Achtergronden van het oordeel over de duidelijkheid, bruikbaarheid en toereikendheid

Doel van de regeling

Voor de meeste respondenten is het doel van het verlof (zie de Memorie van Toelichting) dui-delijk geformuleerd in de regeling. Het gaat om een bijdrage aan de resocialisatiedoelstelling of wel de voorbereiding op de terugkeer in de samenleving.

Als respondenten tijdens de vraaggesprekken een toelichting op de bruikbaarheid van dit on-derdeel geven, dan zien we grosso modo twee typen reacties. Enerzijds zijn er respondenten die het juist goed vinden dat de wetgever voor wat betreft het doel van de regeling heeft vol-staan met een summiere omschrijving en verder heeft afgezien van een nadere specificatie van de manier waarop het verlof aan zijn doel zou kunnen beantwoorden. De wettelijke regeling biedt daardoor ruimte en meer armslag om bij de invulling en vormgeving van het verlof re-kening te houden met de bijzonderheden van het geval.

Anderzijds is er (een kleine minderheid) van respondenten die bij dit onderdeel toch wat meer uitwerking door de wetgever hadden willen zien. Zij vinden het jammer dat de wetgever bij de omschrijving van het resocialisatiedoel zo summier is gebleven. Zij zetten hierbij de vol-gende kanttekeningen. Het blijft behoorlijk vaag waarvoor gedetineerden het verlof nu precies gebruiken. Het belang van resocialisatie wordt geacht aanwezig te zijn maar of en hoe dit bij een verlof wordt ingevuld blijft volgens de respondenten onduidelijk. Een respondent merkt op:

“Het resocialisatiebeginsel is uit het oog verloren als criterium. Wij kijken niet meer of het verlof wel werkelijk een bijdrage daartoe levert.

En: De mogelijkheid van AVG zou geen vast recht moeten zijn. Het feit dat iemand naar bui-ten gaat wordt, niet getoetst aan de resocialisatiedoelstelling. Wij zouden gedetineerden daarop moeten kunnen controleren.”

Men geeft, aldus een van de respondenten, in dit opzicht de gedetineerde het vertrouwen. Controle op de invulling van het verlof vindt volgens deze respondent hooguit in speciale gevallen plaats.

Met name dat deel van de respondenten dat moeite heeft met het gebrek aan zicht en controle op de invulling van het verlof meent op grond van deze praktijk dat het verlof te veel als een automatisme of een verworven recht wordt verleend. Goed kijken wat er precies aan de hand is en waarvoor het verlof wordt gebruikt, blijft volgens hen achterwege. Verlof is in de feite-lijke uitvoeringspraktijk van een middel tot een doel op zich verheven.

Opvallend is de volgende mening van een respondent die hier totaal anders over denkt.

“Het is geen probleem dat je niet weet waarvoor iemand het verlof gebruikt. Het is zonder meer al goed dat iemand met een verlof naar buiten gaat en dat hij in weekend gaat stappen en drinken. Laat hem ook maar weer eens wennen aan dat stappen en drinken. Dat mag van mij, mits je bij die persoon kunt inschatten dat dit veilig en zonder problemen zal verlopen.”

Objectieve criteria

De objectieve criteria zoals deze in de regeling zijn vastgelegd worden in het algemeen als duidelijk en bruikbaar beoordeeld. Sommige respondenten vinden de beperking van de verle-ning van een algemeen verlof tot het laatste jaar van de detentie een goede zaak.

“Het is immers zo veel beter uit te leggen aan slachtoffer en maatschappij. Eerder met verlof gaan zoals bij de laatste 18 maanden van de detentie, is soms niet goed uitlegbaar vooral als je weet dat slachtoffers vaak nog in een schadevergoedingsprocedure zijn verwikkeld.”

Een BSD-medewerker signaleert enige problemen bij het vaststellen van de status van vreem-deling. De beschikbare informatie uit de verschillende bronnen is onduidelijk. Het vaststellen van die status is bovendien tijdrovend en levert niet altijd resultaat op. Verlof moet in derge-lijke gevallen van onduidelijkheid toch worden toegekend. Het komt voor dat dan geheel on-verwacht, ineens de Vreemdelingenbewaring op de stoep staat om de aanvrager op transport te zetten.

Verder uit een respondent bezwaren tegen het in aanmerking komen van verlof voor subsidi-air gehechten en gegijzelden, met name als door een paar dagen extra gevangenisstraf wordt voldaan aan het vereiste van minimaal drie maanden strafrestant. Men vindt dit krom en het staat volgens deze respondent haaks op de strekking en bedoeling van de verlofregeling. Selectiefunctionarissen signaleren een hiaat bij de objectieve criteria bij een aparte categorie gedetineerden, namelijk de zedendelinquenten. Als selectiefunctionaris dien je nu zedendelin-quenten in bepaalde gevallen toch met verlof te laten gaan terwijl de risico’s onvoldoende zijn afgedekt.

Subjectieve criteria

Ook bij de subjectieve criteria zien we een meerderheid van de respondenten die qua duide-lijkheid en bruikbaarheid wel uit de voeten kan met dit onderdeel.

Qua bruikbaarheid vindt men dit onderdeel geschikt omdat vrijwel alle mogelijke feiten of omstandigheden die kunnen duiden op contra-indicaties wel op een of andere manier onder de weigeringsgronden zijn te brengen. Als positief aspecten noemt men verder de interpretatie-ruimte en het feit dat dit onderdeel juridisch niet is ‘dichtgespijkerd’.

Respondenten die dit een weinig bruikbaar en nogal vaag artikel vinden, wijzen op het vol-gende. Sommige gronden hanteren begrippen die zo algemeen zijn dat zij altijd aanleiding geven tot discussie (bijv. ernstig vermoeden of gebleken onbetrouwbaarheid). Het is niet steeds duidelijk of bepaalde feiten als risico in de zin van art. 4 TVI en de weigeringsgronden zijn aan te merken. Gedetineerden geven tijdens hun verblijf in de inrichting bijvoorbeeld regelmatig blijk van een zekere onbetrouwbaarheid bij het nakomen van afspraken, maar of dit altijd een legitieme reden oplevert om een verlof te weigeren, is nog maar de vraag.

“Wat is nu een ernstig vermoeden? Dat is zeer subjectief. Hoe kun je het hard maken dat ie-mand bijvoorbeeld agressief is. Het is niet objectiveerbaar. Je zou een uniforme regeling moeten hebben om willekeur te voorkomen. Het moet toch mogelijk zijn om te kunnen komen tot een objectiveerbare en uniforme interpretatie? Dit is belangrijk uit het oogpunt van rechtsgelijkheid.”

Een andere respondent signaleert hier bovendien het volgende bijkomende mechanisme:

“Sommige begrippen uit art. 4 TVI zijn moeilijk aan te tonen, hetgeen tot gevolg heeft dat ze niet worden gebruikt en dat men in de inrichting ook niet meer wil weten hoe het werkelijk zit met deze risico’s. Men neemt niet de moeite meer om via nader onderzoek de weigerings-gronden toch nog zo goed mogelijk te onderbouwen. Dit heeft een negatief effect op de be-sluitvorming, men zegt te snel ja tegen een verlof dat qua veiligheidsrisico’s eigenlijk niet had moeten worden verleend.”

Deze respondent voegt hieraan toe: “Je moet ook nee durven zeggen. Je gereedschap hierbij

zijn de weigeringsgronden. Je moet dan een bepaald vermoeden gaan aantonen. Maar dat kost dan veel moeite en werk om het uit te zoeken. Dus je zegt dan maar ja uit gemakzucht.”

Tegelijkertijd is er bij deze omgang met de weigeringsgronden sprake van verschillen tussen inrichtingen. BSD-ers uit een van de onderzochte inrichtingen gaan bij twijfel over de risico’s wel uit op nader onderzoek. Zij willen in dergelijke gevallen wel weten hoe het zit met be-paalde contra-indicaties.

Verlof: aantal, duur en bijzondere voorwaarden

Bij het vastgestelde (maximum) aantal en duur van de verloven laat de regeling volgens de meeste respondenten qua duidelijkheid en bruikbaarheid niets te wensen over is. Responden-ten merken op dat de maximumduur van 60 uur voor bepaalde gedetineerden al heel erg veel is en dat de ruimte die de wet biedt om hier flexibel te kunnen reageren een goede zaak is. Als respondenten bij dit onderdeel van de verlofregeling kanttekeningen plaatsen dan hebben zij betrekking op:

- een onduidelijkheid over de verdeling van het maximum aantal verloven (6) over betrekke-lijk korte periodes van het strafrestant. De regeling geeft geen houvast voor de tijdspanne die tussen de verloven dient te liggen;

- afstemming van de maximumduur op het huidige verkorte dagprogramma;

- de ontoereikendheid van het aantal toegestane verloven, een uitbreiding van dit aantal moet met name mogelijk zijn bijvoorbeeld gedurende de laatste fase van de detentie;

Bij de bijzondere voorwaarden plaatst men kanttekeningen in termen van een duidelijker om-schrijving door OM, meer mogelijkheden voor controle bij toepassing, meer duidelijkheid en richtlijnen voor de (bredere) toepassing van dit onderdeel.

Verlofincidenten en maatregelen naar aanleiding van incidenten

Bij dit onderdeel geeft een minderheid het volgende kritische commentaar. Het onderdeel verlofincidenten blijft volgens een aantal respondenten zowel qua duidelijkheid als qua bruik-baarheid enigszins in gebreke. Niet altijd is even duidelijk welke gebeurtenissen als een inci-dent zijn op te vatten. Evenmin is altijd even duidelijk, wanneer en in welke vorm of maat een sanctie moet volgen bij incidenten. De wettelijke regeling biedt voor de maatregelen bij inci-denten bovendien te weinig mogelijkheden voor flexibiliteit.

Procedure

Als respondenten klachten hebben over de procedure dan verwijzen deze naar het tijdrovend karakter van de procedure, de grote afhankelijkheid van de medewerking en voortvarendheid van externe partijen. Een ander procedureel aspect betreft de onduidelijkheid over de status van het opschorten of aanhouden van een verlofaanvraag. De vraag is of dit leidt tot het ver-vallen van de verlofmogelijkheid of niet.

Taken en bevoegdheden

De scheiding tussen de beslissingsbevoegdheid van de UD en de selectiefunctionaris is een onderdeel waarbij vier op de tien respondenten een beperkte bruikbaarheid ziet. Een aantal respondenten geeft aan de beslissingsbevoegdheid van de selectiefunctionaris overbodig te vinden.

“De selectiefunctionaris weet niets van de gedetineerde en voegt in wezen dus niets toe. Hij beslist op basis van een papieren werkelijkheid, het is de een of de ander en niet twee tegelijk en de selectiefunctionaris heeft veel te veel te vertellen.”

Volgens deze respondenten zou de beslissingsbevoegdheid steeds op inrichtingsniveau, dus bij de UD dienen te liggen. De inrichting heeft immers afdoende zicht op het gedrag en func-tioneren van de betrokken gedetineerde. Bezwaren van een van de andere respondenten tegen de scheiding van bevoegdheden betreffen de termijn van veroordelingen van meer dan 2 jaar, die als nogal willekeurig en overbodig wordt bestempeld. De redenering van de betrokken functionaris is als volgt: het gaat erom hoe goed je de gedetineerde kent. De UD kent de gede-tineerde en zijn situatie beter dan de selectiefunctionarissen en hij of zij heeft ook meer zicht op de maatschappelijke veiligheidsrisico’s (bv. maatschappelijke onrust).

De meeste respondenten vinden echter dat de scheiding tussen een beslissingsbevoegdheid van de UD en de selectiefunctionaris nodig en zinvol is met name in geval van tegenstrijdige adviezen en twijfel. Er is zelfs een medewerker BSD die van mening is dat het besluit over de eerste aanvraag voor een AVG in principe bij een selectiefunctionaris dient te worden neerge-legd en niet bij een UD.

Het oordeel over de vrije beleidsruimte

Van een regeling die als te knellend wordt ervaren lijkt geen sprake te zijn. Men vindt in het algemeen dat de wettelijke regeling en procedure genoeg ruimte overlaat om met de bijzon-derheden van het geval rekening te houden. Een respondent meent dat met name het achter-wege blijven van zeer specifieke, nauw omschreven begrippen een voordeel oplevert bij het inschatten van en rekening houden met bepaalde risico’s. Mits je de gesignaleerde gevaren goed met feiten onderbouwt zijn zij meestal wel onder de noemer van een van de wettelijke weigeringsgronden te scharen.

Een van de respondenten vindt bovendien dat men in zijn inrichting veel te weinig gebruik maakt van de vrije ruimte die de wettelijke regeling bij de besluitvorming biedt. Er is soms een zekere angst om de nek uit te steken en om gebruik te maken van de mogelijkheden die de wet biedt om het verlof meer op maat in te vullen. Er wordt, aldus deze respondent, veel te gemakkelijk op safe gespeeld.