Behoren open VPN’s tot dezelfde relevante productmarkt als klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s?

gebruiksdoel en de functionaliteiten, met name voor het hogere kwaliteitssegment, het gegeven dat dark fiber en lichtpaden door een aanzienlijk deel van de zakelijke afnemers als reëel alternatief beschouwd worden voor klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s, en de daadwerkelijke overstap van klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s naar dark fiber en lichtpaden.

B.10.2.3 Behoren open VPN’s tot dezelfde relevante productmarkt als klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s?

1204. In deze paragraaf onderzoekt ACM of open VPN’s tot dezelfde relevante productmarkt behoren als klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s.

1205. Zoals reeds toegelicht in B.10.1 zijn open VPN’s bedrijfsnetwerken gebouwd over publieke internetverbindingen. Open VPN’s bestaan daarom uit een bundel van een internetverbinding en een open VPN-verbinding.

1206. Open VPN’s gebundeld met een internettoegangsdienst dienen overigens te worden onderscheiden van internettoegang an sich (zonder dat deze gebundeld is met een open VPN). Zoals toegelicht in het besluit marktanalyse ontbundelde toegang 2011⁶⁷⁶, voorziet een

internettoegangsdienst in een heel andere behoefte dan een open VPN, namelijk externe communicatie (met apparaten die zich buiten het (bedrijfs-)netwerk bevinden) in plaats van interne communicatie (met apparaten die zich binnen het bedrijfsnetwerk bevinden). Bij de afbakening van de relevante productmarkt voor zakelijke netwerkdiensten wordt

673 Dialogic (april 2014), blz. 46. 674 Dialogic (april 2014), blz. 45. 675 Dialogic (maart 2014), blz. 65. 676

3

0

3

/4

8

2

internettoegang zonder dat deze gebundeld is met een open VPN, daarom bij voorbaat niet betrokken.

1207. In het onderstaande zal ACM de vraag beantwoorden of open VPN’s die door zakelijke afnemers op permanente basis gebruikt worden voor het verbinden van bedrijfslocaties voor interne datacommunicatie een substituut zijn voor klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s.

Analyse vraagsubstitutie

1208. ACM concludeerde in de marktanalysebesluiten van december 2011 en december 2012 dat open VPN’s niet tot dezelfde relevante productmarkt behoren als klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s. Tot deze conclusie kwam ACM op basis van een vergelijking van de productkenmerken van open VPN’s en andere diensten, de resultaten uit het

eindgebruikersonderzoek van Dialogic en de antwoorden van marktpartijen op vragen van ACM over open VPN’s.⁶⁷⁷ Van belang voor deze conclusie was tevens het ontbreken van voldoende feiten die wezen op daadwerkelijke overstap van klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s naar open VPN’s.⁶⁷⁸ Ten slotte werden open VPN’s door geen van de marktpartijen, behalve KPN⁶⁷⁹, gezien als een reëel alternatief voor andere zakelijke netwerkdiensten.⁶⁸⁰

1209. In de huidige marktanalyse betoogt KPN opnieuw dat open VPN’s (door KPN nog internet-VPN’s genoemd) een substituut vormen voor zakelijke netwerkdiensten. In het antwoord op de vragenlijst van ACM stelt KPN: “De vraag vanuit klanten naar een op

internet-gebaseerde netwerkdienst neemt steeds meer toe. Het aanbod waaruit klanten tegenwoordig kiezen bestaat niet meer uit alleen het zakelijke netwerkdiensten portfolio, zoals gedefinieerd door ACM, maar de klant ziet de internet-VPN ook als mogelijkheid. De door de klant

gepercipieerde kwaliteit is voldoende voor de klant. De verwachting vanuit KPN is dan ook dat het aandeel internet-VPN verder zal groeien in de markt en dat dit ten koste zal gaan van het aantal aansluitingen met een zakelijke netwerkdienst, zoals nu door de ACM gedefinieerd.”⁶⁸¹

Als redenen voor de toenemende populariteit van open VPN’s noemt KPN goedkope internettoegang in combinatie met de toenemende internetsnelheid en “het geloof dat een

internet-VPN beter aansluit bij de huidige Cloud-ontwikkeling”.⁶⁸² Ook in de reactie van KPN van 21 augustus 2014 die gaat over de rol en de betekenis van open VPN’s, bevestigt KPN

nogmaals op basis van een interne analyse en een onderzoek van Pb7 Research dat hij concludeert dat open VPN’s een volwaardig substituut zijn voor gesloten VPN’s.⁶⁸³

677 OPTA (december 2012), blz. 395. 678 OPTA (december 2012), blz. 395. 679 OPTA (december 2012), blz. 394. 680

Zie de antwoorden van marktpartijen op de aanvullende vragen m.b.t. internet-VPN’s van OPTA van 27 september 2011.

681

Antwoorden KPN van 20 december 2013 op vragenlijst ACM van 29 november 2013, blz. 11.

682

Antwoorden KPN van 20 december 2013 op vragenlijst ACM van 29 november 2013, blz. 13.

683

KPN paper, rol en betekenis van intenet VPN, 21 augustus 2014, en Pb7 Research, Internet VPN en de markt voor zakeljke netwerkdiensten, in opdracht van KPN, 8 juli 2014.

3

0

4

/4

8

2

1210. Naast KPN stellen in de huidige marktanalyse ook BT en Verizon dat zakelijke afnemers open VPN’s in toenemende mate als alternatief beschouwen voor gesloten VPN’s nu de internetcapaciteit toeneemt en zakelijke afnemers op zoek zijn naar mogelijkheden om kosten te besparen.⁶⁸⁴

1211. Andere marktpartijen stellen dat open VPN’s (voor de meeste zakelijke afnemers) geen alternatief vormen voor klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s.⁶⁸⁵ Zij noemen tekortkomingen op het gebied van kwaliteit, garanties, stabiliteit, veiligheid en dienstverlening als belangrijkste redenen hiervoor. Vodafone en Tele2 stellen dat open VPN’s voor veel zakelijke afnemers geen optie zijn vanwege lage betrouwbaarheid en beschikbaarheid. Volgens Tele2 zijn open VPN’s geen substituut voor klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s, omdat het publieke internet geen enkele capaciteitsgarantie kan bieden in het geval van congestie.⁶⁸⁶ Ziggo stelt dat open VPN’s geen alternatief zijn wanneer kwaliteit of SLA’s van belang zijn. Tele2 en Colt stellen dat open VPN’s alleen afgenomen worden als aanvulling op gesloten VPN’s, voor met name kleinere locaties.

1212. ACM heeft onderzocht of open VPN’s tot dezelfde relevante productmarkt behoren als klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s. In het onderstaande licht ACM haar onderzoek en de uitkomsten ervan toe. Zij gaat daarbij in op het gebruiksdoel van open VPN’s, de

functionaliteiten van open VPN’s, de prijzen van open VPN’s, de mate waarin zakelijke afnemers open VPN’s beschouwen als reëel alternatief voor klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s, en de daadwerkelijke overstap van klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s naar open VPN’s.

(i) Gebruiksdoel

1213. Open VPN’s worden gebruikt om bedrijfslocaties met elkaar te verbinden, met interne datacommunicatie als doel. Hierbij valt te denken aan het gebruik van open VPN’s door winkelketens voor het onderling verbinden van vestigingen. ACM concludeert daarom dat het gebruiksdoel van open VPN’s overeenkomt met dat van klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s.

(ii) Functionaliteiten

1214. Open VPN’s kunnen op basis van verschillende functionaliteiten worden vergeleken met klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s, te weten de up- en downloadcapaciteit, de kwaliteit van de verbinding (beschikbaarheids- en capaciteitsgaranties) en de servicekwaliteit (SLA’s). Omdat verschillende partijen bij ACM hebben aangegeven dat open VPN’s minder veilig zijn dan gesloten VPN’s en klassieke huurlijnen, zal ACM tevens ingaan op de veiligheid van de verbinding.

1215. De up- en downloadcapaciteit, de kwaliteit van de verbinding (beschikbaarheids- en capaciteitsgaranties) en de servicekwaliteit (SLA’s) van open VPN’s zijn grotendeels afhankelijk

684

Antwoorden van BT van 28 januari 2014 en Verizon 8 januari 2014 op vragenlijst van ACM van 29 november 2013 en het verslag van het gesprek met BT en Verizon van 4 februari 2014 respectievelijk 20 januari 2014.

685

Antwoorden van marktpartijen op de vragenlijst van ACM van 29 november 2013.

686

3

0

5

/4

8

2

van de onderliggende internetverbinding, aangezien de open VPN-verbinding via het publieke internet tot stand wordt gebracht.

1216. Internetaansluitingen kunnen worden geleverd met dezelfde up- en downloadcapaciteit, beschikbaarheids- en capaciteitsgaranties en SLA’s als klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s. Daarom is het mogelijk een open VPN te realiseren die qua functionaliteit in redelijke mate lijkt op een gesloten VPN.

1217. Om beschikbaarheids- en capaciteitsgaranties te kunnen bieden is het overigens wel van belang dat de verbinding gaat over het netwerk van één aanbieder. Voor het deel van de verbinding dat over het publieke internet gaat, en zich dus buiten de controle van de aanbieder van de internetaansluiting bevindt, kunnen geen garanties gegeven worden. Daarnaast zal het internetverkeer op de internetaansluiting concurreren met het verkeer op de open VPN-aansluiting over dezelfde verbinding. In de praktijk zal de beschikbare capaciteit op een open VPN over een internetaansluiting met capaciteitsgaranties dus vaak minder zijn dan die op een gesloten VPN. Door de toegenomen capaciteit en kwaliteit van het internet hoeft dit voor zakelijke afnemers echter geen reden te zijn om niet te kiezen voor open VPN’s; voor een deel van de zakelijke afnemers is de capaciteit van de internetverbinding in verhouding tot de benodigde capaciteit voor het verkeer zodanig veel hoger dat capaciteitsgaranties voor hen niet noodzakelijk zijn.

1218. Uit het onderzoek van ACM is gebleken dat afnemers van open VPN’s deze ook afnemen over internetaansluitingen met beperkte garanties en SLA’s. Open VPN’s kunnen over

internetverbindingen van alle kwaliteitsniveaus worden gerealiseerd, van lage tot de hoogste kwaliteit verbindingen. Daarom zullen de functionaliteiten van open VPN’s in de praktijk uiteenlopen.

1219. Een verschil tussen open VPN’s en gesloten VPN’s is dat open VPN’s door

eindgebruikers als minder veilig kunnen worden beschouwd, omdat ze via het publieke internet worden gerouteerd. Dit maakt dat bedrijfsnetwerken mogelijkerwijs door hackers via het openbare internet te benaderen zijn.⁶⁸⁷ Voor gesloten VPN’s geldt dit in mindere mate, omdat het verkeer via een IP-VPN wordt gescheiden van het overige verkeer. Ethernet-VPN’s zijn over het algemeen veiliger dan IP-VPN’s en open VPN’s, omdat de datacommunicatie via een (virtueel) gescheiden pad plaatsvindt ten opzichte van het overige verkeer. Klassieke huurlijnen zijn tot slot het veiligst en helemaal niet benaderbaar van buitenaf, omdat ze bestaan uit fysiek separate lijnen.

1220. In het kader van het onderzoek naar open VPN’s heeft ACM een aantal afnemers van open VPN’s geïnterviewd. Uit deze interviews blijkt dat open VPN’s een alternatief kunnen

687

3

0

6

/4

8

2

vormen voor het onderling verbinden van bedrijfslocaties, bijvoorbeeld voor minder tijds- en veiligheidskritische toepassingen.⁶⁸⁸

1221. KPN, BT, EDPnet en [vertrouwelijk] geven aan dat groeiende internetsnelheden ervoor zorgen dat open VPN’s in toenemende mate als alternatief kunnen dienen voor gesloten VPN’s, omdat een hogere capaciteit kan compenseren voor een lagere beschikbare en/of

niet-gegarandeerde capaciteit op open VPN’s.⁶⁸⁹

1222. Uit het onderzoek van ACM is ook gebleken dat eindgebruikerspercepties met betrekking tot functionaliteiten ook een rol kunnen spelen bij de vraag of open VPN’s als alternatief

beschouwd kunnen worden voor klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s. Zo geven verschillende marktpartijen aan dat zakelijke afnemers open VPN’s beschouwen als beter passend bij de reeds in B.10.1 geïdentificeerde trend van het werken in de cloud dan klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s.⁶⁹⁰ De gedachte achter deze opvatting is dat het werken via de

cloud, dat direct over het publieke internet gaat, omslachtiger tot stand komt via een gesloten

VPN of klassieke huurlijn dan via een open VPN. De data op een gesloten VPN of klassieke huurlijn moeten immers eerst naar een centraal deel in het bedrijfsnetwerk worden

getransporteerd, vanwaar de connectie met het internet kan worden gemaakt. ACM acht het daarom mogelijk dat de opkomst van het werken in de cloud een extra impuls geeft aan de vraag naar open VPN’s die ten koste kan gaan van de vraag naar gesloten VPN’s.

1223. Uit het bovenstaande blijkt dat de functionaliteiten van open VPN’s redelijk vergelijkbaar kunnen zijn met de functionaliteiten van gesloten VPN’s en klassieke huurlijnen, wanneer een open VPN wordt opgezet over een zakelijke internetverbinding met capaciteits- en

beschikbaarheidsgaranties en SLA’s.

(iii) Prijzen

1224. ACM heeft onderzoek gedaan naar de prijzen van open VPN’s. ACM heeft daartoe een aantal marktpartijen gevraagd naar de (belangrijkste) aanbieders van open VPN’s. ACM heeft de partijen die in de antwoorden op deze vraag genoemd werden gevraagd naar de prijzen van open VPN’s. Ook heeft ACM een aantal telecomadviseurs gevraagd naar de prijzen van open VPN’s. Op basis van de antwoorden van de bevraagde partijen blijkt dat de prijs van een open VPN bestaat uit drie componenten: de prijs van de router, de prijs van de internetaansluiting en eventueel de prijs van de software waarmee de VPN-verbinding tot stand gebracht wordt. De prijs van een voor open VPN’s geschikte router lijkt te beginnen bij circa € 100⁶⁹¹ en kan

688

Zie het gespreksverslag van interview met [vertrouwelijk: X] van 14 april 2014, blz. 1 en [vertrouwelijk: X] van 10

april 2014, blz. 1.

689

Gespreksverslag van interview met EDPnet van 26 maart 2014, blz. 1; gespreksverslag van interview met

[vertrouwelijk: X] van 20 maart 2014, blz. 1.

690

Antwoorden van KPN van 20 december 2013, van BT van 28 januari 2014 en van Verizon van 8 januari 2014 op vragenlijst ACM van 29 november 2013.

691

Gespreksverslag van interview met EDPnet van 26 maart 2014 en gespreksverslag van interview met Zoranet van 2 april 2014.

3

0

7

/4

8

2

oplopen tot € 1.000⁶⁹². De prijs van de internetaansluiting begint bij € 25⁶⁹³ maar kan, naar gelang de kwaliteit van de verbinding en service toeneemt, sterk oplopen. De prijs van de software voor het tot stand brengen van de VPN-verbinding, tot slot, varieert en bedraagt volgens de bevraagde partijen € 5⁶⁹⁴ tot enkele tientallen euro’s per maand⁶⁹⁵. Daarnaast worden – afhankelijk van de SLA’s – kosten voor het beheer van de verbinding in rekening gebracht.

1225. Uit het bovenstaande blijkt dat de totaalprijs van een open VPN vrij sterk kan variëren. De sterke variatie in prijs sluit aan bij de prijzen van gesloten VPN’s die afhankelijk zijn van de kwaliteit van de verbinding en service. Door vrijwel alle marktpartijen wordt het standpunt gedeeld dat de prijs van een open VPN lager ligt dan de prijs van gesloten VPN’s en andere zakelijke netwerkdiensten bij een vergelijkbare capaciteit. Uit de beschikbare informatie maakt ACM op dat de prijzen van open VPN’s gemiddeld lager liggen dan voor gesloten VPN’s. Zoals ACM hierna toelicht, draagt deze lagere prijs van open VPN’s bij aan de substitueerbaarheid met gesloten VPN’s.

(iv) Overstap en reëel alternatief

1226. Ten tijde van de vorige analyse heeft ACM op basis van het ontbreken van feiten die wezen op daadwerkelijke overstap naar open VPN’s geconcludeerd dat open VPN’s niet tot dezelfde markt behoorden als klassieke huurlijnen en gesloten VPN’s. Uit het

eindgebruikersonderzoek van Dialogic en uit de antwoorden van marktpartijen op de vragen van ACM was niet gebleken van voldoende feiten die wezen op de substitueerbaarheid van open VPN’s met gesloten VPN’s en klassieke huurlijnen. Hoewel KPN heeft betoogd dat open VPN’s wel tot die markt behoorden, heeft KPN hiervoor destijds geen overtuigend bewijs kunnen leveren in de vorm van concrete overstapgegevens.

1227. In de huidige analyseronde heeft KPN een lijst aangeleverd van [vertrouwelijk: XXX] grote afnemers met allen een groot aantal bedrijfslocaties die de afgelopen tijd (al dan niet voor een gedeelte van de aansluitingen) zijn overgestapt van een gesloten VPN naar een open VPN, en van [vertrouwelijk: XXX] grote afnemers die recent bij KPN hebben aangegeven

geïnteresseerd te zijn in het afnemen van open VPN-aansluitingen.⁶⁹⁶ Daarnaast geeft KPN aan dat zijn afnemers van gesloten VPN’s steeds vaker in gesprekken aansturen op open VPN’s.

1228. ACM heeft een aantal afnemers uit de eerstgenoemde groep geïnterviewd. Deze groep bestaat uit afnemers uit de detailhandel, horeca en de uitzendbranche. Een deel van de afnemers neemt open VPN’s af voor het koppelen van een gedeelte van de bedrijfslocaties, en een deel neemt open VPN’s af voor het koppelen van al hun bedrijfslocaties. Elk van de ondervraagde afnemers geeft aan open VPN’s te beschouwen als een voldoende alternatief

692

Gespreksverslag van interview met [vertrouwelijk: X] van 27 maart 2014 en gespreksverslag van interview met [vertrouwelijk: X] van 2 april 2014.

693

Gespreksverslag van interview met [vertrouwelijk: X] van 27 maart 2014.

694

Gespreksverslag van interview met [vertrouwelijk: X] van 2 april 2014.

695

Gespreksverslag van interview met Delta Telecomadvies van 31 maart 2014.

696

3

0

8

/4

8

2

voor de gesloten VPN’s die zij eerder afnamen. Geen van de afnemers ervaart de kwaliteit of veiligheid van de open VPN-verbinding als onvoldoende in vergelijking met de kwaliteit van de gesloten VPN-verbinding. Wel neemt het merendeel van de afnemers de open VPN af via internetaansluitingen over het netwerk van één aanbieder, waardoor de kwaliteit van de verbinding van de open VPN beter gegarandeerd kan worden dan bij een open VPN over een internetverbinding die via het netwerk van verschillende aanbieders gaat. De belangrijkste reden die genoemd wordt voor de overstap van een gesloten VPN naar een open VPN is de lagere prijs.

1229. Uit het eindgebruikersonderzoek van Dialogic blijkt dat een gedeelte van de zakelijke afnemers open VPN’s als alternatief beschouwt voor gesloten VPN’s en dat er sprake is van daadwerkelijke overstap: 21 procent van de afnemers van gesloten VPN’s en 16 procent van de afnemers van klassieke huurlijnen beschouwt open VPN’s als alternatief voor de huidige dienst.⁶⁹⁷ Daarnaast is 5 tot 6 procent van de afnemers van klassieke huurlijnen en 2 procent van de afnemers van gesloten VPN’s in de periode van 2012 tot 2014 daadwerkelijk

overgestapt naar een open VPN.⁶⁹⁸ Ten tijde van de vorige analyseronde lag het percentage zakelijke afnemers dat een open VPN als reëel alternatief zag weliswaar hoger, echter was dit percentage vanwege de lage respons (140 respondenten) niet significant; dit laatste in

tegenstelling tot de percentages in het huidige onderzoek (gebaseerd op een steekproef onder 276 respondenten).⁶⁹⁹

1230. ACM heeft marktpartijen gevraagd in hoeverre zij zien dat gesloten VPN’s en andere zakelijke netwerkdiensten door zakelijke afnemers worden vervangen door open VPN’s. Uit de antwoorden van partijen blijkt overwegend dat open VPN’s in toenemende mate een alternatief vormen voor (een deel van de) afnemers van klassieke huurlijnen en/of gesloten VPN’s. BT observeert dat open VPN’s door een groeiend deel van de zakelijke afnemers worden gezien als alternatief voor de minder bedrijfskritische processen.⁷⁰⁰ Verizon en Vodafone zien dat open VPN’s enkel voor kleinzakelijke afnemers of voor het verbinden van kleinere of moeilijk te bereiken locaties een alternatief kunnen vormen voor gesloten VPN’s en geven aan dat het om een stijgende trend gaat.⁷⁰¹ Tele2 en Ziggo zien open VPN’s zelden tot niet gebruikt worden als alternatief voor gesloten VPN’s.⁷⁰² Tot slot geeft UPC aan ‘aan de bovenkant van de markt’ in elk geval geen migratie naar open VPN’s te zien, en geen zicht te hebben op de rest van de markt.⁷⁰³ Ook Eurofiber geeft aan geen zicht te hebben op de invloed van open VPN’s op de markt voor zakelijke netwerkdiensten. Van de voorgenoemde marktpartijen geven er drie aan concurrentiedruk te ondervinden van open VPN’s.

697 Dialogic (april 2014), blz. 48. 698 Dialogic (april 2014), blz. 46. 699

Dialogic (mei 2011), blz. 52 en OPTA (december 2012), blz. 397.

700

Gespreksverslag van interview met BT van 4 februari 2014, blz. 4.

701

Gespreksverslag van interview met Verizon van 20 januari 2014, blz. 5; Gespreksverslag van interview met Vodafone van 14 januari 2014, blz. 3.

702

Gespreksverslag van interview met Tele2 van 31 januari 2014, blz. 8; Gespreksverslag van interview met Ziggo van 28 januari 2014, blz. 4.

703

3

0

9

/4

8

2

1231. Uit het bovenstaande blijkt dat het merendeel van de ondervraagde marktpartijen (KPN, BT, Colt, Verizon, Vodafone en Ziggo) in de huidige analyseronde aangeeft dat open VPN’s voor in elk geval een gedeelte van de zakelijke afnemers en/of een gedeelte van de

verbindingen een alternatief vormen voor zakelijke netwerkdiensten. In de vorige analyseronde was dit niet het geval.⁷⁰⁴ Ook gaf geen van de marktpartijen, met uitzondering van KPN⁷⁰⁵, in de vorige analyseronde aan concurrentiedruk van open VPN’s te ondervinden.⁷⁰⁶

1232. Van de kleinere marktpartijen en telecomadviseurs die ACM heeft gesproken (Into Telecom, Delta Telecomadvies, EDPnet, De Telecomadviseur, Unet en Zoranet) zien alle partijen behalve Into Telecom en Delta Telecomadvies dat met name kleinzakelijke afnemers en afnemers met locaties in het buitenland open VPN’s in toenemende mate beschouwen als alternatief voor zakelijke netwerkdiensten. Zij zijn gevoelig voor de lagere prijzen van open VPN’s en maken een afweging tussen de lagere prijzen en eventuele eisen op het gebied van veiligheid, kwaliteit en betrouwbaarheid. Sommige afnemers kiezen ervoor een deel van de bedrijfslocaties te koppelen met open VPN’s en een deel van hun bedrijfslocaties met gesloten

In document Annex B Analyse van de retailmarkten B.1 Inleiding (pagina 154-162)