Burgerparticipatie bij stedelijke vernieuwing
Citation for published version (APA):
Bots, A., & Technische Universiteit Eindhoven (TUE). Stan Ackermans Instituut. Architectural Design
Management Systems (ADMS) (2012). Burgerparticipatie bij stedelijke vernieuwing: een instrument voor
projectleiders van het programma stedelijke vernieuwing van de gemeente Culemborg. Technische Universiteit
Eindhoven.
Document status and date:
Gepubliceerd: 01/01/2012
Document Version:
Uitgevers PDF, ook bekend als Version of Record
Please check the document version of this publication:
• A submitted manuscript is the version of the article upon submission and before peer-review. There can be
important differences between the submitted version and the official published version of record. People
interested in the research are advised to contact the author for the final version of the publication, or visit the
DOI to the publisher's website.
• The final author version and the galley proof are versions of the publication after peer review.
• The final published version features the final layout of the paper including the volume, issue and page
numbers.
Link to publication
General rights
Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights. • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research. • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain
• You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal.
If the publication is distributed under the terms of Article 25fa of the Dutch Copyright Act, indicated by the “Taverne” license above, please follow below link for the End User Agreement:
www.tue.nl/taverne Take down policy
If you believe that this document breaches copyright please contact us at: openaccess@tue.nl
providing details and we will investigate your claim.
Burgerparticipatie bij
Stedelijke Vernieuwing
Ir. Anne Bots
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing
Een instrument voor projectleiders van het programma
Stedelijke Vernieuwing van de gemeente Culemborg
Ir. Anne Bots
A catalogue record is available from the Eindhoven University of Technology Library
ISBN: 978-90-444-1115-7
In opdracht van:
De gemeente Culemborg
Vertegenwoordigd door:
Mevr. S. Bosman
Mevr. I. Veltkamp
Auteur:
Ir. Anne Bots
Januari, 2012
Begeleidingscommissie:
Prof. Dr. H.J.P. Timmermans
Drs. C. Kokke
Ir. L.A.M.C. van de Ven
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing
Een instrument voor de projectleiders van het programma Stedelijke Vernieuwing
van de gemeente Culemborg.
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing i
Voorwoord
Dit rapport wat u nu voor u hebt liggen, is geschreven naar aanleiding van de afronding van de postdoctorale
opleiding Architectural Design Management Systems (ADMS). ADMS is onderdeel van de 3TU. School for
Technological Design, Stan Ackermans Institute. ADMS is een tweejarig postmaster programma bedoeld voor
afgestudeerde academici die competenties willen ontwikkelen op het gebied van proces design en design
management.
De afgelopen zeven maanden heb ik ter afronding van ADMS een bedrijfsopdracht voor de gemeente Culemborg
uitgevoerd. De wens van de gemeente Culemborg was om meer structuur aan te brengen aan de organisatie
van burgerparticipatie bij het programma Stedelijke Vernieuwing (SV). Het doel van de bedrijfsopdracht was
daarom het ontwikkelen van een instrument voor de projectleiders SV, zodat bij de verschillende projecten kan
worden bepaald en vastgelegd hoe de participatievorm er uit gaat zien. Het team Programma’s van de gemeente
Culemborg was de opdrachtgever van deze opdracht.
Mijn dank gaat uit naar de gemeente Culemborg die het voor mij mogelijk heeft gemaakt een bedrijfsopdracht
te doen in over een onderwerp dat mij bijzonder aanspreekt. In het bijzonder gaat mijn dank naar mevr. S.
Bosman en mevr. I. Veltkamp die mij vanuit de gemeente Culemborg erg enthousiast hebben ondersteund.
Ook gaat mijn dank uit naar de projectleiders SV die mij op de hoogte stelde van de ontwikkelingen bij hun
SV-projecten. Daarnaast wil ik graag mijn begeleidingscommissie van de Technische Universiteit Eindhoven, dhr. H.
Timmerman, dhr. C. Kokke en mevr. L. van de Ven bedanken voor het meedenken, terugkoppelen en bijsturen
van mijn plannen. Tenslotte wil ik alle personen bedanken die ik geïnterviewd en gesproken heb. Dat heeft zeer
waardevolle input en inspiratie geleverd aan mijn onderzoek.
Anne Bots
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing iii
Samenvatting
Burgerparticipatie en communicatie met burgers heeft bij de gemeente Culemborg veel aandacht. Inwoners en
belanghebbenden kunnen op diverse manieren meepraten en meedenken, maar het is niet altijd bekend of de
juiste vorm van burgerparticipatie wordt ingezet en waarom een bepaalde vorm wordt ingezet. De gemeente
Culemborg zou daarom graag meer structuur willen aanbrengen in de toepassing van burgerparticipatie bij
Stedelijke Vernieuwing (SV). Daarom heeft ze ADMS gevraagd om een instrument te ontwikkelen waarmee een
participatievorm kan worden bepaald en vastgelegd voor de verschillende SV-projecten in de diverse Culemborgse
wijken. Naar aanleiding van deze vraag is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:
Op welke manier kunnen de projectleiders van het programma SV van de gemeente Culemborg bepalen en
vastleggen in welke mate, wanneer en hoe burgerparticipatie bij verschillende projecten ingezet dient te
worden?
In dit onderzoek gaat het om de zoektocht naar de factoren die bepalend zijn voor de participatievorm. Deze
zoektocht is in een oriëntatiefase, analysefase en ontwerpfase verdeeld. Tijdens de oriëntatiefase is de manier
bepaald waarop de huidige participatievormen in de gemeente Culemborg tot stand komen. Hiervoor is met
diverse projectleiders en externe partijen gesproken die in Culemborg bij een SV-project betrokken zijn geweest.
Tijdens de analysefase zijn alle mogelijke participatievormen en de bepalende factoren in kaart gebracht. Hiervoor
is enerzijds uitgebreid literatuuronderzoek gedaan en anderzijds zijn er analyse-interviews gehouden bij andere
gemeenten en andere organisaties. Tijdens deze interviews zijn een tiental voorbeeldprojecten geanalyseerd van
burgerparticipatie bij stedelijke ontwikkelingen. In de ontwerpfase zijn de bevindingen uit de analysefase vertaald
naar een instrument voor de gemeente Culemborg.
Achtergrond
De gemeente Culemborg heeft als taak om er voor zorgen dat er voldoende woonruimte en een goede
leefomgeving is voor inwoners van Culemborg. Dit wordt onder andere ingevuld door SV-projecten. Nadat de
afdeling Stadsontwikkeling van de gemeente Culemborg een ambitie heeft geschreven voor een nieuw
SV-project, start de projectleider SV van het team Programma’s met het SV-proces. Binnen de publiekrechtelijke
kaders (onder andere de structuurvisie en bestemmingsplannen), deze ambitie en ander gemeentelijk beleid
organiseert de projectleider SV het project en het participatietraject. Bij een SV zijn veel interne medewerkers
en externe partijen betrokken. De verschillende meningen en de benodigde interne en externe communicatie
maken burgerparticipatie moeilijker.
Burgerparticipatie in Culemborg
De gemeente Culemborg heeft op dit moment diverse beleidsstukken waarin burgerparticipatie is beschreven of
kan worden vastgelegd. De ‘inspraak- en participatieverordening’, ‘participatiewijzer’ en ‘informatienotitie voor
communicatie bij SV’ zijn drie documenten die beschrijven hoe de burgerparticipatie eruit kan zien. Daarnaast
horen er bij het Culemborgse SV-proces enkele formats. Het format ‘proces uitgangspunten’ en het format
‘communicatieplan’ zijn documenten waarin (een deel van) de participatievorm bij SV kan worden vastgelegd.
Alles bij elkaar zijn het veel losse documenten met verschillende manieren van beschrijven en noteren van de
participatievorm. Daarnaast beschrijven ze niet wanneer welke participatievorm wordt gekozen. De documenten
blijken niet bij alle medewerkers bekend te zijn en indien ze wel bekend zijn, is het geen gewoonte om ze te
gebruiken.
De gemeente Culemborg kent nu gemiddeld genomen een viertal basismodellen waarop participatie plaatsvindt. In
het eerste model worden de bewoners enkel geïnformeerd. In het tweede model wordt op een gegeven moment,
vaak omdat bewoners zich zelf organiseren, een klankbordgroep of bewonerscomité ingezet. In het derde model
wordt enkel bij de openbare ruimte op een hoog niveau geparticipeerd (bv coproduceren of meebeslissen). In
het vierde model zit de participatie op het niveau van meebeslissen. Het vierde model is geen gemiddelde maar
een uitzondering, want deze komt in één wijk in Culemborg voor. Wat volgens de geïnterviewde projectleiders
bepalend is geweest voor deze participatievormen zijn onder andere de grondpositie van de gemeente, de
weerstand of het wantrouwen van de burgers, de grootte van het project en het type mensen in de wijk. Het
komt daarbij vaak voor dat burgerparticipatie pas wordt georganiseerd als bewoners zich zelf eerst organiseren.
iv
Verder met burgerparticipatie
Voordat de zoektocht naar de bepalende factoren van start gaat wordt eerst onderzocht wat het participatieproces
en wat de mogelijke participatievorm is. Het ideale participatieproces ziet er uit zoals weergegeven in figuur 1.
Dit proces bestaat uit het bepalen van een ambitie en doel (1), het hebben van inzicht in de doelgroep en haar
ambitie en doel (2), het maken van een participatieplan door af te bakenen en in te richten (3), het uitvoeren van
het plan met het doorwerken van de informatie in het eindresultaat (4) en een evaluatie (5).
Figuur 1: Het participatieproces
De participatievorm is uitgesplitst in het participatieniveau, de -momenten en -organisatie. Het participatieniveau
bestaat uit de zeggenschap, duur, formaliteit en ruimte die de burgers krijgen (tabel 1). De hoogste mate van
participatie is waar de burgers de grootste rol en verantwoordelijkheid krijgen en als een volwaardige partner
worden gezien. Dit is het geval als ze structureel over veel en belangrijke onderwerpen mogen meebeslissen
en als de afspraken formeel worden vastgelegd. De participatiemomenten kunnen per fase worden vastgelegd,
maar er kan ook voor het hele SV-proces worden aangegeven wat er elke fase gaat gebeuren. Voor de
participatieorganisatie dient te worden bepaald wie verantwoordelijk is voor de participatie, hoe groot en divers
de doelgroep is, welke participatie- en communicatiekanalen er worden ingezet en welk budget en FTE er nodig
is of ter beschikking is. Dit alles kan in een participatieplan worden vastgelegd.
Tabel 1: De verschillende niveaus van participeren.
Rol Zeggenschap Duur Formaliteit Ruimte
Initiatiefnemer Structureel Formeel: geïnstitutionaliseerd,
alles vastgelegd. Veel ruimte: veel en/of belangrijke onderwerpen.
Meebeslissen Tijdelijk Matig formeel: enkele
afspraken vastgelegd. Matige ruimte: enkele matig belangrijke of veel onbelangrijke onderwerpen.
Coproduceren Incidenteel Informeel: vrijblijvende
deelname. Weinig ruimte: slechts enkele onbelangrijke onderwerpen. Adviseren
Raadplegen Informeren
Met behulp van de analyse-interviews en het literatuuronderzoek zijn tijdens de zoektocht twaalf bepalende
factoren vastgesteld. Voor deze zoektocht heeft een model van TNO voor online co-creatie als basis gediend.
Net als in dit TNO model zijn er voor burgerparticipatie bij SV drie elementen geformuleerd: de doelgroep, de
organisatie en het project. Van de doelgroep zijn de factoren motivatie, expertise, bereikbaarheid en sociale
cohesie bepalend voor de invulling van de participatievorm. Net als bij de doelgroep zijn ook bij de organisatie
de motivatie en expertise bepalend. Daarnaast zijn de vaste processen en externe partners van de organisatie
bepalend. Betreffende het project zijn de complexiteit, projectfase, risico’s en middelen de bepalende factoren.
Deze twaalf factoren zijn in figuur 2 schematisch weergegeven.
Deze factoren kunnen optimaal zijn voor het geven van een grote rol aan de burgers, dus voor het kiezen van een
hoog participatieniveau (meebeslissen, structureel, formeel en veel ruimte). Dan zit de waarde van de factoren
in het middelpunt van figuur 2. Een voorwaarde hierbij is dat het doel van de doelgroep inzichtelijk is en dat
het doel (in ieder geval deels) overlapt met die van de organisatie. Bij verschillende doelen is het belangrijk
dat meningsverschillen worden geaccepteerd en gezamenlijke uitgangspunten worden gezocht. Dit kan gedaan
worden door eerlijk en open de dialoog met elkaar aan te gaan en elkaar de volgende vragen te stellen: Wat vind
jij ECHT belangrijk? Wat zie je DAN gebeuren? Wat heb je nodig om dat te realiseren? Wat ga je NU doen? “Van
of-of naar en-en” (De Vries & De Vries, 2009). Door deze persoonlijke passies en dromen te verbinden kom je bij
de gezamenlijke uitgangspunten.
Door de situatie van alle factoren in kaart te brengen kan de afweging gemaakt worden voor het kiezen van een
strategie en participatievorm. Het is waarschijnlijk dat de situatie voor één of meerdere factoren niet optimaal
Ambitie & doel
Doelgroep
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing v
is. Dan kan er voor twee strategieën worden gekozen. De eerste strategie is het nemen van maatregelen om
de situatie van die factoren te beïnvloeden of om er mee om te gaan, zodat er toch kan worden gekozen voor
een hoog participatieniveau. Bijvoorbeeld door extra en nieuwe communicatiemiddelen in te zetten om ook de
moeilijk bereikbare burgers te bereiken. De tweede strategie die kan worden gekozen is het verlagen van het
participatieniveau. Dit kan worden gedaan door een van de vier niveauaspecten (zeggenschap, duur, formaliteit
of ruimte) te verlagen. Een dertiende bepalende factor is het doel van de organisatie. Als dit bijvoorbeeld is om
te leren van burgerparticipatie kan dat een reden zijn om een niet ideale situatie (en daarmee extra kosten) te
accepteren en de participatie als een experiment in te zetten. Er zijn ook situaties waarop er niet kan of mag
worden geparticipeerd, bijvoorbeeld als alle keuzes al gemaakt zijn, er geen tijd of geld is, of als er privacyrechten
kunnen worden geschonden.
Figuur 2: DOP factorenanalyse voor burgerparticipatie Het instrument
Het participatieproces, het participatieplan en de factorenanalyse vormen samen de basis voor het ontwikkelde
instrument: de DOP-analyse (DOP: doelgroep, organisatie en project). Met dit instrument kunnen de mate,
het wanneer en het hoe worden bepaald door het stappenplan te volgen, waardoor doelstellingen worden
geformuleerd en de factorenanalyse wordt gedaan. Als hulpmiddel bij deze factorenanalyse is een vragenlijst
opgesteld, waarmee inzicht kan worden verkregen in de situatie van de bepalende factoren. Daarnaast is per
bepalende factor een aantal mogelijke maatregelen geformuleerd.
Het instrument is een boekje waarin het stappenplan is beschreven. Per stap wordt een korte uitleg gegeven over
hoe de stap aangepakt kan worden. Bij de factorenanalyse wordt op elke factor ingezoomd. Voor elke factor staat
de optimale situatie beschreven en worden de hulpmiddelen met de achterliggende vragen en de maatregelen
geboden. Met de factorenanalyse worden de bepalende factoren op dat moment (dat kan elk moment in het
SV-proces zijn) in kaart gebracht. Wanneer deze factoren in kaart zijn gebracht is bekend of de situatie optimaal
is voor het geven van een grote rol (een hoog participatieniveau) aan de burgers en kan een strategie gekozen
worden. De bepaalde participatievorm kan enerzijds worden vastgelegd in het participatieplan en anderzijds
door de afspraken met de burgers op een formele manier te organiseren.
Conclusies en aanbevelingen
Met behulp van dit instrument kunnen projectleiders SV bepalen en vastleggen in welke mate, wanneer en
hoe burgerparticipatie bij de verschillende projecten ingezet wordt. Door doelstellingen te formuleren en de
DOP-factorenanalyse te doen kan worden afgewogen of er energie (en dus tijd en geld) gestopt wordt in de
organisatie van burgerparticipatie en naar welke factoren die energie toe gaat. Voor gebruik van dit instrument
wordt onder andere aanbevolen om dit in samenwerking met andere partijen te doen, zodat doelstellingen op
elkaar kunnen worden afgestemd en participatie samen kan worden georganiseerd. Daarnaast is het verstandig
om als organisatie te groeien en leren van burgerparticipatie. Dit kan onder andere door: de vast processen te
promoten binnen de gemeente, cursussen en trainingen over participatie voor de medewerkers te organiseren
en nieuwe communicatiemiddelen (social media) te leren kennen en gebruiken.
BEREIKBAARHEID EXPERTISE MOTIVATIE MIDDELEN VASTE PROCESSEN COMPLEXITEIT RISICO’S PROJECTFASE SOCIALE
COHESIE ANDERE PARTIJEN
MOTIVATIE EXPERTISE
ORGANISATIE
PROJECT
DOELGROEP
BEREIKBAARHEID EXPERTISE MOTIVATIE MIDDELEN VASTE PROCESSEN COMPLEXITEIT RISICO’S PROJECTFASE SOCIALECOHESIE ANDERE PARTIJEN MOTIVATIE EXPERTISE ORGANISATIE PROJECT DOELGROEP ECT EC
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing vii
Voorwoord ... i
Samenvatting ...iii
Inhoudsopgave ...vii
1 Introductie ... 1
1.1. Aanleiding ... 1 1.2. Onderzoeksvraag ... 1 1.3. Doelstelling ... 2 1.4. Onderzoeksmodel ... 2Deel 1: Achtergrond ... 5
2 Begripsbepalingen ... 7
2.1. Stedelijke Vernieuwing ... 7 2.2. Burgerparticipatie ... 73 De gemeente Culemborg ... 9
3.1. De gemeentelijke organisatie ... 9 3.2. Taken en verantwoordelijkheden ... 10 3.3. Werkveld ... 12 3.4. Conclusies ... 124 Stedelijke Vernieuwing... 13
4.1. Het proces ... 13 4.2. Betrokken ambtenaren ... 14 4.3. Betrokken partijen ... 14 4.4. Conclusies ... 16Deel 2: Burgerparticipatie in Culemborg ...17
5 Procedures in Culemborg ... 19
5.1. Wettelijke invloed voor de inwoners ... 19 5.2. De inspraak- en participatieverordening ... 19 5.3. De participatiewijzer ... 20 5.4. De informatienotitie ‘Communicatie bij Stedelijke Vernieuwing’ ... 21 5.5. Conclusies ... 216 Participatiebepaling in Culemborg... 23
6.1. Participatiemotieven in Culemborg ... 23 6.2. Participatievorm in Culemborg ... 24 6.3. Participatieafweging in Culemborg ... 25 6.4. Conclusies ... 25Deel 3: Verder met burgerparticipatie...27
7 Participatievorm ... 29
7.1. Participatieproces ... 29 7.2. Participatieniveaus ... 30 7.3. Participatiemomenten ... 32 7.4. Participatieorganisatie... 32 7.5. Het vastleggen ... 33 7.6. Conclusies ... 34Inhoudsopgave
viii
8 Bepalende factoren ... 35
8.1. Het TNO model ... 35
8.2. Van online cocreatie naar burgerparticipatie bij stedelijke ontwikkelingen ... 35 8.3. Overeenkomende doelstellingen ... 37 8.4. De doelgroep ... 37 8.5. De organisatie ... 40 8.6. Het project ... 42 8.7. Conclusies ... 44
Deel 4: Instrument ...47
9 Instrument ... 49
9.1. De randvoorwaarden ... 49 9.2. Stappenplan ... 499.3. Het gebruik van het instrument ... 51
10 Conclusies en aanbevelingen ... 55
10.1. Conclusies ... 55 10.2. Aanbevelingen ... 55Bronnenlijst ... 57
Begrippenlijst ... 59
Bijlagen ... 63
Bijlage 1: Informatie gemeente Culemborg ... 65 Bijlage 2: Projectmatig werken ... 70 Bijlage 3: Proces Stedelijke Vernieuwing... 71Bijlage 4: Verkennende interviews ... 78
Bijlage 5: Procedures voor participatie ... 83
Bijlage 6: Communicatiestrategieën ... 95
Bijlage 7: Analyse-interviews ... 97
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing 1
1
.
In deze introductie wordt de onderzoeksopzet van de ADMS bedrijfsopdracht voor de gemeente Culemborg
beschreven. Hiervoor wordt eerst de aanleiding van het onderzoek beschreven, vervolgens de probleemstelling
en de doelstelling. Naar aanleiding hiervan wordt door middel van de deelvragen en het onderzoeksmodel de
aanpak van het onderzoek beschreven.
1.1.
Aanleiding
Communicatie met burgers en burgerparticipatie heeft bij de gemeente Culemborg veel aandacht. Inwoners en
belanghebbenden kunnen op diverse manieren meepraten en meedenken. Met Stedelijke Vernieuwingsprojecten
in verschillende wijken, hebben ook projectleiders van het programma Stedelijke Vernieuwing (SV) van de
gemeente Culemborg iedere keer weer op een andere manier te maken met burgerparticipatie.
Lanxmeer is een voorbeeld van een wijk in Culemborg die succesvol is ontstaan vanuit een burgerinitiatief.
In deze wijk hebben de burgers door mandeligheid, zelfbeheer van het groen en interactief ontwerpen veel
verantwoordelijkheden en beslisbevoegdheid gekregen. Dit heeft positieve effecten gehad, namelijk een stijging
van deelname aan participatieprocessen met de gemeente en van de sociale cohesie (Simons, 2011). Maar de
gemeente Culemborg heeft ook ervaring met minder succesvolle participatietrajecten, waarbij burgers ‘in actie’
komen en projecten vertragen of zelfs stoppen, of waarbij niet alle partijen (de burgers en de ambtenaren van de
gemeente) het eens zijn met de manier van werken.
Burgerparticipatie staat beschreven in diverse beleidstukken van de gemeente. Toch zou de gemeente graag
structuur brengen in de toepassing van burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing (SV).
1.2.
Onderzoeksvraag
De burgerparticipatie in Lanxmeer is een succesvol voorbeeld, maar het is niet bekend hoe burgerparticipatie het
beste in andere wijken ingezet kan worden en waar dat van afhankelijk is. Het is bijvoorbeeld niet altijd bekend
of de juiste vorm van burgerparticipatie wordt ingezet. Daarnaast is het niet altijd voor alle betrokken partijen
bekend waarom een bepaalde vorm van burgerparticipatie wordt gekozen.
De projectleiders SV hebben geen instrument bij de afweging voor de vorm van burgerparticipatie. De gemeente
Culemborg wil hier graag een instrument voor. Deze probleemschets leidt tot de volgende onderzoeksvraag:
Op welke manier kunnen de projectleiders van het programma Stedelijke Vernieuwing van de gemeente
Culemborg bepalen en vastleggen in welke mate, wanneer en hoe burgerparticipatie bij verschillende
projecten ingezet dient te worden?
Op deze vraag wordt antwoord gegeven door de volgende deelvragen te beantwoorden:
Achtergrond (deel 1)
1. Als we in dit rapport over burgerparticipatie en SV spreken, wat houdt dit dan precies in?
2. Wie is de opdrachtgever en wat doen de projectleiders van het programma SV?
3. Hoe ziet SV er bij de gemeente Culemborg uit?
Burgerparticipatie in Culemborg (deel 2)
4. Welke procedures zijn er bij de gemeente Culemborg voor burgerparticipatie?
5. In welke mate, wanneer en hoe is burgerparticipatie in de huidige situatie bij SV in Culemborg ingezet?
Hoe bepalen de projectleiders SV in de huidige situatie deze vormgeving van de burgerparticipatie?
6. Hoe leggen de projectleiders SV in de huidige situatie de burgerparticipatie vast?
Verder met burgerparticipatie (deel 3, H7): participatievormen
7. In welke mate kan burgerparticipatie plaatsvinden?
8. Wanneer in het proces kan burgerparticipatie plaatsvinden?
9. Hoe kan burgerparticipatie plaatsvinden?
2
10. Hoe kan burgerparticipatie vastgelegd worden?
Verder met burgerparticipatie (deel 3, H8): bepalende factoren
11. Zijn er omstandigheden waarbij burgerparticipatie niet kan plaatsvinden?
12. Welke factoren bepalen de vorm van burgerparticipatie?
13. Hoe bepalen deze factoren de vorm van burgerparticipatie?
Instrument (deel 4)
14. Wat zijn de randvoorwaarden voor het instrument?
15. Hoe kan het instrument bruikbaar worden gemaakt voor de projectleiders SV van de gemeente Culemborg?
1.3.
Doelstelling
De gemeente wil haar projectleiders SV graag beschikking geven over een instrument voor de bepaling van de
participatievorm. Hiervoor is de volgende doelstelling geformuleerd:
Het doel van het onderzoek is om een instrument te ontwikkelen voor de projectleiders Stedelijke Vernieuwing
van de gemeente Culemborg waarmee ze kunnen bepalen en vastleggen in welke mate, wanneer en hoe
burgerparticipatie bij de verschillende projecten ingezet dient te worden.
Met een dergelijk instrument kunnen de projectleiders SV een advies voorleggen bij de betreffende wethouder.
De bepaalde participatievorm kunnen de projectleiders hiermee onderbouwen en communiceren met burgers,
medeambtenaren en alle andere partijen.
1.4.
Onderzoeksmodel
De ADMS bedrijfsopdracht is in drie fases verdeeld: de oriëntatiefase, analysefase en de ontwerpfase. In deze
paragraaf wordt aan de hand van het onderzoeksmodel, weergegeven in figuur 1.1 op de volgende pagina, de
aanpak per fase beschreven.
Oriëntatiefase
Het doel van de oriëntatiefase is om het probleemveld te verkennen. Hierdoor wordt de achtergrond en de
huidige situatie van burgerparticipatie in Culemborg bij SV-projecten in kaart gebracht en worden deelvragen 1
tot en met 6 beantwoord.
Om de huidige situatie in kaart te brengen worden alle projectleiders van het programma SV en andere
betrokken partijen van een project SV geïnterviewd (bijlage 4). Intern worden de projectleiders, de wethouder,
communicatiemedewerkers, beleidsmedewerkers, wijkmanagers en een raadslid (tevens oud-wethouder) van
de gemeente Culemborg geïnterviewd. Extern worden een architect, projectontwikkelaar, stedenbouwkundige,
enkele bewoners en een medewerker van de woningcorporatie die betrokken zijn (geweest) bij projecten in
de gemeente Culemborg geïnterviewd. Naast deze gesprekken worden bestaande beleidstukken betreffende
burgerparticipatie van de gemeente Culemborg bestudeerd.
Analysefase
Het doel van de analysefase is om de gewenste situatie in kaart te brengen en randvoorwaarden voor het
te ontwikkelen instrument te formuleren. In deze fase worden deelvragen 8 tot en met 14 beantwoord. Het
bepalen van de gewenste situatie bestaat uit twee aspecten: het in kaart brengen van de mogelijke vorm van
burgerparticipatie (deelvraag 7 tot en met 10) en het in kaart brengen van de bepalende factoren en hun effect
op de participatievorm (deelvraag 11 tot en met 13).
Om hier antwoord op te krijgen wordt literatuuronderzoek gedaan en worden interviews afgenomen om een aantal
voorbeeldprojecten te analyseren (bijlage 7). Het eerste aspect (de mogelijke vormgeving van burgerparticipatie)
wordt voornamelijk ingevuld door literatuuronderzoek. Voor het literatuuronderzoek worden diverse bronnen
geraadpleegd. Het tweede aspect (de bepalende factoren) wordt ingevuld door literatuuronderzoek en interviews.
Om deze bepalende factoren en hun effect op de participatievorm in kaart te brengen zal een model van TNO,
waarin de succesfactoren voor online co-creatie worden gegeven, als basis dienen.
Ontwerpfase
In deze fase wordt door middel van de randvoorwaarden die in de analysefase zijn geformuleerd een praktisch
bruikbaar instrument ontwikkeld. Hiermee wordt antwoord gegeven op deelvraag 15 en 16.
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing 3
Een voorlopig instrument zal worden gevalideerd tijdens interne workshops in Culemborg (met steeds 3-4 diverse
projectmedewerkers van het betreffende project). Daarnaast wordt het gevalideerd door met enkele experts
over het voorlopig model te praten: bijvoorbeeld met een expert op het gebied van sociale binding, één van de
makers van het TNO model en een participatie-expert. Tijdens deze validatie zal het instrument worden getoetst
en bijgesteld. Uiteindelijk worden conclusies getrokken door antwoord te geven op alle deelvragen en zullen
aanbevelingen worden gedaan voor het gebruik van het instrument en vervolgonderzoek.
Figure 1.1: Het onderzoeksmodel
Het instrument (Deel 4) Achtergrond (Deel 1) Burgerparticipatie in Culemborg Huidige situatie (Deel 2) Instrument (H9)
Bepalen & vastleggen van de burgerparticipatie bij Stedelijke
Vernieuwing Validatie Conclusies en aanbevelingen (H10) Randvoorwaarden Gemeente Culemborg (H2) Definitiebepaling (H3) Introductie (H1) Stedelijke Vernieuwing (H4) Procedures (H5) Participatiekeuze (H6) - Bepaling - Vastleggen
Verder met burgerparticipatie
Gewenste situatie (Deel 3) Participatievorm (H7) - Mate - Hoe - Wanneer - Vastleggen Bepalende factoren (H8) Beleidsstukken Culemborg Verkennende interviews Literatuurstudie Analyse-interviews Literatuurstudie Beleidsstukken Culemborg Internetbronnen
Deel 1: Achtergrond
Dit deel geeft de achtergrond informatie van dit onderzoek. In dit rapport wordt regelmatig gebruik gemaakt
van de begrippen burgerparticipatie en Stedelijke Vernieuwing. In het eerste hoofdstuk wordt om verwarring
te voorkomen de begripsbepaling beschreven. Het volgende hoofdstuk geeft een beschrijving van de gemeente
Culemborg, met als opdrachtgever specifiek het team Programma’s. In het derde hoofdstuk wordt de Stedelijke
Vernieuwing in Culemborg toegelicht.
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing 7
2
.
Begripsbepalingen
In dit hoofdstuk worden de begrippen “Stedelijke Vernieuwing” (SV) en “burgerparticipatie” in het kader van dit
rapport bepaald. Hiermee wordt antwoord gegeven op de deelvraag: “Als we in dit rapport over burgerparticipatie
en SV spreken, wat houdt dit dan precies in?” In de praktijk kan er veel verwarring ontstaan bij het gebruik van
deze begrippen.
2.1.
Stedelijke Vernieuwing
2.1.1. Stedelijke vernieuwing of stedelijke ontwikkeling
Het onderzoek wordt uitgevoerd ten behoeve van het programma SV. SV wordt in de literatuur gezien als
onderdeel van stedelijke ontwikkeling (tabel 2.1). De definitie voor het begrip stedelijke vernieuwing is: “Het door
publieke en private partijen gebiedsgericht ontwikkelen van het wonen, de woonomgeving en de leefomgeving
in bestaande wijken en buurten in de stad om ze duurzaam vitaal te maken en haar bewoners de mogelijkheid te
bieden maatschappelijk vooruit te komen.” (Verhage & Sluis, 2003). De ontwikkeling kan vervolgens bestaan uit
maatregelen uit het fysieke, sociale en/of culturele domein (Kenniscentrum Kei, 2011).
Tabel 2.1: Projecttypen binnen Stedelijke Ontwikkeling (Verhage & Sluis, 2003)
Binnen bestaand stedelijk gebied Buiten bestaand stedelijk gebied Functiewijziging Stedelijke transformatie:
bv het bebouwen van een verlaten industrieterrein met woningen.
Stadsuitleg: bv nieuwbouw op
uitbreidingslocaties van de stad. Geen functiewijziging Stedelijke vernieuwing:
bv het opwaarderen van een bestaande woonwijk door middel van gerichte ingrepen.
N.v.t.
In tegenstelling tot deze definitie omvat het programma SV (met hoofdletters) van de gemeente Culemborg
nieuwbouw op uitbreidings- en inbreidingslocaties, stedelijke transformaties én opwaarderingen van bestaande
woonwijken. Dit onderzoek richt zich dus op alle stedelijke ontwikkelingen. Hiervoor wordt de volgende definitie
aangehouden: “Het door publieke en private partijen samen gebiedsgericht ontwikkelen, door het nemen van
fysieke, sociale en/of culturele maatregelen, van het wonen, de woonomgeving en de leefomgeving in bestaande
én nieuwe wijken en buurten in de stad om ze duurzaam vitaal te maken en haar bewoners de mogelijkheid te
bieden maatschappelijk vooruit te komen.”
Er zal in dit rapport worden gesproken over de projecten SV (de projecten stedelijke ontwikkeling van de
opdrachtgever) of stedelijke ontwikkelingen (alle typen ontwikkelingen).
2.1.2. Typen projecten
Verhage en Sluis (2003) benoemen drie verschillende typen projecten binnen de definitie stedelijke ontwikkeling:
stedelijke transformatie, stedelijke vernieuwing en stadsuitleg (tabel 2). Deze drie typen projecten komen voor
in het programma SV van de gemeente Culemborg en worden in dit onderzoek aangehouden. Hieraan worden
ook nog de ontwikkeling van structuur-, stads- en dorpsvisies toegevoegd. Voordat de SV-projecten van start gaan
heeft de afdeling Stadsontwikkeling van de gemeente Culemborg namelijk dergelijke visies al opgesteld. Samen
met andere beleidstukken vormen deze visies het startpunt voor het project en ook daar kunnen burgers al bij
betrokken worden.
Dit onderzoek richt zich binnen de stedelijke ontwikkeling dus op verschillende projecttypen: structuur-, stads,- of
dorpsvisie, stedelijke vernieuwing, stedelijke transformatie en stadsuitleg.
2.2.
Burgerparticipatie
Er zijn drie generaties van burgerparticipatie. De eerste generatie is de inspraak die wettelijk is vastgelegd. De
tweede generatie is het op andere manieren invloed en dus verantwoordelijkheid geven aan de burgers, meer
het samen werken. Het bewonersinitiatief is de derde en nieuwste generatie burgerparticipatie (Oude Vrielink,
2008).
8
2.2.1. De definitie
Participatie is een lastig begrip, er is in de praktijk vaak onduidelijkheid over wat met participatie wordt bedoeld.
Het begrip participatie staat als volgt in het woordenboek (Vandale, 2011):
Par•ti•ci•pa•tie de; v -s het hebben van aandeel in iets; deelname
Hofman (2003) beschrijft participatie als ‘een deel nemen’, dus niet alles nemen en ook niet een deel krijgen.
Naast zeggenschap gaat het ook om verantwoordelijkheden voor de burgers. ‘Samen’ is in het begrip participatie
een sleutelwoord. In dit rapport wordt de definitie van Hendrikx en Eijsermans (2004) voor burgerparticipatie
aangehouden: “Burgerparticipatie is het proces waarbij gemeente, betrokken burgers en eventueel externe
deskundigen via een open houding naar elkaar en een vooraf besproken aanpak samen vorm en inhoud geven aan
(delen van) plannen of beleid. Het proces is gericht op het benutten van elkaars deskundigheid en het verhogen
van draagvlak voor te nemen beslissingen.”
2.2.2. Participatie of inspraak
De begrippen inspraak en participatie worden in de praktijk nogal eens door elkaar gebruikt. Beide begrippen
geven namelijk een bepaalde mate van zeggenschap aan de burgers. Inspraak staat in de inspraakverordening van
de gemeente Culemborg beschreven als: “het ten aanzien van gemeentelijke beleidvoornemens kenbaar maken
van een zienswijze en daarover zoveel mogelijk van gedachten wisselen met het betreffende bestuursorgaan.”
Inspraak kan schriftelijk en mondeling plaatsvinden. Vaak wordt er met inspraak gedoeld op de wettelijke
verplichting van een gemeente om burgers mee te laten praten, welke is vastgelegd in de Wet openbaarheid van
bestuur (Wob) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zie paragraaf 5.1. Inspraak is dus een onderdeel van
participatie, maar participatie is véél meer dan inspraak. Naast het informeren van burgers en de mogelijkheden
voor het indienen van zienswijzen kunnen gemeenten veel meer samenwerken met de burgers.
In dit rapport wordt met inspraak de wettelijk vastgelegde inspraakmomenten bedoeld, waarbij burgers
bijvoorbeeld kunnen inspreken tijdens raadsvergaderingen en met wethouders in gesprek kunnen gaan. Met
participatie, waar dit onderzoek zich op richt, worden dus de wettelijke ‘inspraak’ momenten bedoeld en alles
wat de gemeente extra doet.
2.2.3. Participatie of communicatie
De begrippen participatie en communicatie kunnen in de praktijk gemakkelijk door elkaar worden gebruikt
(Brouwer en Dijkstra, 2010). Participatie is de mate waarin de burgers met de overheid samenwerken en invloed
krijgen en communicatie is het uitwisselen van informatie. Beide begrippen zijn gericht de relatie tussen de
burger en de overheid. In dit onderzoek gaat het over de participatie, waarbij communicatie een middel is om
tot de gewenste vorm van participatie te komen. Ook een deel van de communicatie is wettelijk verplicht. Deze
informatieplicht van de gemeente staat beschreven in de wetten Wob en Awb.
2.2.4. Burgerparticipatie of bewonersparticipatie
In dit rapport wordt voornamelijk de definitie burgerparticipatie gebruikt. Meestal betreft dit
bewonersparticipatie, maar dat hoeft niet het geval te zijn. Met bewoners worden de bewoners, omwonenden
en toekomstige bewoners bedoeld. Met burgers worden de bewoners, omwonenden, toekomstige bewoners,
scholieren, docenten, ondernemers, maatschappelijke instellingen en meer bedoeld. Wanneer er wel wordt
gesproken over bewonersparticipatie, betreft het: “de participatie van omwonenden, huidige of toekomstige
bewoners bij de vormgeving, ontwikkeling, uitvoering en het beheer en onderhoud van hun woonomgeving”
(Thesauruszorgenwelzijn, 2011).
2.2.5. Visie: bewoners zijn de ervaringsdeskundigen van de wijk
Er wordt in de praktijk wel eens gediscussieerd over de vraag of de gemeenteraad en dus democratie nog wel zin
heeft als er volop geparticipeerd wordt. De gemeenteraad heeft wel zin, maar kan een voorstel niet gemakkelijk
weigeren als burgers een grote rol hebben gehad in het proces. Dhr. Marringa (PvdA raadslid in Culemborg): “Wij
zijn vertegenwoordigers van de burgers in de gemeente, maar dat is iets anders dan wonen in een gebied. De
bewoners zijn de ervaringsdeskundigen.” Bewoners hebben ervaring in het wonen in een woning, buurt, wijk
en gemeente en weten daarom precies wat ze fijn vinden aan de leefomgeving en wat niet. De bewoner is de
‘expert van zijn eigen ervaringen’ (Sleeswijk-Visser et al., 2005). De burger is ook de expert van zijn ervaringen,
namelijk van het wonen, sporten, studeren, ondernemen en vele andere activiteiten in een buurt, wijk of stad. De
expertise van de burgers kan een goede bijdrage leveren aan de kwaliteit van de ontwikkeling.
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing 9
3
.
De gemeente Culemborg
Deze opdracht is uitgevoerd in opdracht van het team Programma’s van de gemeente Culemborg. In dit hoofdstuk
wordt beschreven hoe de gemeente Culemborg is georganiseerd en wat de taken en verantwoordelijkheden
van de gemeente en het team Programma’s zijn op het gebied van SV. Als laatste wordt een korte beschrijving
gegeven van het werkveld van dit team, namelijk de gemeente Culemborg. Hiermee wordt antwoord gegeven op
de deelvraag: “Wie is de opdrachtgever en wat doen de projectleiders van het programma SV?”
3.1.
De gemeentelijke organisatie
Een gemeente is de kleinste zelfstandige bestuurseenheid van het Nederlandse staatsbestel. De gemeente
Culemborg functioneert onder de provincie Gelderland, de rijksoverheid en de Europese Unie, en is verplicht
te handelen volgens de wetten en regels van deze hogere overheden. Veel zaken zijn landelijk geregeld, maar
geografische en demografische verschillen en andere voorkeuren zorgen voor grote verschillen tussen de ene en
de andere gemeente (Overheid, 2011).
De organisatie van de gemeente Culemborg bestaat uit het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie. Het
bestuur neemt besluiten en de ambtelijke organisatie ondersteunt het gemeentebestuur bij de voorbereiding en
uitvoering van besluiten. In figuur 3.1 is de gemeentelijke organisatie weergegeven, waarin ook de controlerende
rekenkamer en kiezende burgers zijn weergegeven.
Figuur 3.1: De gemeentelijke organisatie van Culemborg (Overheid, 2011 en Culemborg, 2011)
3.1.1. Het gemeentebestuur
Het gemeentebestuur bestaat uit de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (B&W). De
gemeenteraad functioneert als algemeen bestuur en het college van B&W als dagelijks bestuur van de gemeente.
De gemeenteraad in Culemborg bestaat uit 21 raadsleden, dat zijn de volksvertegenwoordigers die gekozen worden
door de burgers bij de gemeenteraadsverkiezingen. De raad is samengesteld uit VVD, D66, CDA, GroenLinks, PvdA,
SP en ChristenUnie (Culemborg, 2011). De taken van de raad zijn het vaststellen van de begroting, de hoofdlijnen
van het beleid en toezien op de uitvoering van dit beleid. Raadsbesluiten worden door de gemeenteraad genomen
bij een meerderheid van stemmen en worden vastgesteld tijdens een raadsvergadering. Er zijn ook enkele
adviesraden en commissies door de gemeenteraad en/of het college ingesteld. Hierin zitten belanghebbenden en
deskundige burgers en hebben meestal een concrete taak. In Culemborg bestaan bijvoorbeeld de Milieuadviesraad
(MAR) en de Woonadviescommissie Culemborg (WACC). De MAR adviseert het college van B&W gevraagd en
Ambtelijke organisatie Gemeentebestuur Burgers (27.615 inwoners) Gemeenteraad (21 raadsleden) College B&W (1 burgemeester, 3 wethouders en 1 gemeentesecretaris) Ambtelijk apparaat (>300 ambtenaren)
Rekenkamer (3 externe leden
en 1 vanuit raadsgriffie) Raadsgriffie (1 griffier en 2 griffie-medewerkers) benoe m t on de rs te un t benoemt controleert recht op onderst euning contro leert rapp orte ert beno emt Kie ze n d ire ct be no em t ondersteunt Burgemeester Gemeente-secretaris Raadsgriffier
10
ongevraagd over beleidsterreinen waarbij het milieu een rol speelt. Het begrip milieu omvat bijvoorbeeld verkeer
en vervoer, natuur en landschap, klimaat en energieverbruik en -besparing. De WACC toetst bouwprojecten in de
ontwikkelingsfase en adviseert de gemeente, woningcorporatie KleurrijkWonen (er is er maar één in Culemborg)
en andere ontwikkelaars over aanpassingen en of toevoegingen die het gebruik van deze woningen verbeteren.
Het college van B&W bestaat in Culemborg uit de burgemeester, drie wethouders en de gemeentesecretaris. De
taken en verantwoordelijkheden zijn het uitvoeren van landelijke regelingen, de financiën en het personeelsbeleid
van de gemeente. In het college heeft ieder lid zijn eigen portefeuille (zie bijlage 1 voor de portefeuilleverdeling
in Culemborg) maar besluiten worden door het gehele college genomen.
De burgemeester is de voorzitter van de gemeenteraad en van het college van B&W. Hij is verantwoordelijk
voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid en vaak ook voor de communicatie van de gemeente.
Hij is als het ware het gezicht van de gemeente. Hij moet besluiten van gemeenteraad en college uitvoeren en
kan ze, als hij ze in strijd met de wet acht, ter vernietiging voorstellen aan minister van binnenlandse zaken en
Koninkrijksrelaties (Overheid, 2011).
De rekenkamercommissie
De rekenkamercommissie onderzoekt en controleert of het gemeentebestuur haar werk goed doet. Ze kijken of
het gemeentelijk beleid goed is uitgevoerd en het gemeentelijk beleid het gewenste effect heeft. De commissie
kijkt daarbij ook of het geld correct wordt besteed. De commissie is zelfstandig en werkt niet in opdracht,
waardoor ze zelf bepaalt waarnaar ze onderzoek doet en op welke wijze. De rekenkamer in Culemborg bestaat
uit drie externe onafhankelijke leden en wordt ondersteund door één griffiemedewerker.
3.1.2. De ambtelijke organisatie
De ambtelijke organisatie ondersteunt het gemeentebestuur. Het ambtelijk apparaat ondersteunt het college van
B&W bij de voorbereiding en uitvoering van besluiten en geeft het college hier een advies over. In Culemborg
bestaat het ambtelijk apparaat uit ruim 300 medewerkers. Aan het hoofd staat de directeur, meestal de
gemeentesecretaris genoemd. De gemeentesecretaris vormt de verbinding tussen de ambtelijke organisatie en
het college van B&W. Het ambtelijk apparaat van de gemeente Culemborg is weergegeven in figuur 3.2.
De ambtelijke ondersteuning van de gemeenteraad van Culemborg wordt verzorgd door de griffie. De griffie
bestaat uit drie medewerkers, een daarvan staat als raadsgriffier aan het hoofd. Een belangrijke taak van de
griffie is om de gemeenteraadsleden in brede zin te ondersteunen. De griffie fungeert als het secretariaat van de
gemeenteraad, de agenda commissie en de rekenkamercommissie.
3.1.3. De burgers
In het organisatieschema in figuur 4 van een gemeente is ook de burger weergegeven. Inwoners van de gemeente
Culemborg hebben invloed op gemeentelijke besluiten door de gemeenteraadsverkiezingen en als er tussentijdse
mogelijkheden zijn om hun stem te laten horen. Ze kunnen op diverse manieren betrokken worden bij een besluit.
Een deel van deze ‘inspraak’ is wettelijk verplicht.
3.2.
Taken en verantwoordelijkheden
Een Nederlandse gemeente heeft de naast taken op het gebied van milieu, onderwijs, zorg, cultuur, welzijn, sport
en recreatie, taken en verantwoordelijkheden op het gebied van stadsontwikkeling. Nederlandse gemeenten
moeten zorgen voor voldoende woonruimte en een goede leefomgeving voor inwoners van de gemeente
(Overheid, 2011). In deze paragraaf wordt op deze stadsontwikkeling van de gemeente Culemborg ingezoomd,
door taken en verantwoordelijkheden van de afdeling Stadsontwikkeling en het team Programma’s te beschrijven.
3.2.1. Stadsontwikkeling
De stadsontwikkelingstaak wordt in Culemborg onder andere ingevuld door de afdeling “Stadsontwikkeling”. Zij
vervullen de taak van stadsontwikkeling onder andere door het maken van structuurvisies en bestemmingsplannen.
Hier wordt ook het beleid voor de stad en ambities voor (SV-) projecten geschreven door de beleidsmedewerkers.
Daarnaast maken ook stedenbouwkundigen, verkeersdeskundigen, planologen en civieltechnische medewerkers
deel uit van deze afdeling.
In de structuurvisie van Culemborg wordt voor de hele gemeente de visie op het ruimtelijk beleid beschreven.
Hierin wordt bijvoorbeeld verteld waar gebouwd mag worden, waar cultuurhistorie en natuur behouden
moeten blijven en waar de economische structuur versterkt moet worden. In de structuurvisie van de gemeente
Culemborg staat onder andere welk deel van de gemeente onder het beschermde stadsgezicht valt, maar ook
welke (SV-) projecten voor de komende 20 jaar gepland zijn.
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing 11 Figuur 3.2: Organisatie van het ambtenarenapparaat Culemborg (Culemborg, 2011)
Het bestemmingsplan is een nadere detaillering van de structuurvisie. Het geeft het plan van een bepaald terrein
betreffende de bestemming weer. Dit gebeurt door middel van een plankaart waarop de (sub)bestemmingen
en andere zaken, zoals de bouwhoogtes, worden weergegeven. Daarnaast worden de voorwaarden waar een
bestemming aan moet voldoen in regels en voorschriften beschreven. Met behulp van een toelichting kan het
plan nog worden verduidelijkt.
In een ambitiedocument schrijft een beleidsmedewerker van de afdeling Stadsontwikkeling een ambitie voor
een nieuw (SV-) project. Dat gebeurt aan de hand van wat er speelt in de buurt of wijk en van de bestaande
beleidsstukken op dat gebied (bijvoorbeeld over milieu, monumenten, wonen, welzijn, zorg, onderwijs of verkeer).
3.2.2. Van Stadsontwikkeling naar Stedelijke Vernieuwing
Nadat een ambitiedocument is geschreven wordt een SV-project overgedragen aan het team Programma’s. Dit
team heeft als taak om enkele programma’s te organiseren. Voorbeelden hiervan zijn de programma’s Stedelijke
Vernieuwing (SV) en het Kleine Stedenbeleid (KSB). Het team bestaat uit 12 medewerkers; een teamleider,
teamcoördinator, projectleiders SV, projectleider KSB, planeconoom en het secretariaat.
Het programma SV gaat over het bouwen binnen bestaande wijken (herstructurering en inbreiding),
het bouwen van nieuwe wijken (uitbreiding) maar ook alle andere aspecten die daarbij komen kijken.
Bijvoorbeeld bewonersparticipatie, veiligheid en leefbaarheid en de samenwerking met externe partijen
zoals de woningcorporatie. Binnen de door Stadsontwikkeling gestelde randvoorwaarden en kaders dienen
de projectleiders SV van het team Programma’s de SV te organiseren. Er zijn in totaal zeven projectleiders SV,
waarvan vier projectleiders zijn ingehuurd bij een extern bureau.
De provincie Gelderland startte in 2006 met het KSB bij vijf Gelderse kleine steden (Culemborg, Zaltbommel,
Wageningen, Doesburg en Winterswijk). KSB is een programma gericht op de sociale samenhang van deze steden.
De thema’s van het KSB Culemborg zijn ‘sociale stijging’ en ‘perspectief’. Dit betekent dat mensen de mogelijkheid
moeten krijgen om te stijgen op de sociale ladder, via werk, inkomen, een betere opleiding of vrijetijdsbesteding.
Algemeen directeur Adjunct
directeur
Communicatie Bestuur en directie ondersteuning
Veiligheid Kwaliteits-controle Programma’s ontwikkelingStads- Wijkzaken Bedrijfs-voering Stadswinkel
SV Durf! PLR SBH ACC WBH INF A&A FAC STB I P KSB BRW VHJ
Team Veiligheid: Brandweer (BRW), Veiligheid, Handhaving & toezicht en Juridische zaken (VHJ) Team Kwaliteitscontrole
Team Programma’s: Stedelijke Vernieuwing (SV), DURF!, Kleine Stedenbeleid (KSB) Afdeling Stadsontwikkeling
Afdeling Wijkzaken: Planrealisatie (PLR), Stadsbeheer (SBH), Accommodaties (ACC), Wijkbeheer (WBH) Afdeling Bedrijfsvoering: Informatie (INF), Advies & Administratie (A&A), Faciliteitendienst (FAC) Afdeling Stadswinkel: Stadsbalie (STB), Inkomen (I), Participatie (P)
Team Communicatie
Bestuur en directieondersteuning
12
In het team is een projectleider KSB aanwezig.
Uiteindelijk worden de bouwplannen getoetst aan de gemaakte kaders en randvoorwaarden onder andere door
het team handhaving en de welstandscommissie. De Welstandscommissie beoordeelt alle aanvragen voor een
omgevingsvergunning met de activiteit ‘bouwen’. Ze bestaat uit professionele architecten en stedenbouwkundigen
en brengt advies uit aan de gemeente over uiterlijk, materiaalgebruik, inpassing en kwaliteit (Culemborg, 2011).
Tijdens het proces is ook de afdeling Wijkzaken (planrealisatie, wijkbeheer en stadsbeheer) betrokken. Uiteindelijk
zijn zij degene die het gaan realiseren en (afhankelijk van de functie) beheren
3.3.
Werkveld
Het werkveld van het team Programma’s is de gemeente Culemborg.
Culemborg is een stad en gemeente in de provincie Gelderland. De
gemeente ligt in de Betuwe, aan de Lek (zie figuur 3.3). De gemeente
Culemborg telt per 1 april 2011 27.615 inwoners. Het is een vrij kleine
gemeente, maar ook met sterk stedelijk gebied en meer dan 100
monumenten (CBS, 2009).
De gemeente Culemborg is onderverdeeld in 9 wijken. Culemborg bestaat
uit hele verschillende uiteenlopende wijken en buurten. Het team
Programma’s heeft met de projecten SV in deze verschillende wijken en
buurten samen met andere partijen op verschillende manieren te maken
met bewonersparticipatie. De verscheidenheid is goed te zien in bijlage
1.4, waarin vier plekken worden toegelicht. Namelijk: de historische
binnenstad, Lanxmeer, Terweijde (figuur 3.4) en Werk aan het Spoel.
Figuur 3.3: de ligging van Culemborg.
3.4.
Conclusies
De gemeente Culemborg is een kleine gemeente in het midden van Nederland. De gemeente Culemborg is
verantwoordelijk voor voldoende woonruimte en een goede leefomgeving voor de inwoners van de gemeente.
Dit wordt onder andere ingevuld door de afdeling Stadsontwikkeling en de programma’s SV en KSB van het team
Programma’s. Bij de afdeling Stadsontwikkeling starten de projecten en worden de kaders en de randvoorwaarden
gesteld in onder andere visies en beleidsplannen.
De projectleiders SV hebben de taak om binnen deze kaders de projecten SV en daarbij ook de burgerparticipatie
te organiseren. De projectleider SV is afhankelijk van college- en raadsbesluiten, maar kan het gemeentebestuur
wel een advies geven over de inrichting van burgerparticipatie. Omdat voor elk project SV de omstandigheden in
de buurt en wijk weer anders zijn, hebben ze te maken met veel verschillende situaties. De organisatie van een
project én de burgerparticipatie moet daarom maatwerk zijn.
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing 13
4
.
Stedelijke Vernieuwing
In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de deelvraag: “Hoe ziet Stedelijke Vernieuwing in Culemborg er
procesmatig uit?” Hiervoor wordt het vastgelegde SV-proces toegelicht en bekeken wie de betrokken medewerkers
en partijen zijn en welke rol zij hebben.
4.1.
Het proces
De gemeente Culemborg heeft voor SV in de gemeente een standaard proces vastgesteld, waarin verschillende
fases staan beschreven en vier momenten voor raadsbesluiten zijn bepaald. Het SV-proces bestaat uit de fases
initiatief, definitie, ontwerp, voorbereiding, realisatie en exploitatie & beheer. Het proces is gekoppeld aan het
projectmatig werken van de gemeente. Dit projectmatig werken betekent dat alle projecten (vanaf een bepaalde
grootte) worden ingericht in vier fases: de zoek-, wat-, hoe- en doefase (bijlage 2). Het SV-proces is in figuur 4.1
weergegeven, waar het langs deze vier fases is gelegd.
Figuur 4.1: SV-proces, gemeente Culemborg.
4.1.1. Zoekfase
De “zoekfase” is de verkenningsfase van het projectmatig werken. In deze fase is het SV-proces nog niet gestart.
Beleidsmedewerkers van de afdeling stadsontwikkeling formuleren dan een ambitiedocument. Zodra de raad het
ambitiedocument heeft vastgesteld, kan de “watfase” en daarmee het SV-proces met een projectleider van het
team Programma’s van start gaan.
4.1.2. Watfase
In de “watfase” worden de afbakening en randvoorwaarden van een nieuw SV-project geformuleerd. Vanaf dit
moment start het SV-proces. De “watfase” is gelijk aan de initiatieffase. Er wordt door de projectleider onder
andere een stakeholder- en risicoanalyse (zie bijlage 3c) gedaan om inzicht te krijgen in welke belangen er bij de
verschillende partijen spelen. Hierbij kan gedacht worden aan de corporatie, architect, ontwikkelaar, bewoners,
adviescommissies, ondernemers of andere betrokkenen. Er wordt ook een communicatieplan opgesteld. Er wordt
in deze fase een raadsbesluit genomen over de geformuleerde stedenbouwkundige en procesuitgangspunten en
een nominale grondexploitatie (GREX).
4.1.3. Hoefase
De “hoefase” is gelijk aan de definitiefase van het SV-proces. In deze fase worden het programma van eisen, een
stedenbouwkundige visie, schetsontwerpen en het beeldkwaliteitsplan opgesteld. Indien er sprake is van een
aanbesteding veranderd de grondexploitatie, en wordt deze wederom ter vaststelling aan de raad voorgelegd.
4.1.4. Doefase
De “doefase” is de uitvoeringsfase wat bij SV de ontwerp-, voorbereiding- en realisatiefase is. Tijdens de ontwerpfase
wordt een voorlopig ontwerp gemaakt. Meestal gebeurt dat door een extern bureau. De stakeholders worden
tijdens deze fase op basis van de gemaakte stakeholderanalyse en het communicatieplan geïnformeerd over de
plannen. De openbare ruimte wordt ontworpen zodra het definitieve ontwerp er is. Tijdens de voorbereiding
wordt indien nodig naar aanleiding van het gemaakte ontwerp het bestemmingsplan aangepast, wat vastgesteld
dient te worden door de raad. Na de realisatie wordt het project opgeleverd en vindt (als het gebouw of de
openbare ruimte eigendom blijft van de gemeente) overdracht naar de afdeling “Wijkzaken” plaats. Hier zal het
ZOEK WAT HOE DOE
INITIATIEF ONTWIKKELING REALISATE EXPLOITATIEBEHEER & Projectmatig
werken Gem. Culemborg Proces Stedelijke
Vernieuwing DEFINITIE ONTWERP VOORBEREIDING - Uitgangspunten - Nominale GREX Raadsbesluiten Indien aanbesteding - GREX Indien geen aanbesteding - GREX - Vaststellen bestemmings-plan
14
gebouw of de openbare ruimte worden beheerd en onderhouden.
4.2.
Betrokken ambtenaren
In een projectteam SV zitten naast de projectleider SV verschillende medewerkers van stadsontwikkeling
(bv stedenbouwkundigen, verkeerskundigen, en dergelijke.), de planeconoom, de wijkmanager en een
communicatiemedewerker van de gemeente Culemborg. Er zijn dus van verschillende afdelingen ambtelijke
medewerkers betrokken bij het proces. Al deze medewerkers kunnen invloed hebben op de participatie tijdens
het proces. In figuur 4.2 hieronder is in het blauw aangegeven welke afdelingen naast het team Programma’s
direct betrokken zijn bij een project SV.
Figuur 4.2: Betrokken afdelingen (ambtelijk niveau)
Projectleiders SV organiseren de projecten en beheersen hierbij GOTIK beheersaspecten: geld, organisatie, tijd,
informatie en kwaliteit. De projectleiders organiseren ook de burgerparticipatie tijdens het proces. Culemborg
telt zeven projectleiders SV, waarvan er vier ingehuurd zijn bij externe bureaus.
De communicatiemedewerkers geven advies over communicatie tussen de gemeente, bewoners, omwonenden
en andere betrokken partijen. Bijvoorbeeld het informeren van de omwonenden over wat er gaat gebeuren. In
Culemborg zijn twee communicatiemedewerkers die bij de SV-projecten worden betrokken. De projectleider SV
maakt samen met een van hen een plan voor de burgerparticipatie.
Wijkmanagers kennen de wijk en brengen verschillende partijen in de wijk met elkaar in contact. Als wijkmanager
ben je voornamelijk verantwoordelijk voor de leefbaarheid van de wijk. Zij zijn daarbij het aanspreekpunt voor
de bewoners. De wijkmanager geeft de projectleider SV bijvoorbeeld aan wie bij het proces betrokken dienen
te worden. Culemborg telt twee wijkmanagers, die beiden een compleet andere instelling hebben. De een is
strategisch en beleidsmatig ingesteld en de ander is meer uitvoerend ingesteld. De tweede is daarmee meer op
straat te vinden.
Beleidsmedewerkers van de afdeling stadsontwikkeling formuleren ambities en beleid voor een wijk of de
hele gemeente. Ze schrijven het ambitiedocument waarmee een project gestart zal worden. Tijdens het
SV-project worden (bij het formuleren van de randvoorwaarden en uitgangspunten) verschillende beleidsstukken
betreffende die wijk van de afdeling stadsontwikkeling gebruikt.
4.3.
Betrokken partijen
Naast de betrokken ambtenaren zijn er vaak externe partijen betrokken bij SV-projecten. Publieke partijen bij
SV zijn bijvoorbeeld het Rijk, de provincie en de gemeente. Belangrijke semipublieke partijen (maatschappelijke
ondernemingen) zijn woningcorporaties, scholen, en zorg- en welzijnsorganisaties. Private marktpartijen
zijn projectontwikkelaars, beleggers, bouwers, banken en dergelijke. Daarnaast zijn er nog de ontwerpers en
adviseurs die een belangrijke rol spelen bij de burgerparticipatie. Hieronder worden de rollen van de gemeente,
de woningcorporatie, een projectontwikkelaar, de ontwerpers en de burgers toegelicht (Verhage en Sluis, 2003
& Kei Kenniscentrum, 2011).
4.3.1. De gemeente
De gemeente Culemborg heeft de taak om het woonaanbod, het wooncomfort en de leefbaarheid van een wijk
op peil te houden (zie paragraaf 3.2). Binnen de kaders van de Rijksoverheid en de provincie Gelderland moet de
Algemeen
directeur Adjunct
directeur
Communicatie Bestuur en directie ondersteuning
Veiligheid Kwaliteits-controle Programma’s ontwikkelingStads- Wijkzaken Bedrijfs-voering Stadswinkel
SV Durf! PLR SBH ACC WBH INF A&A FAC STB I P KSB BRW VHJ
Burgerparticipatie bij Stedelijke Vernieuwing 15
gemeente Culemborg visies vormen, kaders opstellen en afspraken vastleggen op het niveau van de gemeente,
stad, wijk en buurt.
De rol van de gemeente hierin is voornamelijk een regie- en sturende rol, omdat alle partijen verschillende belangen
hebben. Op het niveau van individuele huizen, blokken of straten voert de corporatie of projectontwikkelaar
meestal de regie. De gemeente bouwt zelf geen huizen, maar betaalt en bepaalt wel vaak de inrichting en
het beheer van de openbare ruimte. Daarnaast financieren ze (mee aan) de bouw en het onderhoud van
maatschappelijke voorzieningen, die van belang zijn voor de leefbaarheid in de stad.
De regierol van de gemeente kan verschillende vormen aannemen, afhankelijk van het type project, maar ook
afhankelijk van de manier van samenwerken met de marktpartij of de woningcorporatie (Korthals Altes et al.,
2004). Wie heeft de grondpositie en/of het initiatief genomen voor de ontwikkeling? Waar heeft de gemeente
wat over te zeggen?
4.3.2. De woningcorporatie
Een woningcorporatie is een maatschappelijke onderneming. Dat wil zeggen dat ze wel een publieke taak, maar
geen winstoogmerk heeft. In Culemborg is één woningcorporatie actief, namelijk KleurrijkWonen. De doelgroep
van KleurrijkWonen in Culemborg betreft huishoudens met een inkomen tot € 39.000 (KleurrijkWonen, 2011).
Een corporatie heeft als eerste taakstelling om haar doelgroep passend te huisvesten. Daarnaast heeft het
taakstellingen om woningbezit kwalitatief in stand te houden, bewoners te betrekken bij beleid en beheer,
financiële continuïteit te waarborgen, leefbaarheid in wijken en buurten te bevorderen en als laatste een bijdrage
aan de combinatie wonen en zorg te leveren (Kei Kenniscentrum, 2011). Dat is voor KleurrijkWonen in Culemborg
niet anders.
KleurrijkWonen heeft 3.712 woningen (van de 11.415 woningen in de gemeente) in bezit in de gemeente
Culemborg (KleurrijkWonen, 2011). De corporatie heeft een sterke positie en is bij een groot deel van de
SV-projecten betrokken. Ook bij Stedelijke transformatie en Stadsuitleg kan een corporatie betrokken zijn. Ze
kopen dan een stuk van de grond om woningen op te bouwen en de rol van de ontwikkelaar op zich nemen.
De corporatie heeft veel kennis van de wijk waardoor ze voor de gemeente waardevol kan zijn. Deze kennis
betreft de ontwikkeling van woningen, beheerskosten, huurachterstanden, sociale cohesie en gebeurtenissen in
de geschiedenis.
4.3.3. Een projectontwikkelaar
Het doel van marktpartijen is door woningen te bouwen bouwen, verhuren en/of verkopen rendement te
maken op hun investeringen. De kracht van marktpartijen ligt in kennis van de marktvraag, ondernemerschap,
risicobeheersing en resultaatgerichtheid in de uitvoering. De positie van deze partijen is afhankelijk van de
grondpositities, het initiatief, de marktsituatie en de keuze die ze zelf maken. Ze kunnen kiezen voor verkoop en/
of verhuur en voor ontwikkeling en/of realisatie en beheer/onderhoud van vastgoed.
In uitleglocaties investeren marktpartijen graag, maar met de huidige marktontwikkelingen (anno 2011) zal het
steeds interessanter zijn om in bestaande woonwijken te investeren. Hier hebben ze nu weinig grondposities en
ervaring en zien daarom beperkte winstkansen. Veel marktpartijen vinden het risico te hoog om in bestaande
wijken te investeren. Soms wordt er daarom een wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM) opgericht. Dit is een
publiekprivate samenwerking tussen gemeente, corporaties en marktpartijen die als zelfstandige onderneming
kan fungeren. Voordelen hiervan zijn het gebruik maken van de know-how van diverse partijen en het delen van
risico’s.
4.3.4. De ontwerpers
Naast de gemeente, corporatie en marktpartijen is er vaak ook een ontwerpteam bij een SV-project betrokken.
Afhankelijk van de opdracht betreft dat (landschaps)architecten, planologen, stedenbouwkundigen, civieltechnisch
ontwerpers en dergelijke. Ontwerpers organiseren zelf geen participatie, maar zijn er wel bij aanwezig om
gemaakte plannen te presenteren en communiceren. Zij houden zich aan de opdracht van de gemeente,
corporatie of ontwikkelaar en dienen zich aan de door de gemeente gestelde kaders en randvoorwaarden te
houden. Voor sommige (deel)projecten zet de gemeente zelf stedenbouwkundigen en verkeersdeskundigen in
om te ontwerpen.
4.3.5. De burgers
SV-projecten betreffen altijd de leefomgeving van inwoners van de gemeente Culemborg. Het betreft hun woning
of school, de openbare ruimte en parken die zij dagelijks gebruiken en andere zaken uit hun leefomgeving. Het
gaat hierbij om de huidige bewoners, omwonenden, toekomstige bewoners, scholieren, ondernemers, boeren,
16
