Datum
Opdrachtgever Ter attentie van Projectnummer
21 oktober 2016 NUNC Advocaten BV dhr M. Brüll
203X01385 Opgesteld door : drs. G. Welten
BRO is gevraagd om het rapport Laddertoets Florapark Asten (Stee Groep, 5 juli 2016) ("Laddertoets"
te beoordelen.
Achtergrond
In de Laddertoets wordt de ruimte voor bedrijventerreinen die het bestemmingsplan Bedrijventerrein Florapark Asten 2013 biedt getoetst aan de ladder voor duurzame verstedelijking (art. 3.1.6. lid 2 Bro).
De Laddertoets is opgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de uitspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2016:798), waarin de gemeente Asten is verzocht om (kortgezegd) alsnog de regionale behoefte te onderzoeken en te beoordelen in hoeverre die behoefte kan worden opgevangen binnen bestaand stedelijk gebied.
Beoordeling
Geoordeeld wordt dat de uitgevoerde Laddertoets incompleet is op de volgende punten.
1. De vereiste regionale afstemming is niet uitgevoerd.
2. De wijze waarop de behoefte is bepaald is incompleet.
3. De beoordeling of binnen bestaand stedelijk gebied binnen de relevante regio kan worden voorzien in de behoefte is incompleet.
In het navolgende worden de overwegingen gegeven bij bovenstaande punten.
1. Regionale afstemming
In opdracht van de provincie heeft Bureau Buiten de kwantitatieve behoefte aan bedrijventerreinen in Noord-Brabant bepaald in het rapport "Behoefteraming Bedrijventerreinen Noord-Brabant 2014-2040 (Bureau Buiten, 14 oktober 2014)". Dit rapport is de basis voor de provincie voor nieuwe bestuurlijke afspraken over de programmering van bedrijventerreinen met de regio's West, Midden, Noordoost en Zuidoost. Voor het Florapark is het relevant dat geconcludeerd wordt dat na 2020 de behoefte aan bedrijventerreinen in de regio Zuidoost afneemt. De provincie heeft de resultaten van de behoeftera-ming overgenomen en vertaald in de beleidsnota "Van meer naar anders. Samen naar vitale werkloca-ties (provincie Noord-Brabant, december 2014)". In deze nota is onder meer onderstaande figuur
op-genomen, waaruit te concluderen valt dat er in de regio Zuidoost reeds meer hectares bedrijventerrein uitgeefbaar zijn dan er behoefte is in de periode tot 2040. In de provinciale beleidsnota is niet uiteenge-zet tot welke categorie verschillende locaties behoren. Gezien de definities behoort Florapark in ieder geval niet tot de gronden die vastgelegd zijn een bestemmingsplan (al dan niet direct uitgeefbaar). In de regionale programmering van RRO Zuidoost-Brabant uit 2013^ is het Florapark opgenomen als 'zacht plan' ("De Stegen"). Op basis daarvan wordt geconcludeerd dat het Florapark door de provincie is opgenomen binnen de categorie 'extra te ontwikkelen plannen tot 2022' of de 'strategische reserves'.
Figuur 1 Planaanbod versus prognose van de ruimtebetioefte bedrijventerreinen Noord-Brabant (bron: Van meer naar anders, Samen naar vitale werklocatles. Provincie Noord-Brabant, december 2014)
1-1-20U Iho)
Sial bcvwTKp. wal .oi<c«<«gc
S»a« .• «rtwA«««„ pJ.arp*.
J023 -oHv.» ^ Q . , ^
Xafl JCJO ^34S
P r t t g n o M toftnome ruimtabohosfte
lol 2040 (Ka)
De provincie zet in het rapport "Van meer naar anders" op de volgende wijze in op kwantitatieve af-stemming van vraag en aanbod naar bedrijventerreinen in de provincie:
• Overbodige plannen voor nieuwe terreinen schrappen.
• Op basis van afwegingen en beslissingen in het verleden zitten er een aantal plannen in de pijplijn die in 2015 om besluitvorming vragen, daarom kan het verstandig zijn kritisch te kijken naar elk plan dat voor 2015 op de planning staat en, zo nodig, tot heroverweging over te gaan.
• Oplossing zoeken voor het faciliteren van de 'piek' in ruimtebehoefte; nu zijn er nog nieuwe terrei-nen nodig, na 2030 komt er ruimte vrij. Voorkomen dat er terreiterrei-nen worden aangelegd die enkele jaren later al niet meer nodig zijn. In de volgende paragraaf wordt geconcludeerd dat er al binnen korte termijn geen behoefte meer bestaat aan het Florapark, waardoor dit terrein snel overbodig wordt.
Gezien het bovenstaande is de provincie voornemens om plannen voor nieuwe bedrijventerreinen te schrappen. Ook gaat de provincie zeer kritisch omgaan met het in procedure brengen van nieuwe plannen voor bedrijventerreinen. Voor het Florapark was - bij vaststelling van het provinciale beleid in 2014 - nog geen planologische procedure doorlopen. Gezien het overaanbod aan bedrijventerreinen in regio Zuidoost (nu en in de toekomst), is er ook geen behoefte aan dit bedrijventerrein. Op basis van de provinciale beleidsnota had de procedure ook niet opgestart mogen worden.
Binnen de regio is de "Regionale programmering Zuidoost-Brabant (Samenwerkingsverband Regio Eindhoven / Provincie Noord-Brabant)" die juni 2013 is vastgesteld vigerend.
Naast de kwantiteit speelt ook de kwaliteit van vraag en aanbod van bedrijventerreinen in de regio's een rol. De kwalitatieve behoefte is onderzocht in het rapport "Kwalitatief verdiepingsonderzoek bedrij-venterreinen Noord-Brabant, provincie Noord-Brabant (Stee Groep, april 2015)". Voor het Florapark is het volgende relevant.
• In het rapport wordt afgeraden om op nieuwe terreinen nog ruimte aan te bieden voor MKB-bedrijvigheid (kleinschalige logistiek, kleinschalige industrie en bouwbedrijven). Zeker in Zuidoost Brabant, waartoe gemeente Asten behoort, zijn er veel uitgeefbare hectares op bedrijventerreinen met een uitgeefbaar oppervlak kleiner dan 10 hectare. Ook Florapark behoort tot deze categorie met een uitgeefbaar oppervlak van circa 7,3 ha. De conclusie is dan ook dat reeds in april 2015 is afgeraden het Florapark in procedure te brengen.
• De doelgroep voor het Florapark is MKB-bedrijvigheid, omdat de oppervlakte van de kavels ligt tussen de 1.000 en 5.000 m^ en bedrijven van categorie 2 tot en met categorie 3.1 (en op delen van terrein categorie 3.2) zijn toegestaan. Het kwalitatief verdiepingsonderzoek stelt vast dat voor dergelijke bedrijvigheid markttechnisch gezien heel veel plekken aantrekkelijk en beschikbaar zijn in Zuidoost-Brabant. Vrijwel al het beschikbare aanbod (bouwrijp/niet bouwrijp), biedt goede moge-lijkheden om deze doelgroepen te faciliteren. Om te beoordelen of deze conclusie ook opgaat voor de gemeente Asten en omgeving is gekeken naar de beschikbare bedrijfsruimten en bouwpercelen in een straal van 5 km rond de gemeente. De resultaten hiervan zijn weergegeven in onderstaande tabellen.
Tabel 1 Kenmerken beschikbare bedrijfsruimten gemeente Asten + 5 km (Funda in Business, oktober 2016)
locatie bestaand/nieuw
Tabel 2 Beschikbare bouwgronden gemeente Asten + 5 km (Funda in Business, oktober 2016) oppervlak kavel
Uit de tabellen valt af te leiden dat er een ruim aanbod aan bedrijfsruimten van uiteenlopende om-vang beschikbaar is in Asten en omgeving. Ook zijn er nog 5 bouwkavels in de directe omgeving beschikbaar met een totaal oppervlak van circa 8,3 ha. In beginsel bieden deze locaties prima plek om de behoefte vanuit het MKB op te vangen, waardoor er geen behoefte is om het Florapark aan te leggen.
Daarbij komt dat de kwantitatieve behoefte in hectares (niet in aantallen bedrijven) vanuit het MKB beperkt is, zo blijkt uit de kwantitatieve prognose en de kwalitatieve bewerkingen naar de diverse profielen in het rapport. Per saldo is de uitbreidingvraag stabiel en is zelfs sprake van een licht ne-gatieve uitbreidingsvraag, ook in Zuidoost.
• Bij de behoefteraming in het verdiepingsonderzoek is enkel gekeken naar locaties vanaf 10 hecta-re. Van de locaties onder de 10 ha, wordt gesteld dat er in Zuidoost van dit aanbod (bouwrijp en niet-bouwrijp) ruim 80 hectare beschikbaar is (exclusief Florapark, want dat was april 2015 nog niet vastgesteld). Deze plekken liggen ook voldoende verspreid in de regio. Dit oppervlak biedt nog flin-ke mogelijkheden, aldus het kwalitatief verdiepingsonderzoek, want juist de MKB-doelgroep kan vaak goed terecht op deze kleinere locaties in de regio.
• Ook (herontwikkeling van) leegstaand aanbod op bestaande terreinen kan een alternatief bieden in plaats van ruimte op nieuwe terreinen hiervoor aan te spreken. De herontwikkeling van (vrijkomende grote) pan(vrijkomenden en kavels bijvoorbeeld op gunstig gelegen vrijvallen(vrijkomende industriële plekken -naar kleinschalig aanbod is markttechnisch en financieel interessant en biedt nieuw marktperspec-tief voor deze bestaande terreinen. Al met al lijkt het aanbod voor kavels voor het MKB-bedrijvigheid (kleiner dan 5.000 m^) kwantitatief gezien dus te fors in de regio Zuidoost. Ook in As-ten en omgeving is een ruim aanbod aan bestaande bedrijfsruimAs-ten beschikbaar (zie tabel 1 en 2), waardoor eerst bekeken moet worden op welke wijze deze ruimten alternatief kunnen bieden in plaats van ruimte op nieuwe terreinen aan te spreken.
• In het kwalitatief verdiepingsonderzoek wordt in beginsel een stop op nieuwe kleinschalige lokale ontwikkelingen aanbevolen. Daarbij zou kunnen worden overwogen om per regio een 'rommelpotje' aan te houden van enkele hectares, waarmee lokale maatwerkoplossingen voor specifieke (indu-striële) vestigingsvraagstukken in voorkomende gevallen geleverd kunnen worden. Hierbij geldt wel nadrukkelijk het 'nee, tenzij' principe: er is nadrukkelijke bewijsvoering nodig vanuit gemeente en betrokken bedrijf waarom uitbreiding noodzakelijk is en niet gefaciliteerd kan worden in de be-staande voorraad of op een regionaal bedrijventerrein. Het Florapark is nieuw regulier bedrijventer-rein met circa 7,3 ha. uitgeefbaar oppervlak, waardoor het niet op vatten is als 'rommelpotje'.
De RRO Zuidoost-Brabant heeft de aanbevelingen nog niet verwerkt in een actuele bedrijventerrein-programmering^. In de bestaande programmering uit 2013 is voor de gemeente Asten slechts zachte plancapaciteit opgenomen, waaronder, als vermeld, ook het Florapark. Om in de actuele situatie te komen tot de beleidsmatig gewenste reductie van de plancapaciteit moeten procedures voor nieuwe bedrijventerreinen worden aangehouden tot regionale afstemming heeft plaatsgevonden. Op basis van de provinciale aanbevelingen is een algehele stop nodig op nieuwe kleinschalige ontwikkelingen - ze-ker in de regio Zuidoost. In de Laddertoets van het Florapark zou het "nee, tenzij"-principe leidend moeten zijn. Oftewel pas ontwikkelen als er geen andere mogelijkheid is te voorzien in de behoefte.
Hetgeen een 'zware' toets vergt van de mogelijkheden om de behoefte op te vangen op de bedrijven-terreinen in de regio danwel door middel van het creëren van mogelijkheden voor bedrijven in bestaan-de bedrijfsruimten. Zoals te zien is in bestaan-de tabellen 1 en 2, is er binnen bestaan-de regio reeds veel ruimte be-schikbaar. In de regio zouden dus eerst de mogelijkheden voor een herstructureringsfonds of iets der-gelijks moeten worden onderzocht.
2. Bepalen behoefte
In het rapport Kwalitatief verdiepingsonderzoek bedrijventerreinen Brabant, provincie Noord-Brabant (Stee Groep, april 2015) is geconcludeerd dat er in de regio Zuidoost geen behoefte is aan nieuwe locaties voor MKB-bedrijvigheid (kleinschalige logistiek, kleinschalige industrie en bouwbedrij-ven). In de Laddertoets Florapark Asten (Stee Groep, 5 juli 2016) worden voor de lokale situatie in As-ten conclusies getrokken die haaks staan op de constateringen in de provinciale behoefteonderzoeken.
^ Binnen de regio is de "Regionale programmenng Zuidoost-Brabant (Samenwerkingsverband Regio Eindhoven / Provincie Noord-Brabant)" die juni 2013 is vastgesteld vigerend.
In de Laddertoets is een vraagraming opgesteld voor de komende tien jaar voor de regio Asten, Deur-ne en Someren. Bij deze vraagraming zijn de volgende vraagtekens te plaatsen:
• Is de juiste regio afgebakend? In de Laddertoets wordt opgemerkt dat het Florapark gericht is op de behoefte van lokale bedrijvigheid. Uit de Laddertoets blijkt dat 'lokaal' moet worden opgevat als een gebied binnen een straal van circa vijf kilometer. Dit gebied is weergegeven in figuur 2.
Figuur 2 Gebied binnen 5 km rond Florapark, Asten
Delen van de gemeente Asten, Someren en Deurne behoren tot de regio. In figuur 2 is te zien dat ook Bedrijventerrein Zuidoost Brabant in de gemeente Helmond behoort tot het 5-km-gebied. Het is daarom wenselijk dat het beschikbare aanbod in de gemeente Helmond c.q. dit bedrijventerrein meegenomen wordt in de vraag-/aanbodraming in de Laddertoets. In het kwalitatief verdiepingson-derzoek wordt namelijk gesteld dat de ruimtevraag van MKB-bedrijvigheid prima opgevangen kan worden binnen de bestaande voorraad - in het bijzonder op terreinen tegen/in het stedelijk weefsel, zoals bedrijventerrein Zuidoost Brabant in Helmond. Vooral omdat het herontwikkelen van grote panden en kavels - bijvoorbeeld op gunstig gelegen vrijvallende industriële plekken - naar kleinere eenheden markttechnisch en financieel interessant is en nieuw marktperspectief biedt voor deze bestaande terreinen, zoals Bedrijventerrein Zuidoost Brabant en de bestaande bedrijventerreinen in de gemeente Asten, Deurne en Someren.
Geeft de gehanteerde BLM-methode een goed beeld van de behoefte aan bedrijventerreinen in een regio? De Bedrijfslocatiemonitor ("BLM") is een modelsysteem voor de langetermijnramingen van de regionale vraag naar bedrijventerreinen. Het Planbureau voor de Leefomgeving ("PBL")
heeft in 2012 de BLM methode onderzocht op bruikbaarheid in vraagramingen^. Door het PBL is een afname van de voorspellende waarde van de BLM voorzien, omdat de ruimtelijk-economische structuur in de komende decennia gaat veranderen. In de komende decennia krijgt Nederland waarschijnlijk te maken met een krimp van de bevolking, de beroepsbevolking en de werkgelegen-heid. De ruimtevraag op bedrijventerreinen zal afnemen, omdat daar niet alleen de krimp maar ook de verdienstelijking van de economie de grondvraag afremt. Ook in de regio rond Asten is de ver-dienstelijking van de economie te merken, omdat er vooral kleinschalige bedrijfsruimten zijn afge-nomen die vooral gehuurd zijn (zie tabel 3). Bijna de helft is onderdeel van een bedrijfsverzamel-gebouw of iets dergelijks. Dit geeft de bedrijven flexibiliteit om in te kunnen spelen op de verande-ringen in de economie.
Tabel 3 Kenmerken bedrijfsruimten die in afgelopen periode zijn verhuurd/verkocht (Funda in Business, oktober 2016)
huur/koop oppervlak bebouwing
gehuurd 28 > 1.000 m' 5
gekocht 11 < 1.000 m' 34
Al deze veranderingen zullen effect hebben op het aanbod van grond, de grondprijzen en op de aantrekkingskracht van locaties. Het PBL verwacht dat voorspelmodellen die alleen voortbouwen op historische empirische patronen waarschijnlijk niet goed in staat zullen zijn om zulke verande-ringen betrouwbaar te voorspellen. Dat geldt ook voor de ruimtevraag op bedrijventerreinen.
Uit de Laddertoets is niet te herleiden dat met de verwachte veranderingen in de economie reke-ning is gehouden in het kader van de behoefteraming. Dit tenwijl de provinciale behoefteramingen reeds binnen korte termijn - na 2020 - een afname van de behoefte aan bedrijventerreinen in de regio Zuidoost Brabant voorspellen. Deze afname geldt vooral voor de beoogde doelgroep van het Florapark: het MKB Als rekening zou zijn gehouden met de ven/vachte verandering van de ruimte-lijk-economische structuur zou de vraagraming in de Laddertoets naar verwachting lager uitkomen.
In de Laddertoets wordt de behoefte verder kwalitatief onderbouwd aan de hand van de concrete be-drijfsvoering en vestigingseisen van de bedrijven die een reserveringsovereenkomst hebben afgeslo-ten.
• Op dit moment is de uitgifte van netto ca. 5,3 ha van de totaal netto 7,3 ha uitgeefbare grond opge-nomen in reserveringsovereenkomsten.
• Zoals vermeld in de Laddertoets, is het in het kader van de ladder onvoldoende dat er reeds bedrij-ven hebben ingetekend. Wat wel van belang is dat bekeken wordt of deze bedrijbedrij-ven niet elders te faciliteren zijn op bestaande terreinen of op de huidige locatie (zie ook volgende paragraaf van de-ze notitie). Dede-ze toets heeft in het kader van de Laddertoets niet plaatsgevonden.
• Verder is het van belang dat de helft van de vraag op basis van de reserveringsovereenkomsten afkomstig is van bedrijven die verplaatsen binnen de regio. Het leegstandseffect van deze verhuis-bewegingen op de leegstand in de regio is op hoofdlijnen beschreven. Weliswaar wordt in de Lad-dertoets geconstateerd dat de leegstand gemiddeld genomen niet hoger is dan frictieleegstand, maar lokaal kunnen er grote effecten optreden. Hierdoor kan de leegstand op bepaalde terrei-nen/locaties onaanvaardbaar groot worden, hetgeen onaanvaardbaar kan zijn voor het woon-, leef-en ondernemersklimaat. Omdat bij de opstellers van de Laddertoets bekleef-end is welke bedrijvleef-en verplaatsen, had dit aspect nauwkeurig beoordeeld kunnen worden.
' Bedrijven en terreinen: de voorspelling van het wericgelegenheidsaandeel op bedrijventerreinen (Planbureau voor de Leefom-geving, 2012)
3. Binnen bestaand stedelijk gebied voorzien in de behoefte
Uit de voorgaande paragrafen valt te concluderen dat de vraagraming incompleet is, omdat de regiona-le afstemming niet heeft plaatsgevonden, niet de juiste regio is gehanteerd en de veranderingen in de economie niet zijn meegenomen. Daarbij wordt in de behoeftenonderzoeken van de provincie gecon-cludeerd dat de ruimtevraag vanuit MKB-bedrijvigheid op te vangen is op bestaande locaties - zeker in Zuidoost Brabant. Er moet daarom een sterke afweging plaatsvinden of er behoefte is aan nieuwe be-drijventerreinen in Asten. Deze afweging in het kader van het Florapark is om de volgende redenen incompleet.
• Zoals vermeld, had bij de confrontatie van de geraamde vraag met het beschikbare aanbod in ieder geval Bedrijventerrein Zuidoost Brabant in Helmond meegenomen moeten worden. Op dit terrein zijn verschillende kavels te koop variërend in grootte van 1,5 tot 2,5 ha. In totaal is per oktober 2016 circa 10,7 ha. direct uitgeefbaar/besehikbaar (bron: www.mijnbedrijfslocatie.nl/zuidoost-brabant). Dit aanbod overschrijdt reeds de geconstateerde behoefte (vraag minus aanbod) in de Laddertoets. Dan is er nog niet gekeken naar mogelijkheden voor intensivering/herstructurering van bestaande bedrijfspereelen op dit terrein of naar dergelijke mogelijkheden op andere bedrijven-terreinen in Helmond.
• Uit de vraagraming in de Laddertoets (uitgaande van de gemeenten Asten, Deurne en Someren) blijkt een vraag naar 16,4 ha. bedrijventerrein. Op basis van de lokale werkgelegenheid komt slechts 25% van deze vraag voort uit de gemeente Asten. Het grootste deel van de vraag doet zich voor in de gemeente Deurne (46%). Het is de vraag of nieuw bedrijventerrein in Asten uitgegeven moet worden om te voorzien in een vraag die zieh elders voordoet.
• In de Laddertoets wordt de geconstateerde vraag naar bedrijventerrein afgezet tegen het beschik-bare aanbod. Een deel van de beschikbeschik-bare kavels wordt hierin te snel 'afgeschreven', omdat zij niet kunnen voorzien in de behoefte waarin Florapark voorziet, aldus de Laddertoets.
O Veel wordt opgehangen aan de vestigingsplaatseisen (grootte kavel, vorm kavel, milieuca-tegorie) van bedrijven die een reserveringsovereenkomst hebben afgesloten. In de Ladder-toets worden de eisen van deze bedrijven als enige mogelijkheid gezien om het Florapark in te vullen, maar het MKB kent een veelheid aan verschijningsvormen. Op het Florapark zijn daarom eveneens bedrijven in categorie 2 toegestaan op kavels vanaf 1,000 m^. Der-gelijke kavels zijn beschikbaar in de regio, wat betekent dat een groter deel van de behoef-te op behoef-te vangen is op beschikbare locaties in de regio. Exclusief het beschikbare aanbod in Helmond, is er in de gemeenten Asten, Deurne en Someren 9,93 ha. beschikbaar, hetgeen de geconstateerde behoefte a 7,3 ha. (vraag minus aanbod) in de Laddertoets overschrijdt.
O Van Locatie Van Dijk in de gemeente Someren wordt in de Laddertoets gesteld dat deze niet beschikbaar is, omdat de eerst de bedrijfswoning gesloopt moet worden. Een dergelij-ke actie is echter een belangrijk uitgangspunt (zie punt 1 van deze notitie) om te komen tot een reductie van de beschikbare capaciteit. In de regio moeten dan ook eerst mogelijkhe-den wormogelijkhe-den verkend om te komen tot invulling van dergelijke kavels (bijvoorbeeld door middel van subsidie).
• Tot slot wordt de bestaande leegstand op bedrijventerreinen per definitie niet meegenomen bij de beoordeling van vraag en aanbod in de Laddertoets, omdat de leegstand 'frictieleegstand' betreft.
Hierbij wordt een bepaald percentage leegstand acceptabel geacht omdat er ruimte moet zijn voor bedrijven om te verplaatsen / te investeren. De geconstateerde 5% leegstand is daarbij de boven-grens van het aandeel frictieleegstand* - lagere percentages zijn eveneens gebruikelijk.
In totaal bedraagt de leegstand in bedrijfsruimte in de gemeenten Asten, Deurne en Someren circa 13 hectare, waarmee de leegstand groter is dan de geconstateerde behoefte a 7,3 ha. (vraag
mi-* Handreiking Leegstand te lijf Vereniging van Nederiandse Gemeenten, maart 2011
nus aanbod). In de Laddertoets wordt verder vermeld dat de behoefte vooral voortkomt van bedrij-ven die willen verhuizen/investeren. Dit is precies hetgeen waarvoor de frictieleegstand beschik-baar is. Als de behoefte dan ook grotendeels ingepast wordt in de bestaande leegstand dan be-draagt de leegstand nog circa 6 hectare of 2,3%. Er is dan nog steeds sprake van frictieleegstand om ruimte te bieden aan gezonde verhuis- en investeringsdynamiek in de regio. De Laddertoets is dan ook incompleet als de bestaande leegstand niet wordt meegenomen in de beoordeling van de actuele regionale behoefte.
9-2-2016 Eindhoven, Helmond en buurgemeenten hebben teveel bedrijventerreinen
9-2-2016 Eindhoven, Helmond en buurgemeenten hebben teveel bedrijventerreinen