5.2.1 Inleiding
133. Hieronder zal het college op basis van een analyse van vraag- en aanbodsubstitutie nagaan of de hiervoor afgebakende wholesalemarkt voor distributie van radiosignalen via de analoge ether uiteenvalt in meerdere (smallere) relevante wholesalemarkten.
5.2.2 Relevante retailmarkt(en)
134. In de reeds eerder aangehaalde conceptbesluiten van 19 mei 2005 werd de relevante retailmarkt gedefinieerd als de nationale retailmarkt voor de ontvangst van analoge
te gaan op de retailmarkt.
135. Zoals hiervoor reeds werd beargumenteerd bestaan er drie verschillende analoge varianten van radiotransmissie via de ether. Daarnaast bestaan er tevens digitale varianten. Ieder van deze analoge varianten heeft een specifieke groep programma-aanbieders (radiostations) waar eindgebruikers naar kunnen luisteren.
136. Digitale ontvangst van radiosignalen is op dit moment mogelijk via T-DAB en DVB-T (ether) en via satelliet (DVB-S). Naar mening van het college bestaat er op dit moment onvoldoende aanleiding te veronderstellen dat analoge ethertransmissie en radio-ontvangst via T-DAB of DVB-S tot dezelfde retailmarkt behoren. Het college heeft in de conceptbesluiten van 19 mei 2005 geconcludeerd dat ontvangst van radiosignalen via de ether tot een aparte relevante markt behoren, met name vanwege de mobiliteit die ontvangst via de ether biedt.
137. Deze mobiliteit biedt digitale radio via de satelliet op dit moment in Nederland niet. Eindgebruikers zullen binnen de termijn van herziening niet op voldoende grote schaal overstappen van het luisteren naar analoge radio via de ether naar het luisteren van digitale radio via de satelliet; eindgebruikers zullen digitale radio via de satelliet mogelijkerwijs zien als een complement op het ontvangen van radio. Op dit moment kunnen 650.00063 huishoudens in Nederland satellietsignalen ontvangen64 Daarnaast zullen aanbieders vanwege deze beperkte doelgroep niet overstappen naar het enkel uitzenden via de satelliet. Ook
programma-aanbieders zullen satelliet als complementair zien op het uitzenden via bijvoorbeeld de analoge FM-frequenties.
138. Digitale ontvangst via T-DAB biedt wel mobiliteit. Op dit moment vinden er nauwelijks
uitzendingen plaats via T-DAB (enkel de publieke omroep experimenteert op dit moment met uitzendingen in T-DAB). Verder kunnen eindgebruikers op dit moment nauwelijks overstappen doordat er specifieke randapparatuur benodigd is voor het luisteren naar T-DAB uitzendingen. Het college acht het niet aannemelijk dat binnen de termijn van herziening programma-aanbieders zullen overstappen op het uitzenden programma’s in T-DAB en dat als gevolg hiervan op grote schaal eindgebruikers digitale radio’s (bijvoorbeeld autoradio’s) zullen aanschaffen om naar T-DAB te kunnen luisteren. Wel ziet het college dat programma-aanbieders uitzendingen in T-DAB zullen verzorgen als complement voor de huidige analoge uitzendingen.
139. Op basis van het bovenstaande concludeert het college dat de relevante retailmarkt in ieder geval niet de digitale ethertransmissie van radiosignalen omvat.
140. Naast de vraag of digitale ethertransmissie onderdeel uitmaakt van de relevante markt, is het tevens van belang na te gaan of alle soorten van analoge ethertransmissie onderdeel uitmaken van dezelfde relevante markt.
141. Vanwege de zeer verschillende functionaliteiten acht het college het bestaan van aparte
63
SES ASTRA, bereik van ASTRA 2005, mei 2005.
64
relevante retailmarkten zeer aannemelijk. De kortegolf biedt slechts één Nederlandse
programma-aanbieder: de Wereldomroep met een monosignaal. De middengolf biedt meerdere programma-aanbieders, waaronder ook commerciële radiostations, maar eveneens slechts in mono geluidskwaliteit. De FM-frequenties worden verreweg het meest beluisterd, bieden de grootste keuze aan programma’s en bieden de hoogste geluidskwaliteit.
142. Nu de retailmarkten zijn geschetst, wordt hieronder ingegaan op de verschillende relevante wholesalemarkten voor analoge ethertransmissie.
5.2.3 Geen mededingingsproblemen ten aanzien van kortegolf distributie
143. Afbakening van een relevante productmarkt staat altijd in dienst van de analyse en remediëring van potentiële mededingingsproblemen die ten aanzien van bepaalde diensten bestaan. Het college ziet a priori echter geen mededingingsproblemen ten aanzien van de
wholesaledienstverlening voor kortegolf zoals deze in paragraaf 5.1.3 werd beschreven.
144. Radio Nederland Wereldomroep (RNW) is de enige Nederlandse programma-aanbieder op de kortegolf. Luisteraars naar de kortegolf bevinden zich vaak buiten de Nederlandse grenzen. Andere Europese lidstaten kennen soortgelijke programma-aanbieders, zoals bijvoorbeeld de BBC World Service in het Verenigd Koninkrijk.
145. Naast het feit dat RNW de enige Nederlandse aanbieder is op de kortegolf, heeft het college geen bewijs gevonden van (commerciële) aanbieders die toegang hebben verzocht en/of verkregen van Nozema Services en/of Novec met als doel via de kortegolf programma’s te distribueren. Naast het feit dat toetreding tot deze diensten niet heeft plaatsgevonden, acht het college het evenmin aannemelijk dat dit binnen de termijn van herziening wel zal plaatsvinden. De reden hiervoor is volgens het college gelegen in het specifieke karakter en de geschiedenis van de dienstverlening via de kortegolf in Europa; veel Europese Lidstaten beschikken over slechts één via de kortegolf opererende internationale omroep waarbij de aangeboden programma’s veelal een publiek karakter kennen en uit algemene middelen gefinancierd worden. Al met al komt het college tot de conclusie dat een mogelijk mededingingsprobleem van toegangsweigering voor kortegolf distributiediensten niet aanwezig is.
146. Daarnaast is het college gebleken dat er bij het aanbieden van transmissiediensten via de kortegolf op dit moment sprake is van overcapaciteit. Dit betekent dat er op de bestaande antennesystemen en antenne-opstelpunten genoeg capaciteit beschikbaar is om een eventuele toetredende aanbieder van transmissiediensten te voorzien. Indien een nieuwe programma-aanbieder zou willen uitzenden via kortegolf frequenties, zou Nozema Services, respectievelijk een andere transmissie-aanbieder, een prikkel ervaren om deze dienst op commerciële basis aan deze tweede programma-aanbieder te leveren. Op dit moment wordt de klaarblijkelijk bestaande overcapaciteit immers niet gebruikt. Als gevolg hiervan acht het college het tevens niet aannemelijk dat Nozema Services toegang zou weigeren voor kortegolf
transmissiediensten.
147. Verder geldt dat bij het college in het verleden geen geschillen zijn ingediend tussen beoogde programma-aanbieders en Novec, Nozema Services of hun rechtsvoorganger Nozema.
148. Op basis van het voorgaande concludeert het college dat er ten aanzien van wholesale
transmissiediensten voor kortegolf geen mededingingsproblemen bestaan. Het college acht het dan ook niet relevant een marktanalyse en dominantieanalyse uit te voeren gericht op de kortegolf. Wholesalediensten voor transmissie van kortegolf signalen zullen hierdoor niet voorkomen in de onderstaande analyses met betrekking tot de wholesalemarkten voor transmissiediensten van middengolf en FM.
5.2.4 Geen mededingingsproblemen ten aanzien van middengolf distributie via lage vermogens
149. In het voorgaande is een onderscheid gemaakt tussen middengolfmasten waar vanuit met lage vermogens, te weten minder dan de in de Wet Milieubeheer gehanteerde drempelwaarde van 4kW, wordt uitgezonden, en masten waar vanuit met hoge(re) vermogens wordt uitgezonden. Voor de lage vermogens, die in Nederland 0,5 of 1 kW bedragen, geldt dat deze over het algemeen gebruikt worden voor lokale dienstverlening, zoals in het geval van Radio Bloemendaal, Radio Waddenzee en Haagstad Radio. Voor dergelijke zendinstallaties zijn, vanwege de lage zendvermogens, geen milieuvergunningen nodig. Het college gaat er van uit dat deze opstelpunten goed repliceerbaar zijn. Het college ziet al met al geen reden om een nadere analyse uit te voeren met betrekking tot de middengolfmasten van waaruit met lage vermogens wordt uitgezonden.
150. Verder geldt dat bij het college in het verleden geen geschillen zijn ingediend tussen beoogde programma-aanbieders en Novec, Nozema Services of hun rechtsvoorganger Nozema.
151. Op basis van het voorgaande concludeert het college dat er ten aanzien van wholesale transmissiediensten voor middengolf via lage vermogens geen mededingingsproblemen bestaan. Het college acht het dan ook niet relevant een marktanalyse en dominantieanalyse uit te voeren gericht op deze vorm van middengolf. Wholesalediensten voor transmissie van dergelijke middengolfsignalen zullen hierdoor niet voorkomen in de onderstaande analyses met betrekking tot de wholesalemarkten voor transmissiediensten van middengolf en FM.
152. Als startpunt bij de verdere analyse zal derhalve uitgegaan worden van de hierboven
beschreven productieketens van middengolf en FM-ethertransmissie. Het college zal zich hierbij allereerst de vraag stellen of distributie van radiosignalen via de analoge ether over de
middengolf en distributie over FM-frequenties tot dezelfde relevante wholesalemarkt behoren. Daarna zal het college nagaan of de verschillende stadia in de productieketen onderdeel uitmaken van bredere relevante wholesalemarkten of onderdeel uitmaken van (smallere) aparte relevante wholesalemarkten.
5.2.5 Behoren middengolf en FM-transmissiediensten tot dezelfde relevante markt?
Vraagsubstitutie
153. De vraag die centraal staat bij het analyseren van vraagsubstitutie tussen middengolf- en FM-transmissiediensten is of, bij een kleine, maar significante en duurzame prijsstijging van
transmissiediensten via de middengolf, FM-transmissiediensten een alternatief vormen voor programma-aanbieders (en omgekeerd).
154. Een noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen uitzenden van programma’s op de middengolf of op FM-frequenties is dat programma-aanbieders beschikken over een vergunning voor het uitzenden van programma’s op dergelijke middengolf- en/of FM-frequenties.
155. Indien een hypothetische monopolist van middengolf-transmissiediensten zijn tarief met 5 tot 10% verhoogt, zal de programma-aanbieder niet overstappen naar een leverancier van transmissiediensten via de FM: de programma-aanbieder beschikt immers over het algemeen niet over een vergunning om op FM-frequenties uit te zenden. Indien een hypothetische monopolist van FM-transmissiediensten zijn tarief met 5 tot 10% zou verhogen, zal de programma-aanbieder niet overstappen naar een leverancier van transmissiediensten via de middengolf: de programma-aanbieder beschikt immers over het algemeen niet over een vergunning om op middengolffrequenties uit te zenden.
156. Zelfs indien vergunningen voor de middengolf gemakkelijk ve rkrijgbaar zouden zijn, zal een programma-aanbieder minder snel van de FM naar de middengolf willen overstappen vanwege het verlies aan doelgroep en de (veel) lagere geluidskwaliteit (mono in plaats van stereo). In het verleden is daadwerkelijk gebleken dat een FM-aanbieder niet snel zal overstappen naar de middengolf: de marktwaarde van een middengolffrequentie is, zoals tijdens de zerobase-operatie is gebleken, vele malen lager dan de marktwaarde van een FM-frequentie.
Middengolfdistributie wordt door programma-aanbieders veelal gepercipieerd als een ‘second-best’ optie. Tijdens de frequentieveiling in het kader van de zogenaamde zerobase operatie in 2003 is de veel geringere waarde die programma-aanbieders hechten aan een
middengolffrequentie ten opzichte van de waarde van een FM-frequentie tot uitdrukking gekomen in de in randnummer 110 reeds aangehaalde (gemiddelde) opbrengsten van de verschillende kavels. €1 €10 €100 €1.000 €10.000 €100.000 €1.000.000 €10.000.000 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Dekking (%) Kosten kavel
FM kavels A FM kavels B Middengolf
van de bevolking in procenten, bron: OPTA (2005).
157. Daarnaast kunnen programma-aanbieders die landelijk via FM-frequenties (wilden) uitzenden een middengolffrequentie gebruiken als een mogelijkheid eindgebruikers te bereiken in gebieden waar zij over geen vergunning (zouden) beschikken om uit te zenden via
FM-frequenties. Zo gebruikt bijvoorbeeld Radio538 in het gehele land FM-frequenties, maar maakt zij in Limburg, waar zij geen FM-dekking heeft, gebruik van een middengolffrequentie (891 kHz). Uit het bovenstaande blijkt dat programma-aanbieders middengolffrequenties niet als alternatief voor FM-frequenties zien, maar juist als complement.
158. Overigens is Radio538 de enige partij die zowel over frequenties voor de FM als de middengolf beschikt. Een overstap op korte termijn door een programma-aanbieder van het uitzenden via de middengolf naar het uitzenden via FM is dus niet mogelijk omdat deze programma-aanbieder niet meteen kan beschikken over de daartoe benodigde frequenties en vergunningen.
Omgekeerd geldt voor een programma-aanbieder die via de FM uitzendt mutatis mutandis hetzelfde.
159. In theorie zou op de lange termijn een programma-aanbieder kunnen overstappen van FM naar middengolf of vice ve rsa: frequentievergunningen zijn immers in principe verhandelbaar. Desondanks zullen programma-aanbieders uit commerciële overwegingen niet overstappen: de switchingkosten voor een dergelijke aanbieder zijn namelijk erg hoog. De programma-aanbieder zal zeer hoge marketingkosten dienen te maken om de nieuwe frequentie kenbaar te maken aan zijn oorspronkelijke doelgroep. Tegelijkertijd zal de aantrekkelijkheid van deze programma-aanbieder voor adverteerders als advertentiemedium drastisch teruglopen vanwege het geringere aantal luisteraars. Daarmee brengt een overstap zowel dermate hoge directe als indirecte kosten met zich dat een programma-aanbieder, zelfs bij een verhoging van de transmissietarieven van 5% tot 10%, een dergelijke overstap van FM naar middengolf of vice versa niet zal overwegen. Het enkele feit dat vergunningen verhandeld kunnen worden oefent daarmee geen invloed uit op de mogelijke vraagsubstitutie tussen middengolf- en
FM-omroeptransmissiediensten en vice versa.
160. Op grond van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat transmissiediensten via de middengolf geen vraagsubstituut vormen voor transmissiediensten via de FM en vice versa.
Aanbodsubstitutie
161. In theorie is het mogelijk dat een aanbieder van middengolftransmissiediensten activiteiten wil gaan ontplooien op het gebied van het aanbieden van FM-transmissiediensten of vice versa. Het college acht substitutie via de aanbodzijde tussen transmissiediensten via de middengolf en via FM in beperkte mate mogelijk om de volgende redenen. Hierbij dient onderscheid gemaakt te worden tussen aanbodsubstitutie op basis van investeringen in infrastructuur en op basis van medegebruik van antennesystemen.
162. Aanbodsubstitutie op basis van het investeren in eigen infrastructuur, acht het college onaannemelijk omdat de benodigde infrastructuur zeer moeilijk gerepliceerd kan worden.
antenne-opstelpunten voor de middengolf te realiseren. Het verkrijgen van de, voor de realisatie van nieuwe antenne-opstelpunten, benodigde bouw- en milieuvergunningen is namelijk veelal onmogelijk.
164. Ook voor een aanbieder die op dit moment alleen transmissiediensten voor de middengolf levert is het zeer moeilijk om FM-transmissiediensten te gaan leveren op basis van eigen
infrastructuur. Voor het realiseren van nieuwe opstelpunten voor de FM gelden dezelfde
problemen als bij het realiseren van nieuwe opstelpunten voor de middengolf. Ook toetreding op basis van eigen antennesystemen lijkt onwaarschijnlijk. Een dergelijke transmissie-aanbieder dient ten behoeve van zijn dienstverlening tenminste een aantal antennesystemen in een aantal opstelpunten te realiseren. Hieraan zijn hoge investeringslasten verbonden die, gegeven de concurrentie met andere aanbieders, alleen goedgemaakt kunnen worden door die
antennesystemen optimaal te benutten. Dat betekent dat een dergelijke aanbieder tenminste over een aantal afnemers van zijn dienstverlening moet beschikken, en dat die dan ook allemaal min of meer vanuit dezelfde opstelpunten uitgezonden moeten willen worden. Bovendien dient een dergelijke nieuwe transmissie-aanbieder zorg te dragen voor verbindingen tussen alle antennesystemen ten behoeve van beheer en (mogelijk) signaallevering.
165. Aanbodsubstitutie op basis van medegebruik is daarentegen op basis van bestaande regelgeving mogelijk. Een transmissieleverancier kan immers, op grond van de vigerende wetgeving, reeds nu om medegebruik verzoeken van zowel middengolf- als
FM-antennesystemen. Toch lijkt ook deze vorm van aanbodsubstitutie het college niet uitermate kansrijk.
166. Een leverancier van FM-transmissiediensten kan verzoeken om toegang tot een antenne-opstelpunt voor de middengolf. Bij een dergelijk verzoek zal hij dan zelf het antennesysteem moeten verzorgen. Gegeven de aard van antenne-systemen bij de middengolf, te weten één systeem per opstelpunt, betekent dit dat het bestaande systeem verwijderd moet worden. De enige mogelijke klant voor een dergelijke nieuwe transmissie-aanbieder is de huidige
vergunninghouder voor die locatie, en daarmee, naar de aard der zaak, tevens gebruiker van het antennesysteem dat in een dergelijk scenario verwijderd zou moeten worden om plaats te maken voor een nieuw systeem. Een dergelijke omschakeling levert een substantiële
onderbreking van de uitzending op, en is daarmee voor een programma-aanbieder uitermate onaantrekkelijk. Indien een dergelijke aanbieder alleen de transmissiedienst zou gaan leveren, en daarbij niet alleen de toegang tot het opstelpunt maar eveneens het gebruik van het antennesysteem in zou kopen, is onduidelijk op welke manier een dergelijke aanbieder toegevoegde waarde zou kunnen creëren.
167. Een leverancier van transmissiediensten via de middengolf die FM-transmissiediensten wil gaan leveren kan verzoeken om medegebruik van een aantal antenne-opstelpunten. Om tot
dienstverlening over te kunnen gaan, zal hij dan echter nog steeds een aantal antennesystemen moeten installeren. Hierbij zal hij mogelijk geconfronteerd worden met de in randnummer 164 genoemde problemen.
168. Een dergelijke leverancier zou ook kunnen verzoeken om medegebruik van een aantal FM-antenneystemen. Daarvoor geldt dat hij dan in ieder geval zal moeten zorgdragen voor
verbindingen tussen alle antennesystemen ten behoeve van beheer en (mogelijk) signaallevering.
169. Het college acht op basis van bovenstaande aanbodsubstitutie tussen middengolf- en FM-transmissiediensten door middel van een verzoek tot medegebruik beperkt mogelijk.
Conclusie
170. Op basis van bovenstaande komt het college tot de conclusie dat er geen sprake kan zijn van vraagsubstitutie tussen transmissiediensten via de middengolf en via de FM. Daarnaast concludeert het college dat er slechts in beperkte mate sprake kan zijn van aanbodsubstitutie. Deze twee conclusies tegen elkaar wegende concludeert het college dat er sprake is van het bestaan van een tweetal relevante wholesalemarkten.
Het college concludeert dat er sprake is van de onderstaande relevante markten:
• De markt voor de levering van transmissiediensten van analoge radiosignalen via de middengolf aan programma-aanbieders;
• De markt voor de levering van transmissiediensten van analoge radiosignalen via de FM aan programma-aanbieders.
171. In het bovenstaande is aangegeven dat zowel aan de transmissie via de middengolf als die via de FM een hele productieketen ten grondslag ligt. Het college gaat hieronder in op de vraag of er tevens relevante wholesale productmarkten bestaan die hoger gelegen zijn dan de twee hiervoor bepaalde relevante wholesalemarkten.
172. Voor het kunnen leveren van transmissiediensten via de middengolf of via de FM dient een leverancier te beschikken over (toegang tot) verschillende belangrijke bouwstenen, namelijk: een antennesysteem, een antenne-opstelpunt en eventueel eveneens over een onderbouw waarop het antenne-opstelpunt is geplaatst en waarin radiozendapparaten en andere bijbehorende apparatuur kan worden geplaatst.
173. Het college bakent hieronder de relevante markten af in relatie tot deze bouwstenen, beginnend bij de antenne-opstelpunten.
5.2.6 Vormen het leveren van antenne -opstelpunten voor middengolf en FM-frequenties aparte relevante markten?
174. Hoewel in de voorgaande paragraaf is geconcludeerd dat middengolf- en
FM-transmissiediensten aparte relevante wholesalemarkten zijn, en op basis hiervan kan worden veronderstelt dat de markten voor hoger gelegen wholesalebouwstenen tevens te
onderscheiden zijn in middengolf- en FM-wholesalemarkten, zal het college hieronder voor de volledigheid nogmaals analyseren of er aparte relevante markten bestaan voor antenne-opstelpunten voor middengolf en FM-frequenties.
Vraagsubstitutie
175. Sinds de splitsing van het voormalige Nozema in Nozema Services en Novec per 1 januari 2005 is Novec B.V. de eigenaar van alle antenne-opstelpunten voor middengolffrequenties in
Nederland welke gebruikt worden voor uitzendingen met hoge vermogens. In het geval een hypothetische monopolist zijn wholesale tarieven met 5% tot 10% verhoogt, heeft een
leverancier van transmissiediensten of van antennesystemen voor de middengolf geen andere keuze dan dit product bij deze aanbieder af te blijven nemen. Een dergelijke afnemer kan niet overstappen naar een ander type dienstverlening. Zoals hiervoor immers reeds werd
geconcludeerd, vormen andere transmissiediensten (bijvoorbeeld via de FM) geen alternatief voor transmissiediensten via de middengolf. Daarnaast werd hiervoor tevens geconcludeerd dat er geen alternatieven bestaan voor antennesystemen voor de middengolf. Al met al is een leverancier van transmissiediensten via de middengolf met hoge vermogens gebonden aan de antenne-opstelpunten die geleverd worden door Novec.
176. Een aanbieder van FM-transmissiediensten heeft FM-antennesystemen nodig en toegang tot