§ 6.2.1 Beleid en doelstellingen
Het draait bij deze dimensie om in hoeverre de lange termijn visie van de gemeente is vastgelegd in documenten en het niveau waarop deze is vertaald naar concrete doelstellingen. Hierbij moet gedacht worden aan zaken als beoogde effecten.
In het duale stelsel is het de taak van de raad, om in hoofdlijnen, de gewenste resultaten (kaders) vast te stellen en te controleren of deze wel worden gehaald. Het college daarentegen bestuurt binnen de gestelde kaders en legt hierover verantwoording af.
De controller speelt bij de voorbereiding van een nieuwe collegeperiode een belangrijke rol. Hij zal de vertaalslag van het collegeprogramma in een meerjarig beleidsplan moeten bewerkstelligen. Het meerjarige beleidsplan zal normerend resultaat- en effectgericht moeten zijn. Verder zou de het plan zodanig in elkaar gezet moeten worden, dat de raad de voortgang en uitvoering kan toetsen. In het proces zullen de belangrijkste stakeholders uit de gemeente betrokken worden. Na het vaststellen van het meerjarige beleidsplan, zal er door de raad een logische vertaling naar een jaarlijkse programmabegroting worden gemaakt. Uit de programmabegroting wordt door het college een productenraming vastgesteld.
In de gemeente Emmen wordt door de raad en het college (R&C) het beleid als bovengemiddeld beleefd. Het heeft een score van 3,75 gekregen, op een schaal van 1 tot 5 waarbij het maximum is 5. De R&C vindt dus dat het beleid vrij helder wordt gesteld en beleefd door alle lagen van de organisatie. Uit de resultaten uit de enquête onder de ambtelijke organisatie en overige organen (O&O) komt echter een heel andere score uit. Deze score bedraagt 2, 93. Er kan dus gesteld worden dat voor de O&O het beleid minder helder is dan voor de R&C. Hieruit zou geconcludeerd kunnen worden dat het voor de opstellers van het beleid een taak ligt om het beleid beter in de organisatie te verspreiden. Uit de enquête blijkt dat volgens veel respondenten de doelen niet voldoende SMART gemaakt vonden. Hierdoor wordt de controle in hoeverre de doelen gehaald zijn bemoeilijkt. Immers de doelen zijn niet goed meetbaar gemaakt. Wanneer het beleid en doelstellingen niet diep in de organisatie is geworteld, kan dit ten koste gaan van de doelmatigheid en doeltreffendheid. Immers vormt het beleid en doelstellingen een belangrijk onderdeel van de input in het proces.
§ 6.2.2 Besturingsmodel
In het besturingsmodel wordt de verdeling van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad, commissies, college en ambtelijke organisatie en de mate waarin men zich hieraan houdt weergegeven. De rollen zijn door het dualisme veranderd, zoals ook hiervoor aangegeven. De commissies spelen een belangrijke rol bij het voorbereiden van raadsbesluiten (controle ex ante) en de controle ex post wordt uitgevoerd door het college. In de situatie sinds het dualisme, waarin de wethouder niet tegelijkertijd raadslid is, zal de raad uit zijn midden een eigen voorzitter voor de commissies moeten kiezen. Op deze manier krijgt het overleg een wederzijds karakter tussen raadscommissies en wethouders. In de gemeente Emmen zijn er drie raadscommissies. Ze zijn verantwoordelijk voor Wonen en Ruimte, Samenleving en Bestuur en Middelen.
Op deze dimensie scoort de gemeente Emmen aanzienlijk beter dan op de vorige dimensie. De R&C beoordelen deze dimensie met 3,88. Hieruit zou je kunnen aannemen dat de R&C en andere leden vinden dat het bestuur van de organisatie zich goed hebben aangepast aan de nieuwe verdeling van de taken en verantwoordelijkheden. De O&O oordelen zelfs nog positiever met een gemiddelde score van 4. Je kunt hieruit opmaken dat de organisatie ook tevreden is met de verdeling van de taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de nieuwe rollen van de verschillende organen. Vanuit dit model kan er gesteld worden dat de organisatie redelijk op weg is naar de situatie zoals die bedoeld is met het dualisme. De maximale score is ook voor deze dimensie 5. Er kan dus gesteld worden dat de gemeente Emmen de juiste richting opgaat.
§ 6.2.3 Rollen en gedrag
In deze dimensie wordt aandacht besteedt in hoeverre de raad, het college en de ambtelijke organisatie de planning & control zich eigen hebben gemaakt en dit ook tot uitdrukking komt in hun gedrag.
Het is van belang dat sinds de invoering van de dualisering er ook in de praktijk wordt gehandeld naar de nieuwe taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De betrokken partijen zullen op vooraf gestelde momenten hun werkwijze met elkaar moeten evalueren en indien nodig moeten bijstellen. Er zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan de volgende situaties:
• Stelt de raad nu ook duidelijke kaders;
• Stuurt het college op de periodieke informatie over de voortgang van het collegeprogramma en het meerjarige beleidsplan;
• Legt het college nu ook daadwerkelijk verantwoording af aan de raad, externe partijen en de burgers.
De controller zal hulp kunnen bieden door evaluatie- of toetsmomenten vast te stellen en uit te voeren. Verder wordt de raad verplicht gedragscodes vast te stellen voor het college en zichzelf. Op deze manier heeft de raad een extra instrument voor de controle op het college. Deze gedragscodes hebben betrekking op de waarborging van integriteit bij het college en de raad. Denk hierbij vooral aan nevenfuncties, declaratiegedrag et cetera.
Deze dimensie heeft van de R&C van de gemeente Emmen een score van 3,44 toegedeeld gekregen. Dit ligt net boven het gemiddelde. Het blijkt dat Emmen de op dit gebied toch nog het een en het ander moet veranderen. Deze dimensie wordt door het O&O beoordeeld op 3,2. Dit ligt ook net boven het gemiddelde van 3. Er kan dus voorzichtig gesteld worden dat de veranderingen die het dualisme met zich zou moeten brengen, nog niet in de organisatie van de gemeente Emmen zijn doorgevoerd. Niet alleen de O&O, maar ook de R&C zelf komt tot dit oordeel. Dit komt verder tot uiting in de sterke en verbeterpunten in de afgenomen enquêtes. Een van de raadsleden zegt:
“De raad moet zich aanleren beter en algemener kaders te stellen en ook voldoende te controleren. Het college mag hierbij meer als raad van bestuur opereren naar de (ambtelijke) organisatie”.
Wel stelt een collegelid dat de raad steeds beter in de rol begint te komen:
“De raad pakt zijn kaderstellende rol steeds beter op”.
Om het dualisme tot zijn recht te laten komen is het van cruciaal belang dat de actoren zich aan de voorgeschreven rollen en taken houden. Als dit niet gebeurd is het niet mogelijk om te zien in hoeverre ze omgeschakeld zijn naar de nieuwe situatie.
§ 6.2.4 Organisatie
In deze dimensie draait het om de planning & controlefuncties binnen de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. In het duale stelsel wordt de collegiale plicht voor het college om het voorgenomen beleid daadwerkelijk uit te voeren en hierover interne en externe verantwoording af te leggen steeds belangrijker. Zoals eerder aangeven hebben de raadscommissies een ander karakter gekregen. Voor de slagvaardigheid van de raadscommissies is het van belang dat zij op eigen kracht over adequate ambtelijke bijstand kunnen beschikken. Om de
controlerende functie van de raad te versterken wordt de ontwikkeling van de rekenkamer van een steeds groter belang. In januari 2006 is deze functie dan ook verplicht gesteld voor alle gemeenten. Het werk van de rekenkamer is het onderzoeken van een brede variatie aan beleidsprocessen in de organisatie. Hierdoor heeft de raad een wettelijk instrument erbij, die specifieke onderwerpen diepgaander kunnen evalueren. Hier dient gedacht te worden aan zaken als doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. De onderzoeken kunnen de vorm hebben van een eigen gemeentelijke onderzoek, benchmarking en bijvoorbeeld beleidsevaluaties.
De R&C kent voor deze dimensie een vrij hoge score toe. Met een score van 3,81 ligt deze ruim boven het gemiddelde van 3,0. De O&O beoordeelt deze dimensie ook met een hoge score van 4,5. De R&C vindt dus dat het met de P&C functies binnen de gemeente goed gesteld is.
§ 6.2.5 Processen
Bij de dimensie draait het om de vraag of de processen in het kader van planning & controlcyclus (van voorjaarsnota tot en met de jaarrekening) adequaat zijn georganiseerd. In het kader van de dualisering wil men het bestuurlijke primaat bij de begrotingsvoorbereiding en de verantwoording bij de jaarrekening te versterken. Dit is mogelijk door de verschillende planning & control momenten op elkaar te laten aansluiten. Deze aansluiting kan nog versterkt worden door de inhoud daarop aan te laten sluiten. De analyse van de jaarrekeningresultaten kan bijvoorbeeld een goede input zijn voor de voorbereiding van de volgende begroting bij de voorjaarsnota. Dit betekend echter wel dat de jaarrekening tijdig zal moeten worden vastgesteld.
Deze dimensie wordt door de R&C gewaardeerd met een score van 3,44 dit ligt net boven het gemiddelde. De O&O waarderen deze dimensie veel lager. Met een score van 2,81 ligt dit zelfs onder het gemiddelde. Dit blijkt overigens ook uit de sterke en zwakke punten die de respondenten toekennen in de enquête. Een van de respondenten stelt zelfs:
“De gemeente Emmen moet nog forse stappen ondernemen om tot een volwaardige planning &
control cyclus te komen, die de raad voldoende inzicht geven in de processen en de bereiken doelen”.
Het doorvoeren van de nieuwe situatie blijkt in de praktijk toch moeilijker dan theoretisch werd verondersteld. In een gesprek met een medewerker van de Dienst Beleid zegt hij:
“definiëren is wat anders dan operationaliseren”. Hiermee wordt verondersteld dat het voorstellen van nieuw beleid niet moeilijk is, maar het uit- en doorvoeren ervan wel de nodige
hindernissen oplevert. Wel stelt een van de respondenten dat de wil om te verbeteren in hoge mate aanwezig is binnen de organisatie.
§ 6.2.6 Instrumenten
In deze dimensie gaat het om de kwaliteit van de gebruikte planning & control-instrumenten, de mate waarin deze onderling samenhangen en zijn toegespitst op de behoeftes van de raad, college en ambtelijke organisatie. Te denken valt aan bijvoorbeeld begroting, managementrapportages rekeningrapportages.
De met de dualisering meegekomen verbeteringen in de begroting, jaarrekening en jaarverslag zullen de nieuwe rol- en taakverdeling tussen de raad en het college moeten ondersteunen. Deze verbeteringen zijn al uitvoerig besproken in hoofdstuk 4 . De voorstellen hebben vooral als doel het inzicht van de raad in zowel de begroting als de jaarrekening en het jaarverslag te vergroten. Om dit te bereiken hebben de begroting en de jaarstukken dezelfde opzet. Ook heeft de raad en het college beide een eigen begroting, bestuurs- en managementrapportage.
De burgermeester moet jaarlijks een burgerjaarverslag opstellen. Dit is een nieuwe ontwikkeling sinds de invoering van het dualisme. In het burgerjaarverslag wordt verslag gedaan van de verhoudingen tussen de burgers en bestuur.
Een nieuw onderdeel van de begroting en rekening zijn de paragrafen. In de voorgeschreven paragrafen worden specifieke financiële onderwerpen behandeld die bestuurlijke aandacht nodig hebben. Doel van de paragrafen is een overzicht te geven van een onderwerp waarover de raad kan sturen. Vaak komt het voor dat de informatie in een begroting of rekening versnipperd staat en in de paragrafen overzichtelijk bij elkaar komen te staan.
De R&C beoordeeld deze dimensie met een score van 3,42 dit ligt boven gemiddeld. De O&O beoordeeld deze dimensie wel lager en geeft een score van 2,56 dit ligt beneden gemiddeld en toont aan dat de O&O de instrumenten niet in overeenstemming is met de voorstellen in het dualisme. De hogere score van de R&C kan ook middels de sterke en verbeterpunten in de enquête worden toegelicht. Over het algemeen worden de Beraps en Maraps als goed leesbaar gevonden. Deze stukken zijn over het algemeen bedoeld voor de R&C. Doordat deze als kwalitatief goed worden beschouwd, uit zich dit ook in de score van de R&C. Wel stelt een raadslid dat de afstemming tussen verschillende documenten beter zou kunnen. Dit zou het dan mogelijk maken om bij controles te zien in hoeverre de beleidsdoelstellingen zijn gehaald.
Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen
§ 7.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zullen de conclusies worden getrokken die volgen uit de analyse die is gemaakt in hoofdstuk 6. Ook zullen de deelvragen in dit hoofdstuk worden beantwoord zodat er een antwoord komt op de vraagstelling.