Lopik1 Arrow Classic Rock 100 kW
747 Zeewolde1 747AM 400 kW
747 Lopik1 747AM 40 kW
828 Heinenoord [gepland: vergunninghouder Quality Radio] 20 kW
891 Hulsberg Radio 538 20 kW
1008 Zeewolde1 Radio 10 Gold 400 kW
1035 Echt [gepland: vergunninghouder Quality Radio] 10 kW
1116 Bloemendaal Radio Bloemendaal 0.5 kW
1224 Almere [gepland: vergunninghouder Quality Radio]2 40 kW
1251 Hulsberg 747AM 20 kW
1335 [onbekend] [gepland] -
1395 Trintelhaven Radio London 20 kW
1485 Rijswijk Haagstad Radio 1 kW
1485 Tilburg Haagstad Radio 1 kW
1557 Amsterdam [gepland: vergunninghouder Quality Radio] 1 kW 1584 Utrecht [gepland: vergunninghouder Quality Radio] 1 kW 1602 Finkum Radio Waddenzee/Radio Seagull 1 kW
De uitzendingen van Radio Nederland Wereldomroep, zoals deze verzorgd worden vanuit Solvesborg in Zweden (1179 kHz / 600 kW) en Orfordness in het Verenigd Koninkrijk (1296 kHz / 500kW) worden hier verder buiten beschouwing gelaten.
1
Zowel bij Lopik als Zeewolde gaat het om een tweetal afzonderlijke antennes die zich op relatief korte afstand van elkaar bevinden.
2
Figuur 2. De middengolfmast in Heinenoord (links) en de twee middengolfmasten in Zeewolde (rechts)
127. Uit bovenstaande tabel blijkt dat op dit moment niet alle in Nederland toegestane (en van de zerobase-operatie deel uitmakende) middengolffrequenties ook feitelijk in gebruik zijn voor de doorgifte van programma-inhoud. Hierbij gaat het achtereenvolgens om de 828, de 1035, de 1224, de 1332, de 1557 en de 1584 kHz. Zoals tevens uit deze tabel blijkt, is er een duidelijk onderscheid tussen frequenties waarop met een laag vermogen mag worden uitgezonden (van 0,5 of 1 kW) en die met hoge vermogens (groter of gelijk aan 10 kW). De kleine vermogens zijn alleen bruikbaar voor regionale uitzendingen, welke gerealiseerd worden via opstelpunten die, vanwege de lage vermogens, relatief eenvoudig te realiseren zijn. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om Radio Bloemendaal, Haagstad Radio en Radio Waddenzee. Voor de hoge vermogens geldt dat het realiseren van infrastructuur ten behoeve van dergelijke uitzendingen met tal van problemen omgeven is. Zo leiden de gebruikte hoge vermogens tot klachten over storingen alsmede tot (al dan niet vermeende) gezondheidsklachten. Zoals uit het vervolg zal blijken, maakt op dit moment iedere aanbieder van hoge vermogens feitelijk gebruik van antenne-opstelpunten van Novec.
5.1.5 De productieketen van FM
128. Analoge etherdistributie via FM wordt gebruikt om de grootste doelgroep luisteraars te bereiken bij een relatief hoge stereo geluidskwaliteit. FM-frequenties worden gebruikt door een groot aantal landelijke, regionale en lokale programma-aanbieders die zowel van commerciële als publieke signatuur kunnen zijn.
129. De aanbieder van de transmissiedienst moet ten behoeve van zijn dienstverlening gebruik maken van eigen of gehuurde antennesystemen. Deze antennesystemen kunnen in eigen of gehuurde antenne-opstelpunten opgehangen worden. Voor de distributiediensten wordt zowel gebruikt gemaakt van hoge (hoger dan 40 meter), als van relatief lage antenne-opstelpunten (lager dan 40 meter). Deze antenne-opstelpunten staan al dan niet op een (gehuurde)
onderbouw.
130. In Nederland zijn een groot aantal programma-aanbieders actief via de FM. Daarbij gaat het in zo’n 300 gevallen om lokale radiostations. Er is sprake van een duidelijk onderscheid tussen de lokale programma-aanbieders en de aanbieders die regionale of landelijke dekking ambiëren.
131. Vanwege het feit dat FM-signalen in principe slechts tot aan de horizon ontvangen kunnen worden, is er voor programma-aanbieders die een regionale of landelijke dekking nastreven een duidelijke voorkeur voor een zendpositie hoog in een mast. Dit betekent verder dat, terwijl een lokaal station voldoende heeft aan een eenvoudige sprietantenne in eigen beheer, een aanbieder van een regionaal of nationaal programma afhankelijk is van een aanbieder van