Relatie tussen de Raad en het College in de gemeente Emmen

Relatie tussen de Raad en het College in

de gemeente Emmen

Jintao Pan

Afstudeerscriptie bedrijfskunde,

afstudeervariant Accountancy Rijksuniversiteit Groningen

Relatie tussen de Raad en het College in de

gemeente Emmen

Scriptie ter afronding van de opleiding Bedrijfskunde, afstudeervariant Accountancy,

aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Auteur: Jintao Pan

Studentnummer: 1064339

Eerste lezer: dr. E. P. Jansen

Tweede lezer: dr. A. Plantinga

Begeleider vanuit Deloitte: drs. D. Kuperus RA

Voorwoord

Voor u ligt mijn eindscriptie voor mijn studie Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit

Groningen. Het heeft allemaal wat langer geduurd dan gepland. Na wat hobbels op de

weg is het toch nog goed gekomen.

Het is een leerzame weg geweest. Niet alleen de manier van onderzoek doen, maar

ook de praktijkstage bij Deloitte Groningen was leerzaam. Deze stage heeft me een

kijkje in de keuken van de accountancy gegeven. Het was een leuke en vooral een

leerzame periode. Ik wil daarom ook graag de heer Kuperus, mijn begeleider bij

Deloitte, bedanken voor zijn aanwijzingen en gesprekken. Ook wil ik de heer Jongsma

bedanken voor reviewen van een aantal stukken.

De scriptie is tot stand gekomen bij Deloitte en een van haar cliënten, namelijk de

gemeente Emmen. Bij de gemeente Emmen heb ik meerdere gesprekken gehad met

de heer Keijzers. Ik wil daarom de heer Keijzers bedanken voor zijn tijd en de inzichten

die hij mij heeft gegeven. Ook wil ik bij de gemeente Emmen de heer Wilms bedanken

voor zijn genomen tijd en aanwijzingen.

Cruciaal in het scriptieproces is de scriptiebegeleider. De heer Jansen is

afstudeercoördinator en wilde mijn onderzoek wel zelf begeleiden. Het onderwerp van

mijn scriptie is een item waar hijzelf veel van af weet en ook veel onderzoek naar

gedaan heeft. Ideaal dacht ik. Dat pakte ook goed uit. De heer Jansen heeft mij dan ook

meer dan goed begeleidt. Ik wil de heer Jansen hiervoor dan ook hartelijk bedanken. De

heer Jansen zei eens tijdens een van onze gesprekken: “afstuderen is emotie, of gaat

gepaard met emoties”. Ik ben erachter gekomen dat dit niets minder dan waar is.

Ook wil ik Fonzy bedanken voor het reviewen van een aantal stukken van mijn scriptie.

And last but not least, wil ik Sarah bedanken. Niet voor jouw bijdrage aan deze scriptie,

maar omdat je er altijd bent voor mij.

Jintao Pan,

Voorwoord

03

Inhoudsopgave

04

Hoofdstuk 1

Probleemverkenning en onderzoeksopzet

06

§ 1.1 Inleiding 06

§ 1.2 Beschrijving gemeente Emmen 07

§ 1.3 Inleiding tot de probleemstelling 08

§ 1.4 Methoden en modelleringsbeslissingen 11

§ 1.4.1 Methoden 11

§ 1.4.2 Modelleringsbeslissingen 12

§ 1.5 Opbouw van het scriptie 13

Hoofdstuk 2

Theoretisch kader

14

§ 2.1 Inleiding 14

§ 2.2 New Public Management 14

§ 2.2.1 Beleids- en beheersinstrumentarium (BBI) 14 § 2.2.2 Van beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording 15

§ 2.3 Agenttheorie en Stewardshiptheorie 17

§ 2.3.1 Agenttheorie 17

§ 2.3.2 Stewardshiptheorie 20

Hoofdstuk 3

Begroten en Verantwoorden

21

§ 3.1 Inleiding 21

§ 3.2 De begroting 21

§ 3.2.1 Opzet 22

§ 3.2.2 Kenmerken 22

§ 3.3 De Jaarrekening 22

§ 3.4 Ontwikkeling van planning & control 24

Hoofdstuk 4

De gemeentelijke organisatie

28

§ 4.1 Inleiding 28

§ 4.2 De hoofdrolspelers binnen de gemeente 28

§ 4.3 Instrumenten van de raad 30

Hoofdstuk 5

Planning & Control bij de gemeente Emmen

33

§ 5.1 Inleiding 33

§ 5.2 Analyse van de planning & control 33

Hoofdstuk 6

Analyse van uitkomsten

36

§ 6.1 Inleiding 36

§ 6.2 Analyse op basis van model van Geuzenveld en Koster 37

§ 6.2.1 Beleid en doelstellingen 37 § 6.2.2 Besturingsmodel 38 § 6.2.3 Rollen en gedrag 38 § 6.2.4 Organisatie 39 § 6.2.5 Processen 40 § 6.2.6 Instrumenten 41

Hoofdstuk 7

Conclusies en aanbevelingen

42

§ 7. 1 Inleiding 42

§ 7. 2 Beantwoording van deelvragen 42

§ 7. 3 Conclusies 43

§ 7.4 Aanbevelingen 44

Bilbliografie 46

Geraadpleegde websites 47

Geraadpleegde interne documenten 47

Hoofdstuk 1

Probleemverkenning en onderzoeksopzet

§ 1.1

Inleiding

Na de gemeenteraadverkiezingen van 2002, trad de Wet Dualisering Gemeentebestuur in werking. De dualisering heeft als hoofdzakelijke doel de afstand tussen burger en gemeente te verkleinen. Kern van het dualisme is een sterke scheiding in de taken en bevoegdheden tussen de raad en het college. Op deze manier zou de herkenbaarheid van het lokale bestuur worden vergroot. De raad is er nu als vertegenwoordiger van de burgers en heeft kaderstellende en controlerende taken. Deze taken worden nog eens versterkt door het toekennen van wettelijke instrumenten aan de raad. Het recht van onderzoek en enquête is één van de voorbeelden. Het college stelt het beleid op; vormt het dagelijkse bestuur; zorgt voor controle van de uitvoering en legt hierover verantwoording af aan de raad. Het is ook niet meer mogelijk om tegelijkertijd wethouder en lid van de raad te zijn. Zo hebben de wethouders een minder heersende rol in de raadsfractie en de fractie heeft de mogelijkheid om meer zelfstandig op te treden. Doordat het college het dagelijkse bestuur op zich heeft genomen, kan de raad meer tijd besteden aan het uitoefenen van haar rol als volksvertegenwoordiger. Op deze manier wordt de afstand tussen de burgers en de gemeente verkleind.

Deze wijzigingen in het gemeentebestuur zullen zorgen voor een betere sturing van de raad vooraf, vanwege de kaderstellende rol; en achteraf door de controlerende rol. De verantwoording van het college wordt in deze nieuwe opzet beter gestructureerd. De relatie tussen raad en college wordt hier globaal geschetst.

De sturing en verantwoording op gemeentelijk niveau is al langer in ontwikkeling. Sinds de jaren ’80 zijn er nieuwe beheersinstrumenten geïntroduceerd. Deze instrumenten zijn voortgekomen uit het bedrijfsleven, waar zij hun nut al hebben bewezen. Deze ontwikkeling wordt New Public Management (NPM) genoemd. Vanuit de ‘financierder’ van de overheid, de belastingbetaler, was er vraag naar een doelbewust opererende overheid. De belastingbetaler wilde waar voor haar geld. Er werd voorgesteld om meer managementtechnieken uit de private sector te gebruiken. In het bedrijfsleven staan begrippen als doelmatigheid, doeltreffendheid en klantgerichtheid centraal. De waarden van de overheid moeten niet uit het oog worden verloren, begrippen als toegankelijkheid, integriteit en niet-discriminerende dienstverlening zijn keywords van de overheid. Er moet een balans gevonden worden tussen de traditionele waarden van de overheid en de NPM- vereisten (de Waal en Kerklaan, 2004).

Beleids- en Beheers Instrumentarium

Van 1989 tot 1995 werd het project Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI) ingevoerd. Deze heeft als doel aanbevelingen en instructies te leveren voor de invoering van nieuwe instrumenten om zodoende de planning- en controlcyclus bij lagere overheden te verbeteren. BBI moet zorgen voor een versterking van de stuur- en beheersmogelijkheden; verbetering van de verantwoordelijkheidsfuncties; en een duidelijke markering van de politieke en ambtelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden (de Waal en Kerklaan, 2005). Dit project kan gezien worden als één van de reacties van de overheid op het NPM. Het NPM streeft naar een gedecentraliseerde overheid en sturing op output in plaats van sturing op middelen (Hood, 1995). Later in deze scriptie wordt nader ingegaan op het BBI en de theorie van Hood.

Besluit Begroting en Verantwoording

Een andere reactie van de Nederlandse overheid op het NPM werd in mei 1999 geïntroduceerd. Het programma Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) heeft als doel de overheid transparanter te maken door de invoering van prestatiemanagement (www.minfin.nl/vbtb). Later monde VBTB uit in Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) voor gemeenten. Hierbij moet gedacht worden aan het expliciet maken van doelen, prestaties en middelen (www.commissiebbv.nl). Ook het afstemmen van de beleids- en begrotingcyclus en van financiële en non-financiële informatie. Verder zou er een verbetering plaatsvinden van de informatie en de toegankelijkheid van begrotings- en verantwoordingsstukken (de Waal en Kerklaan, 2006). In plaats van een begroting dat zich richt op de inzet van de middelen, wordt er gericht op het behalen van beleidsdoelstellingen. In deze nieuwe begrotingsstijl wordt een duidelijke koppeling gemaakt tussen de te behalen doelen; de in te zetten middelen; en de verwachte en gerealiseerde prestaties. Later in deze scriptie wordt er ingegaan op deze punten.

§ 1.2

Beschrijving gemeente Emmen

Emmen telt een stedelijke kern met dertien omringende dorpen en telt als gemeente ruim 108.000 inwoners. Het totale oppervlak van gemeente is met 350 km één van de grootste van Nederland. Emmen heeft vijf fulltime en twee parttime wethouders. De raad van de gemeente bestaat uit 39 leden. Alle raadsleden behoren tot een politieke partij. Op dit moment bestaat de raad in Emmen uit 8 verschillende partijen.

De raad is gekozen door de kiezers, en kan in haar volksvertegenwoordigende rol de burger betrekken bij besluitvorming. Zo wordt de afstand verkleind tussen de burger en het gemeentebestuur. Verder stelt de raad kaders vast voor het college en controleert deze.

Het college van Burgermeesters en Wethouders (college) vormt het dagelijkse bestuur van de gemeente en zorgt voor de uitvoering van het beleidskader die door de gemeenteraad (raad) is opgesteld. De wethouders zijn gekozen door de raad. Daarnaast neemt het college zelfstandig beslissingen. Dit is het resultaat van het feit dat het college zelf het beleid mag invullen, weliswaar rekeninghoudend met de kaders die gesteld zijn door de raad.

De burgermeester is de voorzitter van het college en de raad en is benoemd door de Kroon. Dit in tegenstelling tot de raad en het college, die direct respectievelijk indirect wordt gekozen door de burgers. De burgermeester heeft eigen wettelijke taken en bevoegdheden, zoals de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid van binnen de gemeente.

Naast de rollen van de raad en het college, heeft de gemeentesecretaris binnen de gemeentelijke organisatie een belangrijke rol. Hij is ondersteuner en eerste adviseur van het college. Tijdens de raadsvergaderingen is hij voorzitter van de raad.

§ 1.3

Inleiding tot probleemstelling

De invoering van het dualisme heeft consequenties voor de planning en control gehad.

Planning en control gaat over het sturen, beheersen, verantwoorden en controleren, waarbij het accent ligt op de begroting en de jaarstukken. Planning & control heeft niet alleen een financiële maar ook een bestuurlijke functie (www.vernieuwingsimpuls.nl). De raad heeft in het nieuwe

duale stelsel kaderstellende en controlerende bevoegdheden. Het college echter, bestuurt en legt de verantwoording af. Planning en control zal op deze veranderingen moeten worden afgestemd.

De begroting en de jaarrekening hebben sinds BBV een andere vorm gekregen. De belangrijkste is de komst van de programmabegroting. Een programma is een samenhangend geheel van producten, activiteiten en geldmiddelen, die gericht is op het bereiken van vooraf bepaalde maatschappelijke effecten. Aan deze effecten zijn indicatoren gekoppeld, zo kan worden bepaald in hoeverre doelen zijn behaald. Later in deze scriptie wordt hier op in gegaan. Bij de gemeente Emmen, waar dit onderzoek wordt verricht, kampt men met problemen in deze nieuwe situatie. In een interview vertelde een beleidsadviseur : “definiëren is wat anders dan

operationaliseren”. Op papier staat alles stap voor stap helder gedefinieerd, maar in de praktijk

heeft het tijd nodig en de medewerkers dienen welwillend tegenover de vernieuwingen te staan. Een enkele jaren na de invoering raakt men er steeds meer aangewend. Nieuwe medewerkers starten in het nieuwe systeem. En ondervinden geen overgangs-problemen van het oude naar het nieuwe.

De beleidsadviseur in Emmen vertelde dat in het verleden de persoon die een voorstel deed, ook deelnam aan de vergadering om eventuele toelichtingen te kunnen geven. Dit is niet meer toegestaan, deze persoon kan nu alleen plaatsnemen op de publieke tribune. Na de dualisering draait het meer om bestuurlijke processen. En niet de processen spreken de ambtenaren aan, maar wel de inhoud van het voorstel. Hij zegt daarom: ”geen betrokkenheid, geen beleving,

geen aandacht”. De raad en het college hebben in het duale bestel de meest voorname rollen.

Het draait namelijk om de relatie tussen de raad en het college met hun nieuwe functies. Dit wordt toegelicht bij de volgende probleemstelling.

Doelstelling:

Inzicht verkrijgen in de verhoudingen tussen gemeenteraad en college, met betrekking tot de begroting en de jaarrekening, in planning en control binnen de gemeentelijke organisatie. En waar mogelijk, aanbevelingen aandragen tot verbeteringen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de planning en controlcyclus.

Vraagstelling:

In hoeverre heeft de verhouding tussen de raad en college invloed op de planning en control met betrekking tot de kwaliteit van de begroting en de jaarrekening en hoe kan deze meer beheersbaar gemaakt worden. Waarbij kwaliteit wordt uitgedrukt in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid.

Deelvragen:

1. Wat zijn de ontwikkelingen geweest omtrent de relatie tussen de raad en het college sinds de invoering van de wet dualisering?

2. Hoe zou de relatie tussen de raad en het college eruit moeten zien? 3. Hoe ziet de planning en controlrelatie tussen de raad en het college eruit?

4. Hoe kan de relatie tussen de raad en het college met betrekking tot de planning & control meetbaar worden gemaakt?

Figuurnummer 1 Onderzoeksmodel

Aanbevelinge n aandragen voor het beter beheersbaar maken van de planning & control rondom de begroting en de jaarrekening Verbeterpunten in de relatie raad en college m.b.t. begroting en jaarrekening Te kort aan informatie voor beheersbare planning & control rondom de begroting en jaarrekening Wet- en regelgeving (dualisme) Analyse relatie raad en college met betrekking tot de planning &

control bij de gemeente New Public Management

Randvoorwaarden

De randvoorwaarden bepalen de grenzen waarbinnen dit onderzoek uitgevoerd dient te worden. Randvoorwaarden zijn er in twee soorten, proces- en productrandvoorwaarden (de Leeuw, 2002). In de procesrandvoorwaarden wordt de tijdslijn vastgelegd; wanneer moet het klaar zijn; op welke momenten zullen tussentijdse resultaten worden besproken et cetera. Productrandvoorwaarden stellen grenzen aan de oplossing. Bij het ontwerp worden bepaalde zaken als vast en gegeven aangenomen.

Het onderzoek heeft de volgende procesrandvoorwaarden:

• Het onderzoek moet op wetenschappelijke wijze aangepakt en uitgevoerd worden. • Het onderzoek moet voor 01-03-2007 afgerond zijn.

Het onderzoek heeft de volgende productrandvoorwaarden:

• Het probleem heeft betrekking op verschillende functionele gebieden.

• Het probleem heeft relaties met primaire processen, menselijke arbeid, dynamische organisatieomgeving en besturingsactiviteiten binnen een organisatie.

§ 1.4

Methoden en modelleringbeslissingen

§ 1.4.1 Methoden

De basis van het onderzoek wordt gelegd door verkenning van literatuur en met name van recente artikelen en onderzoeken. Dit literatuuronderzoek heeft betrekking op de literatuur over het NPM, planning & control en prestatiemeting.

Het praktijkonderzoek heeft het karakter van een explorerende case onderzoek (Baarda en de Goede, 1998). Het gaat hier niet alleen om de beschrijving van de kenmerken/ motieven, maar ook om de relaties tussen deze kenmerken. In het onderzoek wordt gebruik gemaakt van een aantal dataverzamelingsmethoden. Belangrijkste hiervan is desk research, interviews en enquêtes. Desk research houdt in dat er gebruik wordt gemaakt van bestaande gegevens (Baarda en de Goede, 1998), hierbij gaat het niet om de gebruikte literatuur, maar om bestaande gegevensbronnen die worden gebruikt in dit onderzoek. Denk hierbij aan de jaarrekeningen en begrotingen, maar ook rapporten en andere documenten van de gemeente Emmen.

Om meer inzicht te verkrijgen in de verhoudingen tussen de raad en het college is er in het onderzoek gekozen om interviews te houden. Bij het interviewen is er de keuze tussen een mondelinge en een schriftelijke benadering (Baarda en de Goede, 1998). In de eerste twee gesprekken met de hoofd Beleid van de gemeente Emmen is er gekozen voor een semigestructureerde mondelinge interview. Deze methode legt de interviewvragen in grote lijnen vast te leggen, waarbij de mogelijkheid ontstaat om dieper in te gaan op bepaalde vragen. Tevens kan de geïnterviewde additionele informatie toe te voegen.

Op basis van deze twee gesprekken en de verrichte deskresearch is meer inzicht verkregen in de situatie van de gemeente Emmen. De uitkomst hiervan wordt gebruikt als input voor de de schriftelijke interviews. Om meer te weten te komen over de verhoudingen tussen de raad en het college is er gekozen om deze beide groepen te interviewen. Gezien het grootte aantal is er gekozen voor een schriftelijk interview. De volle agenda’s van beide groepen speelt hierbij ook een rol. Een ander belangrijk voordeel van schriftelijke interviews is dat de respondenten makkelijker bepaalde antwoorden durven te geven, zonder dat ze sociaal wenselijke antwoorden geven. Een nadeel is dat er een kans bestaat voor veel non-respons. In de schriftelijke interviews is gekozen voor een combinatie van zowel open als ingewikkelde vragen. Het voordeel van de ingewikkelde vragen is dat deze beter zijn te structureren en verder te verwerken. Voor het verwerken van de resultaten uit de schriftelijke interviews wordt gebruik gemaakt van het besturingsmodel van Geuzendam en Koster. In dit model wordt er uitgegaan van vier basisdimensies en de onderlinge samenhang hierin. Verderop in deze scriptie wordt hier op in gegaan.

§ 1.4.2

Modelleringsbeslissingen

Modelleringbeslissingen zijn de noodzakelijke beslissingen die men, na te hebben beslist over de representaties, altijd moet nemen om tot een verantwoord model te komen (de Leeuw, 2002).

In het proces zijn zeven modelleringbeslissingen te onderscheiden:

Doel van het model

Het doel van het model is het antwoord op de vraag waartoe je dat model maakt. In dit onderzoek is dat het beantwoorden van mijn doelstelling en mijn vraagstelling.

Afbakenings- of grensbeslissing

Het gaat bij deze beslissing om de vraag waarover je het wilt hebben. De afbakenings-of grensbeslissing is het antwoord op de vraag waar je de grens trekt tussen systeem en omgeving. Het onderzoek zal zich beperken tot het niveau waar de verantwoordelijkheid ligt met betrekking tot de begroting en jaarrekening binnen de gemeente Emmen.

Aggregatieniveau

Je moet beslissen op welke niveau van aggregatie je het systeem gaat bezien. Wat zijn de kleinste elementen uit de organisatie, die worden beschouwd: individuen, groepen, afdelingen of de hele organisatie als black box?

Het aggregatieniveau voor dit onderzoek zal redelijk tot redelijk hoog zijn. De raad en het college zijn eigenlijk groepen, die boven de afdelingen (ambtelijke organisatie) staan. Dit komt doordat de verantwoordelijkheden met betrekking tot het onderwerp redelijk hoog liggen.

Keuze deelsysteem

In de meeste gevallen gaat de aandacht in het bijzonder uit naar bepaalde deelsystemen. Je moet hierbij vaak aangeven welke subsystemen, welke aspectsystemen en welke fasesysteem je op het oog hebt. In mijn onderzoek bekijk ik globaal het gehele systeem (de gemeente), vervolgens gaat mijn aandacht uit naar het aspectsysteem (informatiestromen) en vervolgens de groep (de raad en het college). Het gaat hier dus om een subaspectsysteem.

Soort model

Systemen zijn te onderscheiden in abstracte systemen ( wiskundige vergelijkingen, schema’s, theorieën) en concrete systemen (werkelijke organisaties) Model en systeem kunnen beide dus abstract of concreet zijn.

Keuze modeltaal

Voor abstracte modellen moet de te gebruiken taal gekozen worden. Modellen kunnen zijn vervat in schema’s, woorden, wiskundige symbolen et cetera. Voor mijn onderzoek maak ik gebruik van woorden en schema’s.

Model- en systeemreticulatie

Reticulatie betekend dat je gedetailleerder gaat kijken; je verlaagt het aggregatieniveau. Vaak gaat dit gepaard met het nader toespitsen van de aandacht op een deelsysteem, ook wel inzoomen genoemd. Het kan zijn, dat er in een later stadium gedetailleerder naar bepaalde aspecten wordt gekeken.

§ 1.5 Opbouw van de scriptie

In Hoofdstuk 1 is de probleemverkenning omschreven. Er is een korte beschrijving gegeven van de gemeente Emmen. De probleemstelling wordt ingeleid en de methoden worden omschreven die gebruikt zijn in dit onderzoek.

In hoofdstuk 2 wordt de theorie besproken die relevant zijn voor dit onderzoek. Hierbij wordt ingegaan op het New Public Management en met name twee belangrijke vormen hiervan, namelijk het Beleids- en Beheersinstrumentarium en het programma Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording.

Hoofdstuk 3 gaat over het begroten en verantwoorden en hoe het zou moeten volgens de nieuwe wet- en regelgeving.

In hoofdstuk 4 worden de functies binnen de gemeentelijke organisatie besproken en verder de nieuwe rollen die de functies moeten vervullen sinds de invoering van de Wet Dualisering. In hoofdstuk 5 wordt de planning & control bij de gemeente Emmen besproken en

geanalyseerd.

In hoofdstuk 6 wordt er een analyse van de uitkomsten van de enquêtes gemaakt. Dit gebeurd aan de hand van de het model van van Geuzendam en Koster.

Hoofdstuk 2

Theoretisch kader

§ 2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat in op het New Public Management (NPM). Bij de Nederlandse gemeenten zien we de volgende vormen van het NPM, te weten: het Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI) en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

§ 2. 2

New Public Management (NPM)

Sinds de jaren tachtig wordt er in de publieke sector steeds meer gebruik gemaakt van instrumenten uit de private sector. Deze trend is bekend onder de noemer New Public Management. Voor het definiëren van NPM onderkent Hood (1995) zeven veranderingsdimensies.

1. Eerst Hij onderkent een vernieuwde organisatiestructuur van de publieke sector. Hij ziet een verschuiving naar redelijk autonome en kleinere hanteerbare units;

2. Er is meer competitie aanwezig, in zowel de publieke sector als tussen de publieke en private sector;

3. Hij ziet dat de publieke sector steeds meer managementinstrumenten hanteert, die hun nut al hebben laten zien in de private sector;

4. Het NPM de nadruk op kostenefficiëntie en discipline;

5. Het management gebruikt een meer hands-on stijl. Dit uit zich in meer zichtbare en actieve beheersingsmaatregelen en heldere verantwoordelijkheden.

6. Prestatiemeting speelt een steeds grotere rol; er worden prestatie-indicatoren gesteld en deze spelen een belangrijke rol voor de evaluatie van het functioneren van de organisatie;

7. Tot slot wordt er opgemerkt dat onder invloed van NPM de publieke sector meer resultaatgericht kijken en gebruik maken van outputmeting.

Hoewel NPM door verschillende auteurs anders wordt benaderd is er toch overlap tussen de verschillende thema’s.

Er is sprake van een verschuiving van de nadruk van beleidsplannen opstellen naar management technieken. Van een nadruk op de processen naar een nadruk op output. Van vaste hiërarchie naar een concurrentie in de publieke dienstverlening.

§ 2.2.1 Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI)

Tussen 1989 en 1995 werd het project Beleids- en Beheersinstrumentarium ingevoerd. Deze had als doel aanbevelingen en instructies te leveren voor de invoering van nieuwe instrumenten om de planning- en controlcyclus bij lagere overheden te verbeteren. Beleids- en Beheersinstrumentarium moesten dus zorgen voor een versterking van sturings- en beheersingsmogelijkheden, een verbetering van de verantwoordelijk-heidsfuncties en een duidelijker markering van politieke en ambtelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden (de Waal en Kerklaan, 2000). Dit project kan gezien worden als een van de reacties van de Nederlandse overheid op het NPM. In het NPM wordt gestreefd naar een gedecentraliseerde overheid en sturing op output in plaats van sturing op middelen.

Tijdens de evaluatie (Leemhuis) van het project bleek dat gemeenten overwegend een meerjarenplan, een middelenbegroting, een hiërarchisch plannings- en controlsysteem en tussentijdse rapportages over middelenverbruik en bezetting hadden ingevoerd. Prestatienormen en instrumenten om beleidseffecten te meten ontbraken echter meestal. Het BBI-project was een stap in de goede richting naar betere sturing en beheersing binnen lagere overheden op basis van prestatiemanagement (Aardema, 2002). In de praktijk bleken er nogal wat haken en ogen aan het BBI te zitten. Het BBI was vooral geschikt voor concrete producten met duidelijk omschreven eigenschappen (zoals de kosten per eenheid), maar paste minder goed bij heterogene producten of bij producten met een sterk politiekbeleidsmatig karakter. Bovendien was de vereiste planmatige en prestatiegerichte cultuur in overheidsorganisaties nog onvoldoende ontwikkeld.

§ 2.2.2 Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording

Onder de naam Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) werd in mei 1999 in een regeringsnota een programma geïntroduceerd om overheidsorganisaties transparanter te maken door de toepassing van prestatiemanagement (www.minfin.nl/vbtb). Het gaat vooral om: de explicitering van doelen, prestaties en middelen; integratie van de beleids- en begrotingscyclus; integratie van financiële en niet-financiële informatie; en verbetering van de informatiewaarde en de toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken. De huidige begroting, die zich vooral richt op de inzet van middelen, moet vervangen worden door een begroting die zich richt op het behalen van beleidsdoelstellingen. Daarbij moet in de begroting nieuwe stijl een expliciete koppeling gemaakt worden tussen te behalen doelstellingen, daarvoor in te zetten middelen, en verwachte en gerealiseerde prestaties. De

specifieke vragen die door de begroting nieuwe stijl in de planningsfase en verantwoordingsfase moeten worden beantwoord zijn:

ƒ Planning: Wat willen we bereiken (effecten, resultaten)? Wat gaan we daarvoor doen (producten, diensten)? Wat mag het kosten?

ƒ Verantwoording: Hebben we bereikt wat we hadden beoogd? Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen? Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?

Zoals eerder is beschreven geeft het BBV een nieuwe structuur aan de begrotingsopzet. Eerst zal de programmabegroting worden besproken en vervolgens de productenraming. De programmabegroting is bedoeld voor de raad en de productraming is een instrument voor het college.

Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) was bedoeld om het informatiegehalte van de rijksbegrotingcyclus te verbeteren. Om deze verbetering van het informatiegehalte te bewerkstelligen had de VBTB vier doelen.

1. De toegankelijkheid moet vergroot worden;

2. Herkenbaarheid van de hoofdlijnen van het beleid vergroten.

3. Directe relatie tussen de financiële voorstellen en achterliggende beleidsplannen;

4. En tot slot een grotere samenhang tussen begrotings- en verant-woordingsstukken beoogt (Baerends, 2004).

In het VBTB staan de 3W-vragen centraal: • Wat willen we bereiken?

• Wat gaan we daarvoor doen? • Wat mag het gaan kosten?

Ter verantwoording en controle dienen de 3H-vragen ook beantwoord te worden. De 3H-vragen zijn:

• Hebben we bereikt wat we wilden bereiken? • Hebben we gedaan wat gedaan moest worden? • Heeft het gekost wat het moest kosten?

Figuur 2 Tabel: 3W-vragen versus 3H-vragen

Begroting Verantwoording

Doelstellingen, beleid Wat willen we bereiken? Hebben we bereikt wat we wilden bereiken

Te leveren prestaties Wat gaan we daarvoor doen?

Hebben we gedaan wat gedaan moest worden?

In te zetten middelen Wat mag het gaan

kosten? Heeft het gekost wat het moest kosten?

§ 2.3

Agenttheorie en Stewardshiptheorie

§ 2.3.1

Agenttheorie

De agenttheorie is een veel gebruikte theorie in de private sector. In deze theorie staan de agent en de principaal centraal. De principaal is de baas van de organisatie en de managers zijn degenen die de organisatie leiden. Ze hebben beiden verschillende belangen. Deze personen zijn geen partners of gelijken van elkaar, er bestaat een machtsverhouding. De agent is degene die werkt voor de principaal. Het resultaat dat de organisatie haalt hangt af van de prestaties van de agent. De agent weet vaak of hij optimaal presteert of niet, in tegenstelling tot de principaal. De informatie in deze relatie is niet gelijk verdeeld. Er is dus sprake van informatieasymmetrie. Als alle actoren kosteloos toegang zouden hebben tot alle relevante informatie, zou er geen principaal-agent problemen zijn. Door deze informatie asymmetrie kunnen er een tweetal problemen ontstaan:

• Adverse selection: dit probleem ontstaat voordat het contract tussen principaal en agent tot stand is gekomen. De principaal is niet op de hoogte van de motieven en kunnen van de agent. Dit kan ervoor zorgen dat de principaal niet de meest geschikte agenten kiest. De agent kan zijn eigen agenda hebben en zijn eigen doelen nastreven in plaats van de doelen gesteld door de principaal en/of organisatie.

• Moral hazard: dit probleem kan ontstaan na de totstandkoming van het contract. De principaal kan niet continu controleren wat de agent aan het doen is. Hierdoor kan de agent de neiging hebben om schade toe te brengen aan de organisatie omwille van zichzelf.

De relatie bestaat op basis van een contract. De principaal beloont de agent en de agent voert in ruil hiervoor zijn diensten uit. De principaal heeft dus een probleem dat de agent in zijn eigen belang zou handelen. De agent-theorie kan helpen bij dit bestuurlijke probleem om tot een zodanig goed mogelijk situatie te komen.

Het is overigens niet eenvoudig om deze theorie bij publieke organisaties toe te passen. Dit komt doordat het moeilijk is te bepalen wie de rol van de principaal heeft (Confort, 2003). De burger is in principe de klant. Hij betaalt, in de vorm van belastingen, voor de product of dienst. Echter kunnen ze vaak niet controleren of beoordelen in hoeverre de agent handelt in dienst van de organisatie. Tegelijkertijd kunnen ze ook niet beoordelen in welke mate de agent meer handelt in zijn eigen belang.

Om aan de doelen van de principaal te voldoen moet de agent ook kosten maken. Dit zijn de kosten van delegatie. Deze worden agency-kosten genoemd en zijn te onderscheiden in drie soorten:

• Bonding costs: dit zijn de gemaakte kosten van de agent om verantwoording af te kunnen leggen aan de principaal. De gemaakte kosten staan in relatie met de bestede tijd van de verantwoording

• Monitoring costs: dit zijn de kosten die de principaal moet maken om de agent in de gaten te houden. Deze kosten staan in relatie met de controle die op de agent wordt uitgevoerd.

• Residual loss: dit zijn de ‘kosten’ die de principaal maakt, omdat de agent niet-optimale beslissingen neemt ten opzichte van de principaal. De principaal lijdt dan verlies. De residual loss wordt dan veroorzaakt door het niet efficiënt en effectief handelen van de agent.

Het komt voor dat een agent meerdere principalen heeft. Het risico hiervan is dat de agent meerdere, vaak tegenstrijdige, aanwijzingen krijgt. De agent wordt vanuit verschillende perspectieven beoordeeld. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor het functioneren van de agent. Elk van de principalen wil dat de agent handelt in zijn voordeel en de nadelige effecten bij de andere principalen komen te liggen. De agent hierin tegen kan onmogelijk handelen naar ieders tevredenheid en hierdoor kan monitoring niet plaats vinden vanuit een plaats en een belang. Om een oplossing te bieden kan er een raad worden ingesteld die toezicht houden op de agenten.

Tegenstanders van de principaal-agent theorie vinden dat er te veel nadruk ligt op de controlerende rol van de raad.

In het onderzoek van de Vries (1992) stelt hij vast dat Wilson (1980) de agency-theorie op bepaalde punten verder uitwerkt. Er wordt voornamelijk gekeken naar de relatie tussen de relatie tussen de leidinggevenden en ondergeschikten. Wilson illustreert de economische benadering van organisaties. In het kader van de dualisme een zeer relevante invalshoek. Managers hebben als doel de mensen en middelen op een zodanige manier op elkaar af te stemmen, zodat de organisatiedoelen behaald zullen worden. De doelen moeten helder zijn geformuleerd en de managers capabel zijn om de medewerkers de activiteiten uit te voeren die van hen worden verwacht. Bij veel organisaties is het probleem dat het hoger bestuur niet het overzicht heeft op de operationele deel van de organisatie. Door het ontbreken van dit overzicht en de veronderstelling van de agency-theorie dat de mens tot luiheid is geneigd is, zullen de medewerkers zich niet tot het uiterste inspannen om de organisatiedoelen te bereiken. Wanneer dit het geval is wordt er gesproken van een shirking problem. Als de uitvoerders de ruimte hebben in het uitvoeren van hun taken, kan er een ander probleem zich voordoen. Wanneer de werkzaamheden niet in lijn liggen met de organisatiedoelen kan dit leiden tot een

subvertingproblem.

In de agency-theorie staat de volgende vraag centraal: Op welke manier moet de principaal stimulansen geven aan de agent om opdrachten uit te voeren? Wanneer de principaal zelf continue directe controle kan uit voeren is bestaat de shirking en subverting problems. Deze problemen ontstaan echter alleen als de agent informatie achterhoudt voor de principaal. Waar verder niet besproken wordt is wanneer de situatie omgekeerd zou zijn. Oftewel wanneer informatie van de agent door de principaal wordt genegeerd.

Wanneer de principaal niet in staat is controle uit te voeren kunnen er twee problemen ontstaan.

Ten eerste kunnen er mensen worden aangenomen die niet de juiste competenties hebben. Dit staat ook bekend als adverse selection.

Ten tweede Wilson stelt dat het ontwijk en afwijkgedrag binnen de publieke sector groter is dan binnen de private sector. Hiervoor noemt hij drie redenen.

Ten eerste is de output van overheidsdiensten niet altijd meetbaar. Vaak zijn de doelen te abstract om ze daadwerkelijk goed te kunnen meten.

Ten tweede heeft een ondergeschikte meerdere bazen. Dit leidt tot het onduidelijkheden voor de agenten. Naar welke wensen van welke principalen moet de agent nu handelen?

Ten derde hebben de uitvoerende ambtenaren een eigen politieke voorkeur, deze kunnen vaak een rol spelen bij de implementatie van het beleid.

Wilson stelt dat publieke organisaties vaak erg complex zijn en levert kritiek op de veel gemaakte vergelijking tussen private en publieke organisaties. Hij vindt dat publieke organisaties niet de nadruk leggen op taakgerichtheid, maar op procedures. Dit heeft vooral te

maken met het feit dat publieke organisaties rekening moet houden met een scala aan omgevingsfactoren.

§ 2.3.2 Stewardship theorie

De stewardship theorie is een variant op de principaal-agent theorie. Er zijn echter wel een aantal verschillen. Hieronder worden ze in een tabel weergegeven.

Figuur 3

Principal-agent theorie Stewardship theorie Gedrag manager In dienst van zichzelf In dienst van het collectief

Motivatie Lagere orde behoeften Hogere orde behoeften

Sociale vergelijking Andere managers Principaal

Identificatie Lage waarde betrokkenheid Hoge waarde betrokkenheid Macht Institutioneel (wettig, belonen) Persoonlijk (expert, referent) Management filosofie Georiënteerd op control Georiënteerd op betrokkenheid -Risico oriëntatie Controle mechanisme Vertrouwen

-Tijdsframe Korte termijn Lange termijn

-Doel Kostenbeheersing Prestatiebevordering

Culturele verschillen Individualisme

Grotere machtsafstand

Collectivisme

Kleinere machtsafstand

Bron: Davis, Schoorman en Donaldson

In tegenstelling tot de agent-principaal theorie gaan ze in deze theorie wel uit van dat de manager functioneert zoals dat van hem verwacht wordt door de eigenaar (Donaldson en Davidson, 1991). De manager staat dus in dienst van het collectief en niet van zichzelf, wat vaak het geval is in de principaal-agent theorie. Een steward is een persoon die gezien kan worden als een betaalde manager. Hierbij valt te denken aan een ambtenaar die werk verricht voor de raad of een collegelid die bestuurt binnen de door de raad gestelde kaders.

Hoofdstuk 3

Begroten en Verantwoorden

§ 3.1 Inleiding

Voor de invoering van het dualisme was er meestal sprake van een begrotingsdocument. Hierin staan zowel de programmatische doelstellingen als de uitvoering van beleid in de vorm van producten opgenomen. Het nadeel van een begroting is dat deze erg groot en onoverzichtelijk kan worden. Dit komt doordat er behoefte is voor een begroting met een overzicht van alle beleidsvelden om zo de onderlinge samenhang te kunnen zien. Verder wordt er een beeld gevormd van de concrete uitwerking van het beleid.

§ 3.2

Begroting

3.2.1

Opzet

Met de komst van de dualisering is de opzet van de begroting veranderd. Er is nu sprake van twee documenten,

• De programmabegroting; en • de productenbegroting/raming.

De programmabegroting wordt door de raad geautoriseerd en geeft de hoofdlijnen de beleidskaders en middelenallocatie aan. Het college geeft hier invulling aan door middel van de productenbegroting/raming. Het is de bedoeling dat in de programmabegroting de verschillende beleidsprogramma’s worden vertaald naar programma’s. Dit gebeurd aan de hand van de zogenaamde 3W-vragen:

• Wat willen we bereiken? • Wat gaan we daarvoor doen? • Wat gaat het kosten?

Deze vragen geven inzicht in de gestelde doelstellingen, die afgeleidt zijn uit maatschappelijke issues. Daarbij wordt gekeken naar de beoogde maatschappelijke effecten (outcomes). Om dit te realiseren wordt bekeken welke middelen benodigd zijn (throughput, output) en welke middelen ingezet moet en worden (input). Hieronder wordt dit schematische weergegeven. Figuur 4

Middelen Prestaties Effecten

Throughput productieproces Output producten, diensten Outcome maatschappe-lijke effecten Input personeel, materiaal, geld Activiteiten

3.2.2

Kenmerken

Deze nieuwe begrotingsopzet heeft vier sterk samenhangende hoofdkenmerken. Een vrije begrotingsindeling, een beleidsmatig karakter van de begroting, de paragrafen en de planning & controlekarakter van de begroting. Hieronder worden de kenmerken kort omschreven.

In het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 werd een functionele begroting van de gemeente omschreven. Dit houdt in dat de begrotingsindeling vaststond. In het BBV kan de raad zelf de programma’s en zo de indeling vaststellen. Doel hiervan is dat de raad de begroting zo kan indelen dat dit de transparantie van het beleid ten goede komt. Op deze manier is het voor de burger begrijpelijker waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt in het beleid. Over het algemeen is het aggregatieniveau van de duale begroting hoger dan de functionele begroting. Het aantal programma’s van de duale begroting ligt ongeveer tussen de 10-20. De oude functionele begroting ligt zo rond de 80 functies. Het klinkt tegenstrijdig, maar juist door het hogere aggregatieniveau heeft de raad meer inzicht in de financiën in relatie tot de programma’s. In de oude functionele begroting zag je vaak door de mate van detail door de bomen het bos niet meer.

In de duale begroting is naast een financiële begroting ook een beleidsbegroting opgenomen.

§ 3.3

Jaarrekening

In de begroting blikt de raad en het college vooruit op de te voeren beleid. De verantwoording van het gevoerde beleid legt men af met de jaarrekening. Hierin wordt bekeken in hoeverre het beleid is gerealiseerd . Voor de vergelijkbaarheid dient de opzet van de jaarrekening overeen te komen met de begroting. De begroting vormt een belangrijk instrument voor de controle van de raad op het college met betrekking tot het gevoerde beleid. De jaarrekening geeft inzicht in de realisatie van de doelstellingen en de ingezette middelen. Dit gebeurd aan de hand van de 3H-vragen:

• Hebben we bereikt wat we wilden bereiken;

• Hebben we gedaan wat gedaan moest worden; en • Heeft het gekost wat het moest kosten?

Figuur 5

Begroting Jaarstukken Beleidsbegroting Jaarverslag

Programmaplan Programmaverantwoording Paragrafen Paragrafen

Financiële begroting Jaarrekening

Overzicht baten en lasten Rekening baten en lasten

Financiële positie Balans

Bron: handreiking duale begroting

De wijzigingen door de dualisering zullen alleen werken als er in de gemeentelijke organisatie de nodige veranderingen plaatsvinden. Zo is het nodig dat de raad een belangrijke rol gaat spelen in de analyse van lokale vraagstukken en passende beleidskaders. De raad zal ook het college controleren op de vooraf overeengekomen resultaten. Deze zijn vastgeld in de beleidskaders. De raad dient zich niet bezig te houden met de uitvoering van het beleid, oftewel het dagelijkse bestuur. Bij individuele problemen van de burgers of bedrijven, zal de raad deze moeten doorspelen naar het college of de dienstdoende ambtenaar. Ondanks de volksvertegenwoordigende rol van de raad. Wel moet de raad de beleidsuitvoering en dienstverlening analyseren, en interpreteren en concluderen of er een noodzaak is om het beleid en regels te veranderen.

Het college vormt het besturende orgaan van de ambtelijke organisatie, dat de daadwerkelijke uitvoerders van het beleid zijn. Dit moet het college zo resultaatgericht mogelijk uitvoeren. Hiermee wordt de doelmatigheid en de doeltreffendheid bedoeld. Wel heeft het college een actieve informatieplicht, zij is verantwoordelijk om de resultaten en voortgang van het beleid te rapporteren aan de raad. Omdat het college een bestuurlijk orgaan vormt, is het van belang dat zij enige afstand bewaard van de politieke fractie waartoe deze wethouder behoort.

§ 3. 4

Ontwikkelingen van planning & control

In het artikel van Wessel (2004) komt naar voren dat de planning & control functie de laatste jaren in ontwikkeling is. Er is een duidelijke verschuiving merkbaar van financial control naar management control. Hieronder in figuur 6 zijn de verschillende ontwikkelfasen van planning & control weergegeven. De meeste gemeenten hebben de ‘niet op orde’ en ‘scorekeeper’-fase al achter de rug, daarom zijn deze cursief gemarkeerd in het schema.

Figuur 6 Ontwikkelingsfasen planning & control

Scorekeeper Financial controller Management controller Business partner Niet op orde Proces - Multifunctioneel - Klantoriëntatie Geïntegreerde controls IT - Geautomatiseerde - Processen, data 1x vastleggen - Geïntegreerde applicaties - Consistente en toegankelijke data Organisatie en cultuur - Ondernemerschap - Teamspeler Toegevoegde waarde Proces - Afdelingsgericht - Interne focus

- Zware interne controle IT

- Manueel - Gefragmenteerd - Systemen

- Niet toegankelijke data Organisatie en cultuur - Technische oriëntatie - Ieder voor zich

Efficiency

Bij financial control ligt de nadruk vooral op het financiële vlak. De centrale vraag hierbij is in hoeverre de begroting is behaald en hoe de gemeentelijke financiën zijn beheerst.

Bij management control wordt er gewerkt met een bredere kijk op planning & control. Hierbij spelen aspecten als prestaties, resultaten van het beleid en, in mindere mate, de effecten van het beleid. Planning & control is niet alleen het gebied voor specialisten meer, het is nu ook relevant voor het ‘gewone’ management. Er is wel een voorwaarde voor deze ontwikkeling, de gemeente dient wel het financiële goed te beheersen. In het artikel komt naar voren dat dit jammer genoeg niet altijd het geval is. De situatie is de laatste jaren wel verbeterd, maar het

gaat minder snel dan verwacht. Als voorbeeld wordt de invoering van de productbegroting genomen. Het werd eerst veel enthousiasme binnengehaald door de gemeente, maar ze bleven inhoudelijk achter. De productbegroting had als doel een meer resultaatgerichte manier van werken te creëren, dit werd helaas beperkt bereikt en was het resultaat was beperkt.

Het is belangrijker om voorwaarden van een goede planning & control in het duale bestel te scheppen, dan aan te geven wat er moet veranderen in de huidige situatie. De gemeente kan zijn eigen situatie hieraan weerspiegelen en zien waar de onvolkomenheden liggen. Op deze manier kan zij bepalen in hoeverre het noodzakelijk is om de huidige situatie te veranderen. Wessel stelt een aantal voorwaarden waaraan voldaan moeten worden om te kunnen spreken van een duale bestel met een planning & control- functie. Hieronder worden deze voorwaarden beschreven:

• de raad wordt ondersteund bij de kaderstellende en controlerende rol; • doelstellingen en resultaten worden SMART gedefinieerd;

• het college legt verantwoording af over de voortgang van de werkzaamheden en de resultaten (output) en effecten (outcome);

• het college kan haar rol als opdrachtgever voor de ambtelijke organisatie goed vervullen;

• (integrale) managers worden ondersteund bij het uitvoeren van hun taak;

• de gemeente als geheel levert in een steeds meer eisende maatschappelijk omgeving voldoende kwaliteit op en is voldoende ‘in control’;

• planning & control richt zich vooral op programma’s en risicogebieden en maar beperkt op het ‘going concern’;

• de verplichte paragrafen in de programmabegroting helpen de financiële positie transparanter te maken.

De voorwaarden die in het BBV zijn opgenomen gelden als uitgangspunt voor de planning & control-cyclus. Deze zijn in januari 2004 van kracht geworden en verplichten gemeenten om hun begroting en jaarstukken volgens een bepaalde vorm op te stellen. Daarnaast dient de gemeente volgens de Gemeentewet een aantal verordeningen in het leven te roepen. Deze moeten het volgende bevatten:

• De verhouding tussen de raad en college in het duale bestel op het gebied van het financiële beleid en het financiële beheer is vastgelegd;

• Er is controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente ;

• En het college doet periodiek onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het door het college gevoerde bestuur.

§ 3.5

SMART

Doelstellingen worden vaak te vaag en vrijblijvend geformuleerd. Om succesvol te sturen en beheersen, moeten er zoveel mogelijk SMART doelen gesteld worden. SMART staat voor: Specifiek Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden. Een SMART-doelstelling is richtinggevend; het geeft aan wat je wilt bereiken en stuurt het gedrag van de manager en zijn medewerkers (www.carrièretijger.nl). Hieronder wordt aangegeven welke doelen en wanneer deze bereikt moeten worden.

Specifiek: Het doel moet duidelijk en concreet worden omschreven. Het moet een waarneembare actie, gedrag of resultaat zijn die kwantitatief gemeten kan worden. Een heldere doelstelling geeft antwoord op de vragen als: Wat willen wij bereiken? Wie zijn erbij betrokken? Waar gaan we het doen? Wanneer gebeurt het? Welke delen van de doelstelling zijn essentieel? Waarom willen we dit doel bereiken?

De betrokkenen moeten een duidelijk verband zien tussen de doelstelling en de activiteiten die uitgevoerd dienen te worden. Naarmate de doelstelling nauwkeuriger is geformuleerd, is het makkelijker er invulling aan te geven.

De afspraken zijn gebaseerd op een hoger niveau, en worden specifieker naar mate men naar een lager niveau gaat.

Meetbaar: Het moet duidelijk zijn wanneer het doel bereikt is. Er moet een systeem, methode en procedures zijn om te bepalen in welke mate of op welk moment een bepaald doel is bereikt. De geformuleerde doelstellingen dienen dus kwantitatief meetbaar te zijn.

Acceptabel: Het is belangrijk dat er draagvlak wordt gecreëerd voor beleids-doelstellingen. Wanneer dit niet het geval is, bestaat er een kans dat de doelstellingen niet gehaald worden. Dit kan omdat er onder de betrokkenen niet genoeg belangstelling voor bestaat.

Het draagvlak kan worden vergroten door de mensen actief te betrekken bij het kiezen en formuleren van de doelstellingen. Het is belangrijk dat de mensen daadwerkelijk inspraak te

geven. Met name de korte termijndoelen moeten laag in de organisatie bepaald worden. Ook is het belangrijk dat de afspraken worden geaccepteerd. Goede informatie en communicatie zijn hierbij van groot belang

Realistisch: Is het doel haalbaar? Het is belangrijk dat de betrokkenen de gevraagde resultaten ook daadwerkelijk kunnen beïnvloeden. Een onhaalbaar doel motiveert mensen slecht. Echter een te makkelijk doel is ook niet interessant, omdat hierin de mensen geen uitdaging in vinden en het levert geen bevrediging op. Een doelstelling kan ook onrealistisch zijn, als het op een te laag niveau in de organisatie wordt belegd. Bijvoorbeeld: “het totale papierverbruik dient met 30% af te nemen” is geen goede doelstelling voor een bepaalde afdeling, omdat de totale papierverbruik door meerdere afdelingen moet worden gedeeld. Veder kan het nuttig zijn, dat je moeilijk bereikbare doelstellingen opsplits in kleinere meer haalbare subdoelstellingen. Hiermee creëer je meer overzicht en draagvlak bij de betrokkenen. Resultaatafspraken over extra te leveren prestaties worden toegespitst op individueel niveau. Ze dienen daarom voldoende beïnvloedbaar te zijn. Normen dienen uitdagend, maar haalbaar te zijn.

Tijdsgebonden: Een SMART-doelstelling moet een duidelijk start- en einddatum hebben. De betrokkenen moeten weten wanneer ze beginnen met de activiteiten; wanneer de deadline is; en wanneer de doelen bereikt zijn. Vooral de korte termijndoelen moeten SMART zijn. Voor lange termijndoelen is dit niet altijd mogelijk. De afspraken moeten dusdanig worden omschreven, zodat daaraan inhoud kan worden gegeven binnen de gegeven tijdsperiode.

Hoofdstuk 4

De gemeentelijke organisatie

§ 4.1

Inleiding

De gemeentelijke organisatie bestaat sinds de invoering van de dualisering uit: • Gemeenteraad (raad)

• College van burgermeester en wethouders • Ambtelijk organisatie

• Lokale rekenkamer

In dit hoofdstuk worden deze functies binnen de gemeente nader omschreven. Er zal gekeken worden naar de taken en verantwoordelijkheden van deze functies. Ook de samenhang van de nieuwe functies zal worden toegelicht. In paragraaf 4. 3 worden de instrumenten die de raad tot zijn beschikking heeft om zijn functie zo goed mogelijk uit te voeren besproken.

§ 4.2

De hoofdrolspelers binnen de gemeente

De raad heeft sinds de dualisering drie belangrijke taken, het vertegenwoordigen van het volk; kaders stellen voor het te voeren beleid; en controle op de uitvoering van het college en de ambtenaren. De eerste en voornaamste taak is de volks-vertegenwoordiger. Hiermee wordt de afstand tussen de burgers en de gemeente verkleind. De twee andere taken hebben een meer bestuurlijke karakter. Het is van belang dat de raad zich richt op de controle van de werkzaamheden van het college, en niet met het werk van het college zelf. Ze moeten sturen op hoofdlijnen, anders loop ontstaat er het risico, dat de door het dualisme ontvlochten taken weer vervlochten raken.

Verder dienen de doelstellingen en kaders die de raad stelt helder worden geformuleerd. Dit zijn de grenzen waarbinnen het beleid moet worden uitgevoerd. De programmabegroting is hier een voorbeeld van. Dit is de financiële vertaling van de te realiseren maatschappelijke effecten en doelstellingen, zoals deze zijn vastgesteld en vastgelegd door de raad. Hierna begint het werk voor het college. Op basis van de tussentijdse rapportages en jaarstukken legt het college verantwoording af. De raad bekijkt dan of de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden zijn gehaald. Dit gebeurt in termen van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid.

College van burgermeester en wethouders. Het dagelijkse bestuur ligt in handen van het college. De ambtelijke organisatie heeft de taak om de collegebesluiten, bestuursopdrachten en

dagelijkse gemeentelijke activiteiten voor te bereiden en uit te voeren. Het college gebruikt haar bestuurlijke bevoegdheden om de doelen binnen door de raad gestelde kaders te behalen. Hierover dient het college uiteindelijk verantwoording af te leggen. Deze verantwoordingsplicht vereist van het college dat zij constant zicht moet hebben op de voortgang van de werkzaamheden. Hiervoor is een goedwerkend planning & control cyclus voor nodig. Het college beschikt over diverse planning & control instrumenten om adequaat te kunnen besturen. Een van de belangrijkste instrument is de productenraming. Dit is een uitwerking van de programmabegroting naar producten, activiteiten en budgetten. De productenbegroting wordt in de meeste gevallen uitgewerkt in afdelingsplannen. De verantwoording van de realisatie van de doelstellingen vindt vervolgens plaats via periodieke rapportages. Deze rapportages komen vanuit de afdelingen via het management uiteindelijk bij het college. Ze vormen de basis voor de bestuursrapportages aan de raad.

Ambtelijk organisatie

De gemeentesecretaris is de hoogste ambtenaar van de ambtelijke organisatie. Hij geeft leiding aan de ambtelijke organisatie uitgezonderd de griffie. Feitelijk is hij algemeen directeur en voorzitter van het managementteam. De gemeentesecretaris heeft geen formele rol in de relatie tot de raad. Daarentegen heeft de griffier de rol als ondersteuner van de raad en zorgt onder andere voor de voorbereiding van de raads- en commissieagenda. Verder speelt de griffier een rol bij het bemiddelen en toestemmen van verzoeken, wanner de raad of een raadslid om ambtelijke bijstand vraagt. Hierin is de griffier afhankelijk van de ambtelijke organisatie en wordt de relatie met de gemeentesecretaris zichtbaar. Omdat de belangen van de raad en het college niet altijd parallel lopen, kan deze relatie wel spanningen met zich meebrengen. Het is dus van belang dat de gemeentesecretaris en de griffier goed op elkaar ingespeeld zijn.

Lokale rekenkamer

Sinds 1 januari 2006 is het verplicht voor elke gemeente een afzonderlijke rekenkamer of een rekenkamercommissie te hebben. In het eerste geval mogen de leden niet tegelijkertijd lid zijn van de raad en moeten ze van buitenaf worden aangetrokken. In het laatste geval is dat wel toegestaan. Alleen gaat dit ten koste van de onafhankelijkheid ten opzichte van de raad. De raad houdt zich bezig met de hoofdlijnen van de controle op het beleid. Zij heeft niet de tijd, middelen of mensen om alles zelf te onderzoeken, desondanks wil ze toch weten in hoeverre de doelstellingen zijn gehaald. Daarin speelde rekenkamer een belangrijke rol. Zij ondersteunt de raad bij het uitoefenen van haar controlerende en toezichthoudende taak. De rekenkamer voert bijvoorbeeld specifieke boekhoudkundige onderzoeken uit, in het bijzonder naar

doelmatigheid en doeltreffendheid. Natuurlijk zijn er ook andere aspecten die zij aan het onderzoek onderwerpen. Denkt aan rechtmatigheid en effecten van bepaalde beleidsmaatregelen. Indien er specifieke onderzoek nodig is, dien niet in de rekenkamer aanwezig is, kan deze extern worden ingehuurd. De rekenkamer doet haar werk in opdracht van de raad, maar kiest zelfstandig uit welke onderwerpen zij onafhankelijk wilt gaan onderzoeken. Het is van belang dat tijdens het onderzoek er interactie plaatsvindt tussen de raad en de rekenkamer. De raad kan dan tussentijds nog vragen en suggesties kwijt. Het uiteindelijke rapport wordt door de rekenkamer aangeboden aan de raad. Zo wordt de verantwoording aan de raad afgelegd.

Figuur 7 ` Provincie Accountant College van burgermeester en wethouders Voert uit

Gemeenteraad

Gemeenteraad

Stelt kaders Controleer

Verantwoordt Houdt toezicht

§ 4. 3 Instrumenten van de raad

Het college moet zich verantwoorden over de uitvoering van het beleid aan de raad. Dit gebeurt met tussentijdse rapportages en de jaarverslaggeving, maar ook tijdens overleg met de commissies en de raad. Informatie is voor het uitoefenen van de controlerende

taak van cruciaal belang. De raad heeft een reeks van instrumenten voor het uitvoeren van deze taak. Hieronder zullen de instrumenten worden besproken die leiden tot een versterking van de positie van de raad (Elsenaar e.a., 2006).

Jaarrekening

In het kader van het budgetrecht geeft de raad de financiële grenzen aan waarbinnen het bestuur kan werken. Dit wordt in de begroting vastgelegd. Aan de hand van de jaarrekening en jaarverslag legt het college verantwoording af aan de raad. Om het inzicht en vergelijkbaarheid te vergroten is in de dualisering vastgesteld dat de indeling van de begroting en jaarrekening dezelfde moeten zijn. Op deze manier kan de raad de raming, realisatie en evaluatie naast elkaar leggen en zien in hoeverre het beleid is behaald. In de planning&controlcyclus neemt de programmabegroting als sturings-instrument een belangrijke rol in.

Tussentijdse rapportages

Het sturen en controleren van het beleid is al lastig genoeg. Het is daarom van belang dat je meerdere keren in het jaar informatie krijgt over de voortgang en behaalde resultaten van het beleid. Deze tussentijdse rapportages worden bestuursrapportages (beraps) en managementrapportages (maraps) genoemd. In Emmen worden beiden twee keer per jaar opgesteld en aangeboden aan de betreffende organen. Elk bestuursrapportage bestuursrapportage geeft de stand van zaken vanaf de aanvang van het begrotingsjaar weer. De raad en het college zijn op deze manier weer up to date en kan ook bijsturen indien noodzakelijk.

Lokale rekenkamer

De rekenkamerfunctie is een belangrijk instrument om de raad te ondersteunen in zijn controlerende taak. Deze is verplicht per 1januari 2006. De rekenkamer richt zich op de bewaking en verbetering van de verantwoording over de doelmatigheid, doel-treffendheid en de rechtmatigheid. Dit is niet alleen van belang voor de raad, maar zeker ook voor verantwoording naar de burgers toe. Op deze manier ziet de burger hoe er met ‘zijn’ belastinggeld wordt omgegaan.

Recht op initiatief en amendement

Het recht van initiatief en amendement was tot de invoering van het dualisme op gemeentelijk niveau niet wettelijk geregeld. Vaak zaten in de reglementen al deze rechten, maar zaten er beperkingen op. Door de dualisering is het recht van initiatief en amendement door de wet verplicht.

Ambtelijke ondersteuning

De raad kan de controle niet in detail zelf uitvoeren. Hiervoor heeft hij ondersteuning nodig van de ambtelijke organisatie. Op grond van de dualisering krijgt ieder individueel raadslid recht op ambtelijke bijstand. De wijze waarop deze ambtelijke ondersteuning aangevraagd moet worden is in een verordening vastgesteld.

Actieve informatieplicht

Het college heeft zowel een actieve als een passieve informatieplicht naar de raad toe. Voor de dualisering bestond de passieve informatieplicht al. Dit betrof het verzoek van een raadslid om inlichtingen te verstrekken. De actieve informatieplicht houdt in dat het college uit zichzelf de raad inlichtingen moet verschaffen, die de raad nodig heeft voor het uitoefenen van zijn taak. Echter om te voorkomen dat de raad omkomt in een golf van informatie is het wenselijk dat het college en de raad heldere afspraken maakt over de frequentie en vorm van de informatieverstrekking.

Het recht van enquête

Na de komst van de dualisering is het recht van onderzoek (enquête) een nieuw controle-instrument voor de raad. Het onderzoek kan theoretisch zich uitstrekken tot het gehele door het college gevoerde beleid. Alle personen in de gemeentelijke organisatie die met het bestuur te maken hebben zijn dan verplicht om aan het onderzoek mee te werken.

Het recht van enquête is een zwaar instrument, daarom wordt het ook weinig gebruikt. De raad kan ook besluiten om een lichter onderzoek uit te voeren. Hiermee wordt bedoeld, dat de medewerking wel wordt gevraagd, maar niet wordt verplicht.

Het mondelinge en schriftelijke vragenrecht en recht van interpellatie

Deze bevoegdheid ook ‘nieuw’ sinds de invoering van het dualisme. Deze rechten bieden de raad de mogelijkheid tot het verkrijgen van nadere informatie en is daarmee een instrument voor het uitvoeren van de controlerende taak.

De raad heeft dus een reeks instrumenten om toezicht te houden op de wijze waarop het college de activiteiten uitvoert. Hierdoor is de toezichthoudende taak van de versterkt. Het is wel verstandig om niet om te komen in de hoeveelheid informatie. Hierdoor bestaat de kans dat door de hoeveelheid informatie het geheel ondoorzichtig wordt. Het is dus van belang dat de raad welke informatie het college in welke frequentie levert. De kaderstellende en controlerende rol van de raad voor wat betreft de informatievraag is dan ook met elkaar verwikkeld. Alleen door een juiste inzet van de instrumenten kan de raad zich verantwoorden naar de burger toe.

Hoofdstuk 5 Planning & Control bij de gemeente Emmen

§ 5.1 Inleiding

Deze scriptie staat in het teken van het analyseren van de processen en procedures rondom de totstandkoming van de begroting en jaarrekening. Er zal voornamelijk gekeken worden naar de relatie tussen de raad en het college binnen de gemeente Emmen. Deze relatie is veranderd sinds de invoering van de Wet Dualisering.

§ 5.2 Analyse van de planning & control

De burgemeester en de wethouders vormen het dagelijkse bestuur van de gemeente. Officieel heten ze het college van Burgemeester en Wethouders, maar meestal worden ze kotweg het college genoemd. Emmen heeft vijf fulltime en twee parttime wethouders. Op 7 maart 2002 is de Wet Dualisering Gemeentebestuur van kracht geworden. Dit heeft voor het college een aantal veranderingen met zich meegebracht. Wethouders mogen nu van buiten de raad worden benoemd en maken geen deel meer uit van de raad. De taken en bevoegdheden van de raad en het college zijn duidelijker gescheiden. De raad bepaalt vooral de kaders waarbinnen het college het beleid ontwikkelt.

De gemeentesecretaris is ondersteuner en eerste adviseur van het college. Hij heeft de leiding over de ambtelijke organisatie, maar geeft geen leiding aan de griffier en zijn griffie. Tijdens de raadsvergaderingen zit hij als voorzitter van de raad. Binnen de gemeente is de raad het hoogste bestuursorgaan. De raad van de gemeente Emmen bepaalt voor een groot deel het beleid,van de gemeente Emmen. De raad neemt haar besluiten in de raadsvergadering en is het sluitstuk van de politieke democratische besluitvorming. Vanuit haar rol als opdrachtgever heeft de raad er belang bij dat datgene wat besloten is ook wordt uitgevoerd en wel volgens afspraak. Het programmajaarverslag en de programmajaarrekening van de gemeente geven hierover uitsluitsel. Ook tussentijdse rapportages, evaluaties, etc. zijn instrumenten die inzicht geven in hoeverre de doelstellingen zijn bereikt. De raadscommissies hebben twee hoofdtaken: voorbereiding van besluitvorming van de raad en overleg met het college en de burgemeester. In de dagelijkse praktijk betekent dit dat de leden van de raadscommissie voorwerk en onderzoek verrichten naar zaken die de raad moet behandelen.

De Rekenkamercommissie is een instrument ter versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad en voert daartoe onderzoek uit naar de effecten en naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het gemeentelijke beleid en beheer.

Voorstellen tot het verrichten van onderzoek kunnen worden gedaan door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders, maar ook door inwoners van de gemeente Emmen.

Volgens de financiële verordening van de gemeente Emmen stelt de raad bij aanvang van elke nieuwe raadsperiode een programma-indeling voor de begroting vast. De programma-indeling ziet u in de onderstaande tabel. Per programma worden de beoogde maatschappelijke effecten, de te leveren goederen en diensten en de baten en de lasten vastgesteld door de raad. Dit middels de 3W-vragen:

• Wat willen we bereiken? • Wat gaan we daarvoor doen? • Wat mag het gaan kosten?

Per programma stelt het college indicatoren op met betrekking tot de beoogde effecten en de te leveren goederen en diensten. De raad stelt ze vervolgens vast. Het college zorgt voor het verzamelen en vastleggen van de gegevens over de geleverde diensten en de effecten, om zo de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het beleid te kunnen meten.

Er wordt bij de begroting en jaarstukken een overzicht gegeven van de toedeling van collegeproducten uit de productenramingen aan de programmaonderdelen. De onderverdeling van de programma’s in de collegeproducten staat in principe vast, tenzij er dringende redenen zijn tot wijzigingen. Mocht dit het geval zijn, dan dient dit expliciet in de begroting vermeldt te worden.

Het college stelt de regels vast die de uitvoering van de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verloopt. Verder zorgt het college ervoor, dat de lasten en baten, door middel van toerekening, eenduidig zijn toegewezen aan de collegeproducten van de productraming. Ook de budgetten uit de productramingen en kredieten voor investeringen moeten passen binnen de kaders die bij de vaststelling van de begroting zijn geautoriseerd. De lasten en baten van de collegeproducten mogen niet dusdanig worden overschreden of onderschreden, dat de realisatie van andere collegeproducten onder druk komen te staan. Het college zorgt er dus voor dat de lasten in de programmabegroting niet worden overschreden.

Ten behoeve van het getrouwe beeld en de rechtmatigheid van de jaarrekening draagt het college zorg voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Het college neemt bij afwijkingen maatregelen tot herstel.

Het college zorgt voor de jaarlijkse interne toetsing van een aantal begrotingsonderdelen op juistheid, volledigheid en tijdigheid van de bestuurlijke informatievoorziening, de rechtmatigheid van beheershandelingen en op misbruik en oneigenlijk gebruik van de gemeentelijke regelingen. Deze toetsing wordt geïntegreerd in de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid in het kader van artikel 213a Gemeentewet. Verder kunnen in het kader van de interim-controle van de accountant afspraken worden gemaakt over de interne toetsing. Op basis van de resultaten van de jaarlijkse toets zorgt het college voor een plan van verbetering, indien dit nodig blijkt te zijn. De resultaten van de toets en het plan van verbetering worden aan de raad aangeboden. Op basis van dit plan kunnen maatregelen genomen worden om de tekortkomingen te herstellen.

Door middel van tussentijdse rapportage, een BestuursRapportage (berap) informeert het college de raad over de realisatie van de programmabegroting. Dit gebeurd over de eerste 4 maanden en de eerste 8 maanden van het begrotingsjaar. Deze moeten voor 15 juli, respectievelijk voor 15 november van het begrotingsjaar aan de raad worden aangeboden. Hierin wordt ingegaan op de afwijkingen in en de voortgang van de programma’s. Indien er aanleiding voor is gaan ze ook in op de maatschappelijke effecten. Het college informeert vooraf de raad en neemt pas een besluit nadat de raad zijn wensen en bedenkingen aan het college door te geven.

Het college zorgt voor een adequate vertaling van de verantwoording van de collegeproducten naar de verantwoording van de programmaonderdelen. In deze verantwoording geeft het college aan; wat is bereikt, welke collegeproducten zijn geleverd, wat zijn de lasten en baten en hoe verhouden de resultaten zich tot de in de begroting gestelde doelen? De raad hierop volgend bepaalt aan de hand van de uitvoering van de programma’s of beleidsdoelen van de programma’s voor het lopende jaar of er bijstelling nodig is.

Het college zorgt voor een adequate vertaling van de verantwoording van de diensten naar de productrealisatie en naar de programmaverantwoording. Zij is ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de programma’s. In de verantwoording geeft zij aan, wat er is bereikt, welke goederen en diensten er zijn geleverd, wat het gekost heeft en hoe de resultaten zich verhouden tot de in de begroting gestelde doelen.

De raad bepaalt aan de hand van de uitvoering van de programma’s of de beleidsdoelen van het lopende jaar bijstelling nodig heeft.

Hoofdstuk 6

Analyse van de uitkomsten

§ 6.1

Inleiding

Sinds de invoering van de Wet Dualisering heeft dit ook invloed gehad op de planning & control. De planning & control moet zich aanpassen aan de gewijzigde rollen van de raad en het college. Uit het onderstaande figuur zie je vier basisdimensies aangevuld door beleid en doelstellingen en besturing. Samen vormen het basisraamwerk planning & control. De uitdaging is om de samenhang van de vier basisdimensies zo ver mogelijk te ontwikkelen. Op deze manier zullen ze komen tot een goede planning & control. Hieronder worden op basis van het artikel van Geuzendam en Koster (X) de genoemde elementen nader omschreven. De scores die berekend zijn voor elke dimensie zijn tot stand gekomen door de gemiddelde te nemen van de scores die gegeven zijn door de respondenten van de enquêtes. De respondenten zijn verdeeld in twee groepen. De eerste groep bestaat uit de raad en het college. De tweede groep bestaat uit de overige organen. Hierbij moet vooral gedacht worden aan de ambtelijke organisatie en andere uitvoerende afdelingen. De scores hebben een schaal van 1 – 5, waarbij 1 staat voor ‘slecht’ en 5 staat voor ‘uitstekend’. De scores van de respondenten zijn in detail opgenomen in de bijlagen.

Figuur 8

Visie en doelstellingen vaststellen

Rollen en gedrag institu- tioneren en uitoefenen Instrumenten ontwerpen en toepassen Processen in kaart brengen en beheersen Organisatie vormgeven en besturen Strategie bepalen Besturingsmodel vormgeven Managementfilosofie ontwikkelen Bes turing