Omschrijving begrippen
Schoolverzuim is in dit onderzoek gedefinieerd als elke afwezigheid van op een school
ingeschreven leerlingen tijdens (een deel van) een normale schooldag. Schoolverzuim kan worden onderverdeeld in verschillende soorten24. Van absoluut verzuim is sprake als een jongere niet is ingeschreven op een school. Als een jongere met een geldige reden (zoals ziekte) wegblijft van school spreken we van geoorloofd verzuim. Wanneer een leerling zonder geldige reden wegblijft, spreken we van ongeoorloofd verzuim, relatief verzuim, of spijbelen. Het is aan de school om te beoordelen of er sprake is van een geldige reden voor het verzuim.
Het ongeoorloofd verzuim wordt vervolgens weer naar twee soorten onderscheiden: luxe verzuim en signaal verzuim. Als een jongere langer vakantie houdt dan is toegestaan, spreken we van luxe verzuim. Verzuim dat voorkomt uit problemen gerelateerd aan de jongere, het gezinssysteem of de schoolomstandigheden wordt signaalverzuim genoemd.
Volgens de Leerplichtwet 1969 is een school verplicht om ongeoorloofd schoolverzuim te melden bij de afdeling Leerplicht van de gemeente als een jongere tenminste drie opeenvolgende dagen verzuimt naar school te gaan, of als gedurende minimaal vier opeenvolgende weken meer dan een achtste van het aantal les- of praktijkuren wordt verzuimd.
24
Deze staan beschreven in de “Aanwijzing strafrechtelijke aanpak schoolverzuim”, zoals vastgesteld door het College van PG's d.d. 5 december 2005 (Staatscourant 2005, 203).
Luxe verzuim wordt veelal afgedaan met een geldboete opgelegd aan de ouders. Een Halt afdoening of leerstraf kan worden opgelegd wanneer gekozen wordt voor een justitiële afdoening van signaalverzuim. Het onderhavige rapport heeft dus vooral betrekking op signaalverzuim.
De verzuimketen
Op landelijk niveau25 is een structuurschets ontwikkeld getiteld ‘Integrale Aanpak Schoolverzuim’ die laat zien hoe de verzuimketen eruit moet zien (bron: het Portaal, 200726). We geven de inhoud van deze structuurschets kort weer.
De aanpak van schoolverzuim is effectief wanneer deze integraal wordt aangepakt. Alle betrokken partijen moeten dus weten welke rol zij moeten vervullen en wat zij van de andere partijen kunnen en moeten verwachten. Een en ander moet in convenanten en protocollen worden vastgelegd. De verzuimketen bestaat uit drie subketens die elk betrokken zijn in een ander stadium van het schoolverzuim. De afdeling Leerplicht van een gemeente dient in elke subketen een schakelrol te vervullen. De drie subketens zijn:
1. Preventie, signalering en aanpak beginnend schoolverzuim. 2. Hulpverlening bij signaalverzuim.
3. Inschakeling strafrecht.
De eerste subketen is verantwoordelijk voor preventie, signalering en aanpak van niet-substantieel verzuim. De school dient te zorgen voor een adequate registratie van schoolverzuim, een
verzuimbeleid en een veilig schoolklimaat. Leerplicht moet erop toezien dat de school zijn verantwoordelijkheid neemt en zorgen voor een passende afhandeling van verzuimmeldingen. Wanneer blijkt dat verzuim wordt veroorzaakt door achterliggende oorzaken (de tweede subketen) dan moeten ouders en school dit bij Leerplicht melden. Leerplicht kan dan vervolgens Bureau Jeugdzorg inschakelen. Er dient te worden afgesproken wat wel en niet gemeld wordt aan het Openbaar Ministerie middels een proces-verbaal.
De derde en laatste subketen betreft de strafrechtelijke afdoening. Deze wijze van afdoening is aan de orde bij substantieel verzuim. Het opgemaakte proces-verbaal dient in een justitieel
casusoverleg jeugd (JCO) te worden besproken. Binnen het JCO worden afspraken gemaakt over eventuele vervolgacties.
De integrale aanpak van schoolverzuim is nader ingevuld op basis van de uitkomsten van een aantal werkconferenties ‘integrale aanpak schoolverzuim’. Het schematisch overzicht van de uitkomsten27 (zie ook bijlage 1) laat onder andere zien dat ook de zorgstructuur binnen de school een belangrijke rol vervult binnen de integrale aanpak.
25
Te weten:De Directie Justitieel Jeugdbeleid (DJJ) van het ministerie van Justitie, het ministerie van OCW en het Parket-Generaal.
26
Integrale Aanpak Schoolverzuim; Eindrapportage werkconferentiecyclus; Rotterdam, Het Portaal, 2007 (pagina 12).
27
Hoewel er veel lokale initiatieven in gang worden gezet loopt de aanpak van schoolverzuim in de praktijk nog sterk uiteen. Uit een onderzoek naar het functioneren van de JCO’s (Poppel J.W.M.J. van e.a. 200528) blijkt dat Leerplicht nog slechts bij een minderheid van alle JCO’s een vaste deelnemer is (te weten bij 20 van de 68 JCO’s). Uit een onderzoek naar de handhaving van de leerplichtwet (Hissel e.a. 200629) blijkt dat de samenwerking met ketenpartners in de grotere gemeenten meer ontwikkeld is dan in de kleinere gemeenten. Via deze samenwerking wordt in de grotere gemeenten ook meer gebruik gemaakt van repressie dan in de kleine gemeenten. Uit datzelfde onderzoek komt meer in het algemeen naar voren dat de leerplichtambtenaren
sanctioneren van schoolverzuim veelal als het uiterste middel beschouwen dat alleen wordt ingezet als andere werkwijzen geen vruchten afwerpen. De meeste leerplichtambtenaren zien de zorgtaak als de belangrijkste taak voor Leerplicht.
Het inschakelen van het strafrecht gebeurt verreweg het meest in de vier grote gemeenten. Zij waren in 2002 verantwoordelijk voor respectievelijk 22% van alle meldingen van signaalverzuim en 41% van alle processen-verbaal die wegens signaalverzuim werden opgelegd (BBSO rapport).
Knelpunten in de eerste subketen zijn met name: (1) scholen houden geen goede registratie bij van het verzuim en doen te weinig aan een adequaat verzuimbeleid of (2) scholen proberen vanuit een grote betrokkenheid juist eerst zelf het verzuim onder controle te krijgen. Dit laatste leidt tot
onduidelijkheid over de verzuimsituatie, het niet benutten van de specifieke mogelijkheden van Leerplicht en rechtsongelijkheid. Uit het onderzoek van Regioplan blijkt dat 80% van de
ondervraagde ambtenaren te maken krijgt met scholen die hun verzuim niet of te laat melden. Circa 20% heeft de ervaring dat scholen op de stoel van de leerplichtambtenaar gaan zitten.
Knelpunten in de tweede keten zijn bijvoorbeeld: (1) de achterliggende problematiek wordt
onvoldoende onderkend en (2) de aanwezigheid van wachtlijsten bij Bureau Jeugdzorg. Zo blijkt na een jaar ervaring met een striktere aanpak van spijbelen in Den Haag dat 60% procent van de jongeren die af en toe spijbelen, verschillende problemen heeft. De school, de leerplichtambtenaar en de hulpverlenende instanties wisten daar in een kwart van de gevallen niets van (Bron:
Algemeen Dagblad, 5 september 2006).
Knelpunten in de derde keten worden benoemd in het BBSO rapport. Deze betreffen onder andere (1) de geringe waardering van de justitiële interventies, (2) onvoldoende geografische spreiding van justitiële interventies en (3) het ontbreken van informatie over de effectiviteit van deze interventies.
28
Poppel J.W.M.J. van, Pranger, R., Veenma, K.S., Bruinsma, M.Y., en P. Boekhoorn: Evaluatie Justitieel Casusoverleg Jeugd; IVA, Tilburg 2005.
29