STEDELIJKE VERNIEUWING EN WATER:
EEN KANSRIJK KOPPEL
Fennie Kerdijk
Colofon
Stedelijke Vernieuwing en Water: Een Kansrijk Koppel Fennie Kerdijk
Opgesteld in het kader van een afstudeeronderzoek Sociale Geografie, Rijksuniversiteit Groningen Bij Rijkswaterstaat RIZA, juni-december 2004
Begeleiders: C. Van Drimmelen, M.J. van der Vlist, J. de Vries, G.H. Heins Voor meer informatie over deze studie kunt u terecht bij:
Camiel van Drimmelen, RWS RIZA, telefoon 0320-297187, E-mail: c.vdrimmelen@riza.rws.minvenw.nl
STEDELIJKE VERNIEUWING EN WATER:
Een Kansrijk Koppel
Fennie Kerdijk
RIZA
Lelystad, januari 2005
VOORWOORD
Dit rapport is het resultaat van mijn afstudeeronderzoek in het kader van de studie Sociale Geografie, afstudeerrichting planologie, aan de Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen en is uitgevoerd in opdracht van Rijkswaterstaat RIZA.
Tijdens de uitvoering van het onderzoek heb ik veel steun gehad aan mijn begeleiders bij het RIZA, Camiel van Drimmelen en Maarten van der Vlist. Hun enthousiasme voor het onderwerp en hun kritische commentaar hebben een positieve uitwerking gehad op mij en mijn scriptie. Ik wil hen dan ook erg bedanken voor hun tijd en advies. Daarnaast wil ik Jochem de Vries, mijn begeleider vanuit de faculteit, bedanken voor zijn opmerkingen, suggesties en adviezen.
Ook de personen die tijd hebben vrijgemaakt om mij op enthousiaste wijze te vertellen over het water in de geselecteerde case studies wil ik graag bedanken. Dit zijn Sandra Kubbe, Raymond van Praag, Jeroen Niezen, Rob Ververs en Arjan Brokkaar.
Tevens wil ik Marian Jongman, Esther van der Sterre en Jan-Cees Kok bedanken voor de tijd die zij vrij hebben gemaakt om mij meer inzicht te geven in het Grotestedenbeleid.
Paul van Eijk wil ik bedanken om zijn enthousiaste vertellen over het waterbeheer en de stedelijke vernieuwing.
Uiteraard gaat ook mijn dank uit naar al mijn collega’s op de afdeling Ruimte en Water bij het RIZA voor de fijne samenwerking en de inzichten die ik dankzij hen heb gekregen in het waterbeheer. Mede dankzij hen ben ik in de ban van het water geraakt. Rob, Koos, Arnold, Daphna, Jolle, Willem, Aukje, Michaël, Judith, Frank, Liesbeth en Niels, heel erg bedankt!
Ik wil daarnaast David en Susan bedanken voor de onvergetelijke dag in de Bijlmermeer. David, bedankt voor de rondleiding, ik zie de Bijlmer nu met heel andere ogen.
Mijn volleybalclub in Lelystad, waardoor het verblijf in die stad enigszins veraangenaamd werd, wil ik bedanken voor de gezelligheid op dinsdagavond.
Ten slotte wil ik mijn vriend Christiaan en mijn ouders graag bedanken voor hun steun en bijdrage tijdens mijn hele studietijd.
Fennie Kerdijk
31 januari 2005
SAMENVATTING
Inleiding
De visie op het waterbeheer is de afgelopen jaren veranderd. Wegens de klimaatverandering, zeespiegelstijging en bodemdaling is het besef ontstaan dat alleen technische maatregelen niet voldoende zijn om het watersysteem op orde te krijgen en te houden. Er dient op een verantwoorde manier met het water omgegaan te worden; het water dient de ruimte te krijgen. Om het watersysteem op orde te krijgen en vervolgens te houden zijn afspraken gemaakt in het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW).
Naast het realiseren van een goed functionerend watersysteem via het waterbeleid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, is het ook mogelijk dit te realiseren via andere beleidsinstrumenten, zoals bijvoorbeeld de ruimtelijke ordening. Momenteel vindt in veel steden stedelijke vernieuwing plaats. In dit onderzoek wordt onderzocht of de stedelijke vernieuwing van nut kan zijn om de wateropgave zoals die in het NBW is geformuleerd te realiseren. Daarvoor is de volgende hoofdvraag opgesteld:
Wat is stedelijke vernieuwing, hoe verschijnt water daarin en hoe verhoudt zich dat tot de wateropgave zoals die in het Nationaal Bestuursakkoord Water is geformuleerd?
Om antwoord op de hoofdvraag te geven is een aantal deelvragen geformuleerd, die betrekking hebben op vijf thema’s: stedelijke vernieuwing, watervraagstukken, stedelijke vernieuwing en water, voorbeeldprojecten en conclusies en aanbevelingen.
Stedelijke vernieuwing
In 1997 kwam de Nota Stedelijke Vernieuwing uit, als reactie op de negatieve ontwikkelingen die zich afspeelden in de steden. De reeds bestaande woningvoorraad diende optimaal benut te worden en te voldoen aan een hoge kwaliteit. Veel wijken waren wegens hun eenzijdige woningvoorraad in een negatieve cyclus terecht gekomen doordat hogere inkomensgroepen wegtrokken naar andere wijken, waar zij wel de woningen konden vinden die aan hun eisen voldeden. De lagere inkomensgroepen bleven achter. In 2000 werd de nota ondersteund door de Wet Stedelijke Vernieuwing. Daarin wordt stedelijke vernieuwing als volgt omschreven:
“de op stedelijk gebied gerichte inspanningen die strekken tot verbetering van de leefbaarheid en veiligheid, bevordering van een duurzame ontwikkeling en verbetering van de woon- en milieukwaliteit, versterking van het economisch draagvlak, bevordering van de sociale samenhang, verbetering van de bereikbaarheid, verhoging van de kwaliteit van de openbare ruimte of anderszins tot structurele kwaliteitsverhoging van dat stedelijk gebied” (Wet stedelijke vernieuwing artikel 1.1a, 2000).
De stedelijke vernieuwing richt zich op drie pijlers: de sociale pijler, de fysieke pijler en de economische pijler. Er gaat daarmee met stedelijke vernieuwing niet alleen aandacht uit naar de woningvoorraad, maar ook naar de sociale en economische omgeving. Het uiteindelijke doel van de stedelijke vernieuwing is dan ook om het wonen, werken, ondernemen en recreëren in de steden en dorpen aantrekkelijker te maken.
Een onderdeel van de stedelijke vernieuwing is de herstructurering. Herstructurering is:
“een vorm van stedelijke vernieuwing, waarbij door middel van herdifferentiatie van de woningvoorraad, herinrichting van het openbaar gebied en de aanpassing van het voorzieningenniveau aan de huidige wensen, de specifieke problematiek van de naoorlogse wijken wordt aangepakt”
(Priemus et al., 1999; p. 1).
In dit onderzoek ligt de nadruk op de herstructurering, omdat hierin de meeste kansen voor het watersysteem worden gezien. Een groot deel van de Nederlandse woningvoorraad staat voor een herstructureringsopgave. In deze naoorlogse wijken, gekarakteriseerd door hoogbouw, kleine woningen en een woonomgeving die vaak een treurige indruk maakt, gaat veel veranderen. Hierbij liggen grote
kansen om het waterbeheer mee te nemen. Deze wijken zijn namelijk gebouwd in een tijd dat het stedelijk waterbeheer niet zo’n hot item is als dat het momenteel is. Het waterbeheer was erop gericht het water zo snel mogelijk af te voeren. Daarnaast ligt in een groot deel van deze wijken een gemengd rioolstelsel dat aan vervanging toe is.
De stedelijke vernieuwing wordt ondersteund door een aantal beleidsinstrumenten. Met het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) is de stedelijke vernieuwing vertegenwoordigd in het Grotestedenbeleid (GSB). Voor het GSB moeten de gemeenten een Meerjarig Ontwikkelingsprogramma (MOP) opstellen, waarin zij, gebaseerd op een sterktezwakte analyse, doelstellingen formuleren waarop ze prestaties dienen te schrijven. Een deel van het ISV wordt gereserveerd voor het innovatiebudget: het Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV). Dit budget is beschikbaar gesteld om innovatieve ideeën te stimuleren. Projecten die niet van de grond komen of niet de gewenste kwaliteit hebben worden op een hoger niveau getild door een financiële bijdrage in het kader van het Besluit Investeringsbudget Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK). Naast het GSB, ISV, IPSV en BIRK is de 56-wijken aanpak geïntroduceerd om de herstructurering van 56 wijken in de dertig grote steden (G30) te versnellen.
Bij de stedelijke vernieuwing zijn, naast het Rijk (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu), diverse andere actoren betrokken. De provincies zorgen voor de bevordering en ondersteuning van de stedelijke vernieuwing voor de gemeenten die niet onder de G30 vallen. De kaderwetgebieden hebben als taak te zorgen dat er sprake is van intergemeentelijke afstemming tussen de verschillende gemeenten. Waterschappen zijn niet direct betrokken bij de stedelijke vernieuwing, maar op basis van de watertoets dienen zij door de initiatiefnemers van ruimtelijke (her) inrichtingsplannen in de beginfase betrokken te worden bij de plannen en advies uit te brengen. Ook gemeenten zijn uiteraard betrokken bij de stedelijke vernieuwing. Bij hen ligt de uitvoering van de stedelijke vernieuwing. Woningcorporaties, die vaak een groot deel van de woningen in een herstructureringswijk bezitten, en marktpartijen zijn met name betrokken bij de fysieke kant van de stedelijke vernieuwing. Zij slopen, renoveren of bouwen de woningen. Ten slotte zijn de bewoners van een wijk betrokken bij de herstructurering. Zij zijn met name belangrijk als het gaat om de steun voor de plannen. Door hen vroeg in te zetten in het planproces wordt draagvlak gecreëerd en verloopt de herstructurering soepeler.
Watervraagstukken
In 2001 is de Startovereenkomst Waterbeleid 21e eeuw gesloten. Het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) is hiervan een uitwerking en kwam in 2003 tot stand. In het NBW zijn afspraken gemaakt tussen het rijk, de provincies, het Samenwerkingsverband Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen. Het doel van het NBW is het watersysteem in 2015 op orde te hebben en vervolgens te houden. Het uitgangspunt hierbij is meer ruimte voor water te creëren. In het NBW is vastgelegd op welke manier, met wat voor middelen en langs welk tijdspad het watersysteem op orde gebracht gaat worden.
Er zijn diverse waterproblemen in Nederland. Ten eerste is er sprake van een klimaatverandering waardoor de temperatuur stijgt en zich daardoor vaker extreme weersomstandigheden voor zullen doen. De neerslag neemt toe en zal langer aanhouden. Dit water dient afgevoerd te worden, maar door de bodemdaling en zeespiegelstijging wordt dit steeds moeilijker. Het overtollige water kan niet meer weg. Ook verharding heeft gevolgen voor het water. Nederland verhard steeds meer, waardoor het water steeds moeilijker weg kan. Tevens zijn er problemen met betrekking tot de waterkwaliteit. Door het gemengde rioolstelsel doen zich overstorten voor, die een negatieve invloed hebben op de kwaliteit van het water. Verontreinigingen, veroorzaakt door bijvoorbeeld bouwmaterialen of het lozen van afval door een fabriek, hebben tevens vervuiling van het water tot gevolg. Vervuiling, stank en andere negatieve aspecten hebben een negatieve invloed op het belevingsaspect van mensen voor het water.
Daarnaast kan een slechte waterkwaliteit gezondheidsrisico’s met zich meebrengen. Naast waterkwaliteit zijn er ook problemen die betrekking hebben op de kwantiteit. Het gaat hierbij met name om overlast. Dit kan in de vorm van grondwateroverlast, hemelwateroverlast en oppervlakteoverlast.
Doordat het water niet weg kan komen kelders, groenvoorzieningen, speelplaatsen en straten onder water te staan. Wanneer rivieren overstromen kan dit zelfs leiden tot levensbedreigende situaties. Naast
er vanuit een ander gebied water ingelaten worden. Dit heeft gevolgen voor de natuur en de landbouw.
Het waterbeheer is in de loop der tijd veranderd. Was het beheer van de watersystemen van oudsher gericht op de verschillende losse elementen, tegenwoordig is er sprake van integraal waterbeheer, waarbij het watersysteem als een eenheid wordt benaderd. Daarnaast is het beheer veranderd van het schoon maken van water naar de trits schoon houden, scheiden en tenslotte zuiveren van wateren en van zo snel mogelijk afvoeren van water naar de trits vasthouden, bergen en dan pas afvoeren. In het stedelijk waterbeheer is onderscheid te maken tussen het watersysteem en de waterketen. Deze systemen kunnen los van elkaar worden beschouwd, maar wisselen, bedoeld of onbedoeld, met elkaar uit. De verantwoordelijkheid voor de verschillende watersystemen ligt bij verschillende overheden. Het Rijk is verantwoordelijk voor het opstellen van het nationale waterbeleid en voor de rijkswateren. De provincies zijn beheerder van het grondwater en toetsen de bestemmingsplannen en de waterparagraaf hierin. De waterschappen zijn verantwoordelijk voor het regionale watersysteem. Zij geven adviezen aan de provincies en gemeenten over de ruimteclaim die het water nodig heeft en samen met de gemeenten dragen zij zorg voor het stedelijk waterbeheer. Naast de verantwoordelijkheid voor het stedelijk waterbeheer stelt de gemeente beleid op ten aanzien van het water. Een andere taak van de gemeente is het beheer van de riolering.
Het stedelijk waterbeheer wordt ondersteund door een aantal beleidsstukken en beleidsinstrumenten.
Ten eerste is in 1998 de Vierde Nota Waterhuishouding (NW4) uitgekomen, die inspeelt op de nieuwe ontwikkelingen als klimaatverandering en bodemdaling. Twee jaar later kwam het Waterbeleid voor de 21e eeuw (WB21) uit, dat ingaat op de problemen rond het huidige waterbeheer. Watersystemen zijn vaak niet op orde en voldoen niet aan de eisen die de klimaatverandering stelt. Daarom moet er meer ruimte komen voor water. Ook wat betreft de sturing en regie geeft het WB21 advies. Het WB21 is vervolgens uitgewerkt in het NBW. Naast de NW4 en het WB21 is sinds 2003 de watertoets van kracht.
De watertoets verplicht het gemeentebestuur in overleg te treden met de waterbeheerder. De uitkomsten hiervan dienen in de ruimtelijke plannen te worden vastgelegd. Er dient in streekplannen, structuurplannen, bestemmingsplannen en de ruimtelijke onderbouwing bij vrijstellingen bedoeld in artikel 19 een beschrijving in de vorm van een waterparagraaf te worden gegeven van de manier waarop rekening is gehouden met de gevolgen van het plan op de waterhuishouding.
Om de waterproblemen op te lossen kunnen diverse maatregelen genomen worden. Ten eerste dient er ruimte voor water te komen, zodat de gevolgen van de klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en verharding opgevangen kunnen worden. Water moet leidend zijn als het gaat om ruimtelijke plannen. Meer bergingscapaciteit is noodzakelijk. Daarnaast is het noodzakelijk de overstorten te verminderen door het gemengde rioolstelsel te vervangen voor een (verbeterd) gescheiden rioolstelsel. Het aanpakken van vervuilingsbronnen moet de verontreinigingen tegengaan zodat de waterkwaliteit verbeterd. Dit zal tevens een positief effect hebben op de beleving van het water bij mensen.
Stedelijke vernieuwing en water
Water heeft een gebruikswaarde en belevingswaarde. Als er van het water gebruik kan worden gemaakt, in de vorm van bijvoorbeeld zwemmen, varen of vissen, dan heeft dit invloed op de beleving van mensen voor het water. Zo hebben ook de zintuiglijke waarnemingen van mensen invloed op de manier van het beleven van waarde. Stinkt het water, dan zal de beleving negatief zijn. Het gekwaak van eenden daarentegen zal een positieve invloed hebben op de beleving. Uit onderzoeken is gebleken dat water bijdraagt aan de leefkwaliteit. Bewoners vinden water mooi en ervaren het als prettig dat er water in de wijk is. Aangezien stedelijke vernieuwing erop gericht is de leefkwaliteit in een wijk te verbeteren en water van toegevoegde waarde is voor de leefkwaliteit, is water van betekenis voor de stedelijke vernieuwing. Daar staat tegenover dat stedelijke vernieuwing ook van waarde is voor het waterbeheer. Een groot deel van de Nederlandse –naoorlogse- wijken gaat op de schop, wat grote kansen biedt om het waterbeheer aan te passen aan de eisen van tegenwoordig. Aangezien de meeste naoorlogse wijken een gemengd rioolstelsel hebben en een waterbeheer kennen dat gebaseerd is op het zo snel mogelijk afvoeren van water, kan in deze wijken een flinke slag geslagen worden.
In de meeste beleidsinstrumenten die de stedelijke vernieuwing ondersteunen wordt het water niet meegenomen. Voor de toekenning van ISV-middelen is het verplicht in de sterktezwakte analyse de sterke en zwakke punten van het watersysteem te beschrijven, maar in de praktijk blijkt dat dit nauwelijks gebeurt. Wel wordt in bepaalde projecten water meegenomen. Zo zijn in Hoogvliet IPSV- middelen verkregen voor een nieuw watersysteem.
Een planproces van een herstructureringsproject bestaat uit vijf fasen: agendavorming, planvorming, besluitvorming, uitvoering en evaluatie. In het kader van de watertoets vindt een bestuurlijk vooroverleg plaats tussen de ruimtelijke ordenaars en de waterbeheerder. Om het water zo goed mogelijk te integreren in het planproces is het noodzakelijk de waterbeheerder al bij de agendavorming te betrekken. Vervolgens kunnen in de planvorming doelstellingen aan het water gekoppeld worden en problemen met betrekking tot het water vastgesteld worden. Dit kan resulteren in een structuurvisie waarin het water wordt geïntegreerd. Deze structuurvisie wordt vervolgens eerst uitgewerkt in een stedenbouwkundig plan en daarna in een masterplan. Vervolgens vindt in de besluitvorming de vaststelling van het bestemmingsplan of de vrijstelling op basis van artikel 19, met een waterparagraaf, plaats.
Quick scan
In de quick scan wordt een groot aantal herstructureringsplannen onderzocht die deel uitmaken van de 56-wijken aanpak en/of IPSV. Het bleek dat BIRK geen herstructureringsprojecten bevatte, daarom is besloten dit beleidsinstrument niet verder te onderzoeken. Daarnaast maken alle wijken die onder de 56-wijken aanpak vallen ook gebruik van ISV-middelen, waardoor ook dit beleidsinstrument niet verder onderzocht is.
In totaal is van 44 wijken uit de 56-wijken aanpak en van 9 IPSV-projecten informatie verkregen. Uit de informatie valt een aantal zaken op. Wanneer er weinig woningen gesloopt worden in een wijk zijn de mogelijkheden voor het water klein, omdat er geen ruimte vrijkomt om water te creëren. Wordt er veel gesloopt, dan zijn de mogelijkheden juist groot. Als er veel gesloopt wordt, komt er ook weer bebouwing terug. In veel gevallen neemt het verhard oppervlak toe, wat resulteert in het aanleggen van extra waterberging ter compensatie: de compensatieregeling. De compensatie blijkt in de praktijk neer te komen op tien procent. Daarnaast blijkt dat als een wijk reeds dicht bebouwd is, er weinig met het water gedaan wordt, omdat er simpelweg geen ruimte voor is. Afkoppelen van het hemelwater wordt gedaan, naar mag worden aangenomen, als het Gemeentelijk Rioleringsplan de verplichting aangeeft voor het aanleggen van een gescheiden rioolstelsel. Een heikel punt is de financiering van het water. Veel plannen lopen stuk doordat er geen partij is die ze wil of kan betalen.
Uit de quick scan blijkt dat 41 wijken aandacht hebben voor het water in het planproces, maar dat slechts in iets meer dan de helft van de wijken in de uitvoering extra waterberging wordt aangelegd.
Daarnaast is in zeven wijken nog niet bekend wat er in de uitvoering gedaan gaat worden in het kader van extra waterberging. De redenen om in de overige elf wijken geen extra waterberging te creëren zijn: geen ruimte voor het water, de wijken zijn te dicht bebouwd, er zijn geen waterproblemen in de wijk, de watertoets was nog niet wettelijk verankerd of de watertoets is te laat betrokken in het planproces. Redenen om wel extra waterberging aan te leggen zijn te verdelen in beleids- en beheeraspecten (het NBW, de watertoets, het stedelijk waterplan), de toegevoegde waarde die water heeft voor de leefkwaliteit en de reeds bestaande wateroverlast. De extra waterberging wordt gerealiseerd in de vorm van vijvers en/of watergangen, het verbreden van watergangen en het in ere herstellen van een beek of gracht. Van de 44 onderzochte wijken doen in de uitvoering uiteindelijk 29 wijken wat aan de waterkwaliteit. De waterkwaliteit wordt verbeterd door het verminderen van de riooloverstorten door een gescheiden rioolstelsel aan te leggen en door het laten optreden van circulatie. De redenen om de waterkwaliteit te verbeteren zijn beleids- en beheeraspecten, de reeds bestaande problemen en de verantwoordelijkheid voor het milieu.
Case studies
In de verdieping zijn drie cases onderzocht: Rotterdam Hoogvliet, Groningen Vinkhuizen en Amsterdam Bijlmermeer. In Hoogvliet is water drager van de ruimtelijke structuur, wat betekent dat het water ook
water een rol zou spelen in de vernieuwing, in tegenstelling tot de Bijlmermeer, waar de vernieuwing is opgesplitst in drie fase en pas in de derde fase het water is meegenomen. In beide wijken vindt extra verharding plaats, die dan ook gecompenseerd wordt met extra waterberging en betaald wordt uit de grondexploitatie. In Vinkhuizen vindt verdunning plaats en is met name ingezet op de waterkwaliteit;
deze was matig tot slecht, net als in de andere twee gebieden. De gemeente Groningen is actief betrokken bij de vernieuwing en maakt dan ook geld vrij hiervoor. Daarnaast krijgt de westrand van de gemeente een nieuw watersysteem in samenwerking met het Europese Unie project PURE. De wijk Vinkhuizen valt onder dit structuurplan.
De gemeente Groningen heeft een adviseur riolering en waterhuishouding in dienst die bij de ruimtelijke (her)inrichtingsplannen het effect op de waterhuishouding bekijkt en zonodig de waterbeheerder inschakelt. Mede hierdoor is in een vroeg stadium de waterbeheerder bij de vernieuwing in Vinkhuizen betrokken. De waterbeheerder in de Bijlmermeer is pas in de derde fase bij de vernieuwing betrokken, maar is toen ook actief mee gaan denken waardoor momenteel meer gedaan wordt met het water dan strikt noodzakelijk is.
Aanbevelingen
Gebruik ISV om het waterbeheer te stimuleren en te financieren
Het is zinvol om te investeren in de stedelijke vernieuwing, zodat er geld beschikbaar komt voor het water en de plannen die gemaakt worden ook door kunnen gaan. Door een bepaald budget beschikbaar te stellen voor het GSB zou dit mogelijk moeten zijn. Duidelijk is dat de herstructurering een belangrijk doel is voor het water, doordat veel wijken waar het waterbeheer niet op orde is voor een herstructureringsopgave staan.
ISV heeft het voordeel dat er een som geld beschikbaar is voor de gemeenten en dat ze daar gebruik van kunnen maken. Uiteraard dient dit te worden verantwoord in het MOP en vindt er achteraf een afrekening plaats. Vergeleken met het IPSV of bijvoorbeeld de honderdmiljoen regeling, heeft het ISV als voordeel dat er voor alle verschillende projecten geen afzonderlijke aanvragen gedaan hoeven te worden, wat veel werk kost.
Door in het MOP outputdoelstellingen te koppelen aan het water, moeten gemeenten prestaties hierop schrijven. Dit betekent dat de gemeenten ten eerste nadenken over het water en daarnaast wat met het water gaan doen en er geld aan verbinden. Dit heeft effect op het op orde stellen van het watersysteem, zoals gesteld in het NBW.
Duidelijkheid over de financiering
Veel gemeenten hebben het idee dat zij de partij zijn die voor alle kosten op moet draaien. Er ligt nu een NBW, maar voor de gemeenten is het niet duidelijk wie welk deel gaat betalen. Zij hebben het gevoel dat zij degene zijn die met het geld op tafel moeten komen. Duidelijkheid naar gemeenten toe is daarom gewenst.
Betrek de waterbeheerder op tijd bij het planproces
In de Bijlmermeer is de Dienst Waterbeheer en Riolering actief betrokken bij de derde fase van de vernieuwing. Hierdoor is extra aandacht besteed aan het water en wordt ook de waterkwaliteit verbeterd. Het is dus gewenst de waterbeheerder in een vroeg stadium te betrekken bij het planproces, zodat het water meteen geïntegreerd kan worden in de plannen. Door middel van de watertoets zijn er reeds bestuurlijke afspraken gemaakt, maar deze zijn niet wettelijk vastgelegd. Het is dus de vraag of de partijen zich daaraan houden. Er moet daarom gestreefd worden naar een open en eerlijk, vroegtijdig overleg.
Neem in elke gemeente een Adviseur riolering en waterhuishouding in dienst
De watertoets geeft aan dat tijdens de agendavorming (initiatieffase) de initiatiefnemer van het project de waterbeheerder bij de ruimtelijke plannen moet betrekken. Uit de praktijk blijkt dat dit niet altijd gedaan wordt. Dit komt mede doordat de watertoets sinds begin 2004 verplicht is, waardoor in de ruimtelijke plannen voor die tijd de waterbeheerder niet betrokken hoeft te zijn. Een manier om het water zo vroeg mogelijk in de plannen te integreren is het in dienst nemen van een adviseur riolering en waterhuishouding, die de ruimtelijke plannen in de gemeente bijhoudt. In de gemeente Groningen
gebeurt dit al. Op deze manier is er bij een ruimtelijk plan altijd aandacht in het planproces voor het water.
Een ander probleem is de manier van communiceren van waterbeheerder en ruimtelijke ordenaar.
Beiden spreken een andere taal, waardoor ze elkaar niet goed begrijpen of langs elkaar heen praten. Dit komt het wederzijdse respect niet ten goede en heeft uiteindelijk consequenties voor het waterbeheer.
Het is gewenst een tussenpersoon op te laten treden die beide talen verstaat en de communicatie vlot laat verlopen. Een adviseur riolering en waterhuishouding kan als tussenpersoon fungeren.
Denk in opbrengsten en lange termijn
Er moet minder gekeken worden naar het korte termijn effect en meer naar het langere termijn effect.
Baggeren dient een keer in de circa acht jaar plaats te vinden. De gemeenteraad wijzigt echter eens in de vier jaar, waardoor politici (wethouders) op een termijn van vier jaar prestaties willen schrijven. Dit heeft tot gevolg dat er bij de aanleg van extra waterberging of het afkoppelen van hemelwater voor een groot deel naar de kosten gekeken wordt en minder naar de opbrengsten op lange termijn. Het aanleggen van water en het afkoppelen van hemelwater kost veel geld, maar door hemelwater af te koppelen hoeft veel minder vaak gebaggerd te worden. Tevens zijn woningen aan het water meer waard. Omdat dit opbrengsten zijn die pas op de lange termijn zichtbaar worden, worden ze niet voldoende in de berekeningen meegenomen, waardoor het plan stuit op onrendabele kosten (Van Eijk, 2004). Het is daarom gewenst te kijken naar de opbrengsten en een planning te maken voor de lange termijn.
Ideeën voor nader onderzoek
In dit onderzoek is alleen gekeken naar herstructureringswijken. Dit heeft zijn beperkingen. In veel projecten die tot het IPSV behoren speelt water een belangrijke rol. Gemeenten doen wel degelijk iets met water. Echter, deze projecten zijn in dit onderzoek niet bekeken, terwijl het juist interessant is om erachter te komen wat de beweegredenen zijn (geweest) om water in het project op te nemen.
Daarnaast zijn in dit onderzoek alleen cases bestudeerd waar het water wordt meegenomen in de uitvoering. Het is echter ook van belang te weten waarom water niet wordt meegenomen in de uitvoering. Daarom wordt aanbevolen nader onderzoek te doen naar herstructureringswijken waar in de uitvoering geen aandacht is voor het water, om de achterliggende reden van het niet meenemen van water in de uitvoering te achterhalen.
De compensatieregeling, zoals in de quick scan en de case studies naar voren kwam, is gebaseerd op een bepaald percentage (10%), terwijl de regeling specifiek op het gebied dient te worden afgestemd.
Dit betekent dat voor elk plan een ander percentage aan compensatie voorgeschreven dient te worden.
Uit de quick scan en de case studies blijkt echter dat dit niet gebeurt. De waterbeheerder geeft een standaard percentage op. Nader onderzoek wordt aanbevolen om te weten te komen welke redenen de waterbeheerder heeft om dit percentage niet specifiek af te stemmen op een gebied.
In de quick scan werd als reden om het water mee te nemen in het planproces van de herstructurering een aantal keer verwezen naar het stedelijk waterplan. In de stedelijke waterplannen wordt vaak gezegd dat herstructurering een aanleiding dient te zijn om een het watersysteem in een gebied op orde te brengen. De vraag is of de stedelijke waterplannen ook daadwerkelijk invloed hebben op het meenemen van water in de herstructureringsplannen. Nader onderzoek hiernaar kan aantonen of stedelijke waterplannen van belang zijn voor de herstructurering en het water hierin.
Tevens bleek uit de quick scan dat de verplichting in het GRP om een gescheiden rioolstelsel aan te leggen de reden was om het hemelwater af te koppelen in een aantal wijken. Hierdoor mag worden aangenomen dat wanneer een gemeente een afkoppelingsbeleid voert, het hemelwater ook afgekoppeld wordt tijdens de herstructurering. Dit is echter niet met zekerheid te zeggen en dient verder onderzocht te worden.
INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD--- 5
SAMENVATTING...7
INHOUDSOPGAVE... 13
LIJST VAN FIGUREN...15
LIJST VAN TABELLEN...16
LIJST VAN AFKORTINGEN... 16
1. INLEIDING... 17
1.1 AANLEIDING...17
1.2 DOELSTELLING... 17
1.3 VRAGEN...18
1.4 METHODE...19
1.5 LEESWIJZER... 20
2. STEDELIJKE VERNIEUWING... 21
2.1 STEDELIJKEVERNIEUWING, WATISDAT?...21
2.2 BELEIDSINSTRUMENTEN...23
Grotestedenbeleid ... 23
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing... 23
Innovatie Programma Stedelijke Vernieuwing... 24
Besluit Investeringsbudget Ruimtelijke Kwaliteit... 24
56-wijken aanpak...25
2.3 BETROKKENACTOREN... 25
Rijk... 25
Provincies... 25
Kaderwetgebieden...25
Waterschappen...26
Gemeenten...26
Corporaties en marktpartijen... 26
Burgers/bewoners... 26
2.4 CONCLUSIE... 27
NOTEN:...27
3. WATERVRAAGSTUK... 29
3.1 OPGAVE NATIONAAL BESTUURSAKKOORD WATER... 29
3.2 WATERPROBLEMEN... 29
Klimaatverandering, bodemdaling en verhard oppervlak...30
Waterkwaliteit... 30
Waterkwantiteit... 31
3.3 HETWATERBEHEERINHETSTEDELIJKGEBIED...33
Het watersysteem en de waterketen... 33
Verantwoordelijkheid...35
3.4 WATERBELEIDENWATERINSTRUMENTEN... 36
De Vierde Nota Waterhuishouding...36
Waterbeleid voor de 21e eeuw...36
Watertoets... 37
Stedelijke Waterplannen... 37
3.5 OPLOSSINGENVOORDEWATERPROBLEMEN... 37
Klimaatverandering... 38
Waterkwaliteit ... 38
Waterkwantiteit... 39
3.6 CONCLUSIE... 40
4. STEDELIJKE VERNIEUWING EN WATER...41
4.1 STEDELIJKEVERNIEUWINGENWATERVULLENELKAARAAN... 41
Water waardevol voor de stedelijke vernieuwing...41
De betekenis van stedelijke vernieuwing voor water...43
4.2 WATERINDESTEDELIJKEVERNIEUWINGSINSTRUMENTEN... 44
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing en het Grotestedenbeleid... 44
Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing, het Besluit Investeringsbudget Ruimtelijke Kwaliteit en de 56-wijken aanpak...44
4.3 AANKNOPINGSPUNTENINHETPLANPROCESVANSTEDELIJKEVERNIEUWINGSPROJECTEN...45
4.4 CONCLUSIES...47
NOTEN:...47
5. QUICK SCAN...49
5.1 ONDERZOEKSMETHODE ... 49
5.2 RESULTATEN... 49
Inleiding... 49
Onderscheid tussen de wijken...50
Water in het planproces en de uitvoering...52
5.3 CONCLUSIES...54
6. VERDIEPING... 55
6.1 KEUZECASESTUDIES...55
6.2 ROTTERDAM HOOGVLIET... 57
Inleiding... 57
Het watersysteem... 57
Wat gaat er gebeuren...58
Water...59
Het planproces en water... 60
Overleg met de waterbeheerder...61
De reden(en) om water mee te nemen...62
De financiering... 62
De bijdrage die het water en de herstructureringsopgave aan elkaar leveren... 63
Nabeschouwing... 64
6.3 GRONINGEN VINKHUIZEN...65
Inleiding... 65
Het watersysteem... 66
Wat gaat er gebeuren...66
Water ...66
Het planproces en water... 68
Overleg met de waterbeheerder...69
De reden(en) om water mee te nemen...70
De financiering... 70
De bijdrage die het water en de herstructureringsopgave aan elkaar leveren... 70
Nabeschouwing... 70
6.4 AMSTERDAM BIJLMERMEER...71
Inleiding... 71
Het watersysteem in de Bijlmermeer... 72
Waterproblemen ...73
Wat gaat er gebeuren...73
Water...73
Het planproces ... 74
Overleg met de waterbeheerder...77
De reden(en) om water mee te nemen...77
De financiering... 77
De bijdrage die het water en de herstructureringsopgave aan elkaar leveren... 77
Nabeschouwing... 78
6.5 CONCLUSIES...78
7. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN... 80
7.1 CONCLUSIES...80
Stedelijke vernieuwing... 80
Watervraagstukken... 81
Stedelijke vernieuwing en water:... 82
Quick scan en case studies...83
7.2 AANBEVELINGEN... 86
LIJST VAN GESPREKSPARTNERS...92
BIJLAGE 1: AANDACHT VOOR WATER IN 44 WIJKEN... 93
LIJST VAN FIGUREN
FIGUUR 1.1: PLAN VAN AANPAK SCHEMATISCH... 18FIGUUR 2.1: TEMPELTJE VAN DE STEDELIJKE VERNIEUWING...22
FIGUUR 3.1: INTEGRAAL WATERBEHEER... 33
FIGUUR 3.2: STEDELIJK WATERSYSTEEM EN WATERKETEN...34
FIGUUR 4.1: PLANPROCES MET WATER...46
FIGUUR 5.1: LIGGING 44 WIJKEN FIGUUR 5.2: LIGGING 9 IPSV-PROJECTEN... 50
FIGUUR 6.1: LIGGING HOOGVLIET... 57
FIGUUR 6.2: VIES WATER... 58
FIGUUR 6.3: BUURTEN IN HOOGVLIET... 59
FIGUUR 6.4: SCHETS OUDELAND... 63
FIGUUR 6.5: LIGGING VINKHUIZEN ... 65
FIGUUR 6.6: WATERSTRUCTUURPLAN WESTRAND ... 67
FIGUUR 6.7: OVERZICHTSKAART WATER EN WIJKVERNIEUWING IN VINKHUIZEN... 68
FIGUUR 6.8: LIGGING BIJLMERMEER...71
FIGUUR 6.9: WATER OP STRAAT... 73
FIGUUR 6.10: UITBREIDING WATERBERGING OPTIE 2... 76
FIGUUR 6.11: UITBREIDING WATERBERGING OPTIE 3... 76
LIJST VAN TABELLEN
TABEL 4.1: DIRECTE EN INDIRECTE BEZIGHEDEN... 42TABEL 4.2: BELANG VAN WATER IN PROCENTEN... 43
TABEL 5.1: AANDACHT VOOR HET WATER IN AANTAL WIJKEN... 53
LIJST VAN AFKORTINGEN
AGV Hoogheemraadschap Amstel, Gooi, Vecht AZ Ministerie van Algemene Zaken
BELSTATO Nota BELeid voor STAdsvernieuwing in de TOekomst BIRK Besluit Investeringsbudget Ruimtelijke Kwaliteit Bro Besluit op de ruimtelijke ordening
BZK Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties CIW Commissie Integraal Waterbeheer
DWR Dienst Waterbeheer en Riolering
FPvA Finale Plan van Aanpak voor de Bijlmermeer GRP Gemeentelijk Rioleringsplan
GSB Grotestedenbeleid
G30 De Dertig grote steden in Nederland die vallen onder het GSB IPO Samenwerkingsverband Interprovinciaal Overleg
IPSV Investeringsprogramma Stedelijke Vernieuwing ISV Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing Mer Milieu effect rapportage
MOP Meerjarig Ontwikkelingsprogramma
NAP Nieuw Amsterdams Peil
NBW Nationaal Bestuursakkoord Water NW3 Derde Nota Waterhuishouding NW4 Vierde Nota Waterhuishouding
PURE Planning with water in Urban-rural River Environments PVB Planbureau Vernieuwing Bijlmermeer
RWS Rijkswaterstaat
Rwzi Rioolwaterzuiveringsinstallatie
SPW Stedelijk Projectbureau Wijkvernieuwing
UvW Unie van Waterschappen
VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten
VROM Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu V&W Ministerie van Verkeer en Waterstaat
WB21 Waterbeleid voor de 21e eeuw Wro Wet op de ruimtelijke ordening
1. INLEIDING
1.1 Aanleiding
De afgelopen jaren is de visie op het waterbeheer in Nederland drastisch veranderd. Water werd in eerste instantie als technisch vraagstuk beschouwd en zoveel mogelijk buiten gehouden, bijvoorbeeld door het water zo snel mogelijk af te voeren of door hoge dijken. Nu is het besef ontstaan dat de technische maatregelen niet meer voldoende zijn om het watersysteem op orde te houden. Door de klimatologische ontwikkelingen die plaatsvinden stijgt de zeespiegel en nemen de frequentie en intensiteit van de piekneerslagen en de watertoevoer van de grote rivieren in de winterperioden toe.
Tevens vindt bodemdaling plaats. Daarnaast hebben de klimaatveranderingen tot gevolg dat de zomers droger worden. Er zal dus zowel wateroverlast als watertekort ontstaan.
Wateroverlast en watertekort hebben zich de afgelopen jaren al voorgedaan. In 1993 en 1995 was er sprake van grote wateroverlast in Nederland. Rivieren traden buiten hun oevers en om dijkdoorbraken te voorkomen werden polders onder water gezet. Hele dorpen moesten worden geëvacueerd. In 1998 was sprake van regionale wateroverlast als gevolg van grote buien. Het tegenovergestelde gebeurde in de zomer van 2003, toen extreme droogte het functioneren van het watersysteem plat legde. Door deze droogte zakten de waterstanden in verschillende rivieren tot een recordlaagte en kleine rampen vonden plaats in Wilnis en ten noorden van Rotterdam langs de Rotte. Daar verzakten de boezemkades waardoor er een dijkdoorbraak plaats vond.
Deze situaties laten zien dat we op een verantwoorde manier met ons water om dienen te gaan. De waterwerken zullen de afvoer van de grote rivieren niet meer op kunnen vangen. Claims op de ruimte van bijvoorbeeld verstedelijking en economische groei zorgen ervoor dat de watercapaciteit beperkt wordt en er te weinig ruimte is voor de rivieren. Er zullen zaken moeten veranderen in de huidige waterhuishouding. De visie op het waterbeheer in Nederland is inmiddels veranderd. Duidelijk is dat technische maatregelen niet meer voldoende zijn en dat water niet alleen verticaal, door dijkverhoging, maar ook horizontaal, door bij de inrichting rekening te houden met water en waterbergingsgebieden aan te wijzen, de ruimte moet krijgen.
Het watervraagstuk in het stedelijk gebied krijgt reeds veel aandacht. Dit uit zich in typische waterinstrumenten als de watertoets en de stedelijke waterplannen. Daarnaast heeft de overheid met het oog op de waterproblemen de Commissie Waterbeheer 21e eeuw in het leven geroepen, die het water weer hoog op de politieke agenda wil hebben en afspraken heeft gemaakt omtrent het waterbeheer (Commissie Waterbeheer 21e Eeuw, 2000). Deze afspraken zijn vastgelegd in het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) met als doel om in 2015 het watersysteem op orde te hebben en vervolgens te houden (AZ et al., 2003).
Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) is eindverantwoordelijke voor een goed watersysteem in Nederland en is dan ook hard aan het werk om dit te realiseren. Naast het realiseren van een goed functionerend watersysteem via het eigen waterbeleid is het ook mogelijk deze te realiseren via andere beleidsinstrumenten zoals die van de ruimtelijke ordening. Een onderdeel van de ruimtelijke ordening is stedelijke vernieuwing. In het kader van stedelijke vernieuwing vinden fysieke veranderingen plaats waarin het waterbeheer kan worden meegenomen. V&W is geïnteresseerd of en op welke wijze het oplossen van waterproblemen bereikt kan worden door gebruik te maken van stedelijke vernieuwing.
1.2 Doelstelling
De ervaring met het oplossen van de waterproblemen via stedelijke vernieuwing is nog niet zo groot.
Het is daarom van belang meer inzicht te krijgen in de succes- en faalfactoren die een rol spelen bij het integreren van water in stedelijke vernieuwingsprojecten. In dit onderzoek zullen deze factoren worden onderzocht door te kijken naar de mogelijkheden die stedelijke vernieuwing biedt om water mee te laten liften, in hoeverre de mogelijkheden die er momenteel zijn worden benut en op welke manier de mogelijkheden vergroot kunnen worden. Om tot goede conclusies te komen is inzicht nodig in de stedelijke vernieuwing, op welke manier het water verschijnt in de stedelijke vernieuwing en hoe dit zich verhoudt tot de wateropgave zoals die in het NBW is geformuleerd.
1.3 Vragen
De hoofdvraag luidt als volgt:
Wat is stedelijke vernieuwing, hoe verschijnt water daarin en hoe verhoudt zich dat tot de wateropgave zoals die in het Nationaal Bestuursakkoord Water is geformuleerd?
Om antwoord te kunnen geven op deze vraag is een aantal deelvragen opgesteld. De deelvragen kunnen ingedeeld worden in vijf thema’s, die in onderstaand figuur (figuur 1.1) zijn afgebeeld.
Figuur 1.1: Plan van aanpak schematisch
Achtergrond / theoretisch kader
Analyse
Conclusies en aanbevelingen
Conclusies en aanbevelingen Voorbeeldprojecten
Analyse van voorbeeldprojecten Stedelijke vernieuwing
• Stedelijke vernieuwing
• De beleidsinstrumenten betreffende de stedelijke vernieuwing
• Betrokken actoren bij de stedelijke vernieuwing
Water en stedelijke vernieuwing
• Relatie stedelijke vernieuwing en water
• Water in de beleidsinstrumenten met betrekking tot de stedelijke vernieuwing
• Verschijning van water in deze stedelijke vernieuwingsinstrumenten
• Water in het planproces van een stedelijk vernieuwingsproject Watervraagstukken
• Wateropgave zoals in het NBW geformuleerd
• Waterproblemen
• Waterbeheer
• Waterbeleid
• Oplossingen Achtergrond /
theoretisch kader
Analyse
Conclusies en aanbevelingen
Conclusies en aanbevelingen Voorbeeldprojecten
Analyse van voorbeeldprojecten Stedelijke vernieuwing
• Stedelijke vernieuwing
• De beleidsinstrumenten betreffende de stedelijke vernieuwing
• Betrokken actoren bij de stedelijke vernieuwing
Water en stedelijke vernieuwing
• Relatie stedelijke vernieuwing en water
• Water in de beleidsinstrumenten met betrekking tot de stedelijke vernieuwing
• Verschijning van water in deze stedelijke vernieuwingsinstrumenten
• Water in het planproces van een stedelijk vernieuwingsproject Watervraagstukken
• Wateropgave zoals in het NBW geformuleerd
• Waterproblemen
• Waterbeheer
• Waterbeleid
• Oplossingen Watervraagstukken
• Wateropgave zoals in het NBW geformuleerd
• Waterproblemen
• Waterbeheer
• Waterbeleid
• Oplossingen
Deelvragen met betrekking tot stedelijke vernieuwing:
− Wat is stedelijke vernieuwing?
− Wat voor verschillende beleidsinstrumenten zijn er ten aanzien van stedelijke vernieuwing?
− Welke actoren zijn bij de stedelijke vernieuwing betrokken?
Deelvragen met betrekking tot de watervraagstukken:
− Wat is de wateropgave zoals die in het NBW is geformuleerd?
− Wat zijn de problemen met betrekking tot het waterbeheer?
− Op welke manier is het waterbeheer in het stedelijk gebied georganiseerd?
− Welke doelstellingen met betrekking tot het waterbeleid en waterinstrumenten zijn relevant voor het watersysteem in het stedelijk gebied?
− Welke oplossingen zijn er om de waterproblemen tegen te gaan?
Deelvragen met betrekking tot stedelijke vernieuwing en water:
− Welke bijdrage kan stedelijke vernieuwing aan water leveren?
− In welke beleidsinstrumenten met betrekking tot stedelijke vernieuwing wordt water meegenomen en op welke manier verschijnt water in deze instrumenten?
− Op wat voor manier verschijnt water in het planproces van een stedelijk vernieuwingsproject?
Deelvragen met betrekking tot de voorbeeldprojecten:
− Op welke manier verschijnt water in de stedelijke vernieuwingsprojecten?
− In hoeverre is de manier waarop water in stedelijke vernieuwingsprojecten verschijnt effectief gebleken voor het oplossen van de wateropgave zoals die in het NBW is geformuleerd?
Deelvragen met betrekking tot de conclusies en aanbevelingen:
− Wat zijn de mogelijkheden van het meeliften van water met stedelijke vernieuwingsprojecten?
− Wat zijn de succes- en faalfactoren van het laten meeliften van water met stedelijke vernieuwingsprojecten en wat zijn de achterliggende oorzaken van deze factoren?
− Op wat voor manier kunnen de mogelijkheden van het meeliften van water met stedelijke vernieuwingsprojecten worden uitgebreid?
1.4 Methode
Met betrekking tot de methode is onderscheid gemaakt in vier thema’s. Om inzicht te verwerven in de manier waarop water in stedelijke vernieuwingsplannen wordt geïntegreerd is de volgende aanpak gehanteerd:
Methode met betrekking tot stedelijke vernieuwing:
Om inzicht te verkrijgen in de stedelijke vernieuwing wordt ten eerste een documentanalyse gedaan naar het begrip stedelijke vernieuwing, de verschillende beleidsinstrumenten met betrekking tot stedelijke vernieuwing en de actoren die bij de stedelijke vernieuwing betrokken zijn. Daarnaast worden gesprekken gevoerd met mevrouw Jongman van het Directoraat Generaal Personenvervoer (V&W), de heer van Eijk van de Provincie Zuid-Holland en met mevrouw van der Sterre en de heer Kok van het Directoraat Generaal Wonen (VROM).
Methode met betrekking tot de watervraagstukken:
Door middel van gesprekken met mensen van het RIZA en door middel van een documentanalyse wordt inzicht verkregen in de wateropgave zoals die in het NBW is geformuleerd, de waterproblemen in Nederland, de manier waarop het waterbeheer in het stedelijk gebied is georganiseerd, de relevante doelstellingen van het waterbeleid en de waterinstrumenten en de oplossingen om de waterproblemen tegen te gaan.
Methode met betrekking tot stedelijke vernieuwing en water:
Wat betreft de relatie tussen stedelijke vernieuwing en water wordt door middel van een documentanalyse gekeken naar de bijdrage die stedelijke vernieuwing en water aan elkaar leveren.
Tevens wordt door middel van een documentanalyse inzicht verkregen in de manier waarop water verschijnt in een stedelijk vernieuwingsplan, welke beleidsinstrumenten met betrekking tot stedelijke vernieuwing water meenemen en de manier waarop water in het planproces omtrent de stedelijke vernieuwingsinstrumenten verschijnt. Tevens worden gesprekken gevoerd met de heer van Eijk van de Provincie Zuid-Holland en mevrouw van der Sterre en de heer Kok van het Directoraat Generaal Wonen (VROM).
Methode met betrekking tot de voorbeeldprojecten:
Aan de hand van de verschillende beleidsinstrumenten worden drie projecten, waarin water is opgenomen, gekozen om een case studie naar te doen. Vooraf wordt een documentanalyse gedaan naar het doen van case studie onderzoek om de voorbeeldprojecten op een wetenschappelijke wijze te selecteren. Door middel van documentanalyse en interviews met de bij het project betrokken organisaties, worden de projecten geanalyseerd.
1.5 Leeswijzer
Het onderzoek is verdeeld in zeven hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk bestaat uit een algemene introductie, de vragen met betrekking tot het onderzoek en de methode die in het onderzoek gevolgd wordt. Vervolgens wordt in de hoofdstukken twee, drie en vier ingegaan op de achtergrond en de theorie met betrekking tot respectievelijk de stedelijke vernieuwing, de watervraagstukken en de relatie tussen stedelijke vernieuwing en water. In het tweede hoofdstuk, dat de stedelijke vernieuwing toelicht, wordt behandeld wat stedelijke vernieuwing precies is, welke actoren erbij betrokken zijn en wat voor beleidsinstrumenten er zijn. Hoofdstuk drie gaat in op de wateropgave zoals die in het NBW is geformuleerd, de waterproblemen -met name in het stedelijk gebied-, het waterbeheer in de stad, het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van water en de mogelijkheden die er zijn om de waterproblemen op te lossen. Hoofdstuk vier legt vervolgens de link met het water. Er wordt gekeken wat water kan betekenen voor de stedelijke vernieuwing en wat stedelijke vernieuwing kan betekenen voor water.
Ook de manier waarop water verschijnt in het stedelijk vernieuwingsplan,welke beleidsinstrumenten de mogelijkheid bieden water te integreren in stedelijke vernieuwing en op wat voor manier water in het planvormingsproces van de beleidsinstrumenten wordt ingebracht komen aan bod.
Vervolgens wordt in de hoofdstukken vijf en zes ingegaan op de praktijk. Hoofdstuk vijf heeft betrekking op de quick scan. Hierin worden de methode en de resultaten die de quick scan heeft opgeleverd besproken. Het daaropvolgende hoofdstuk (hoofdstuk zes) licht drie projecten van de quick scan uit en gaat hier dieper op in. Dit zijn Rotterdam Hoogvliet, Vinkhuizen in Groningen en de Bijlmermeer in Amsterdam. Door middel van deze case studies wordt gekeken naar de manier waarop water in stedelijke vernieuwingsprojecten is geïntegreerd en wat de succes- en faalfactoren van het laten meeliften van water met stedelijke vernieuwingsprojecten zijn.
In het laatste hoofdstuk, hoofdstuk zeven, worden de conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.
2. STEDELIJKE VERNIEUWING
In deze rapportage worden de mogelijkheden die er zijn om de waterproblemen via stedelijke vernieuwing op te lossen onderzocht. Hiervoor is het van belang te weten wat er onder stedelijke vernieuwing wordt verstaan, welke beleidsinstrumenten er zijn om de stedelijke vernieuwing te bevorderen en welke partijen hierbij betrokken zijn. In dit hoofdstuk komen deze onderwerpen aan bod.
2.1 Stedelijke vernieuwing, wat is dat?
In de jaren zestig was het in een groot aantal stadswijken slecht gesteld met het leefmilieu. Dit werd maatschappelijk niet aanvaard en daarom werd stadsvernieuwing van groot belang gezien om de kwaliteitsachterstanden weg te werken. Er werd begonnen met een enorme tijdelijke inhaaloperatie om het leefmilieu te verbeteren. Massaal werden daarom in de jaren zeventig en tachtig goedkope woningen afgebroken en nieuwe woningen gebouwd. In 1981 kwam de Nota over de stads- en dorpsvernieuwing uit en in 1985 werd de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing vorm gegeven. In deze wet werd stadsvernieuwing beschreven als
“een zodanig geïntensiveerde aanpassing van het woon-, werk-, productie- en leefmilieu (in de bebouwde kom van vóór 1970) aan de huidige wensen en normen dat de thans nog aanwezige achterstand sprongsgewijs wordt ingelopen, zulks ten bate van hen die in de achterstandsgebieden wonen, werken en hun bedrijf uitoefenen; onderhoud en beheer vallen daar dus buiten” (VROM, 1997; p. 35).
In 1992 en 1993 verscheen de Nota BELeid voor STAdsvernieuwing in de TOekomst (BELSTATO).
BELSTATO werd gezien als de tweede helft van de stadsvernieuwingsoperatie. BELSTATO richtte zich niet alleen op de fysieke inhaalslag, zoals de eerste helft van de operatie had gedaan, maar ook op de zorg om de stad en haar inwoners. Hiermee werd de vernieuwingsoperatie beschouwd als iets dat nooit af is, omdat de zorg om de stad altijd zal blijven bestaan (VROM, 1997).
Ondanks de positieve uitwerking die stadsvernieuwing had op de fysieke kant van de wijken vonden er negatieve sociale, demografische en economische ontwikkelingen plaats, waardoor de kwaliteit van de wijk niet aan de maatschappelijke behoeften voldeed. Doordat de hogere inkomens in de loop der tijd weggetrokken uit de stad en de lagere inkomensgroepen achterbleven ontstond er, mede door gebrek aan leefkwaliteit en veiligheid een eenzijdige bevolkingssamenstelling en woningvoorraad in de steden.
Daarnaast was er sprake van een hoge werkloosheid en trokken bedrijven weg uit de stad. Daarmee werd en wordt nog steeds de economische vitaliteit van de stad bedreigd (VROM, 1997).
Deze negatieve ontwikkelingen versterkten elkaar en bedreigden de werking van het gevoerde beleid.
Daarnaast wilde de regering dat er zuinig met de al schaarse ruimte omgesprongen werd. Dit had tot gevolg dat reeds bestaande woonmilieus optimaal benut dienden te worden en daarmee aan een hoge kwaliteit moesten voldoen. Als reactie hierop kwam in 1997 de Nota Stedelijke Vernieuwing uit. Deze nota kijkt verder dan de fysieke aandachtspunten van de stadsvernieuwing en probeert condities te scheppen die het woon-, werk-, productie- en leefmilieu kunnen verbeteren (VROM, 1997). Naar aanleiding van de (negatieve) stedelijke ontwikkelingen die in de Nota Stedelijke Vernieuwing werden omschreven, werd in januari 2000 de Wet Stedelijke Vernieuwing van kracht. Onder stedelijke vernieuwing verstaat de wet
“de op stedelijk gebied gerichte inspanningen die strekken tot verbetering van de leefbaarheid en veiligheid, bevordering van een duurzame ontwikkeling en verbetering van de woon- en milieukwaliteit, versterking van het economisch draagvlak, bevordering van de sociale samenhang, verbetering van de bereikbaarheid, verhoging van de kwaliteit van de openbare ruimte of anderszins tot structurele kwaliteitsverhoging van dat stedelijk gebied” (Wet stedelijke vernieuwing artikel 1.1a, 2000).
Stedelijke vernieuwing richt zich dus niet alleen, zoals de stadsvernieuwing uit de jaren zeventig en tachtig, op ruimtelijk-fysieke verbeteringen, maar ook op het milieu en het sociale en maatschappelijke
vlak (Van Eijk, 2002). Stedelijke vernieuwing is daarmee een verzamelnaam voor alle bezigheden die zich richten op het verbeteren van de fysieke en sociale omgeving. De vernieuwing speelt zich dan ook af op de beleidsgebieden wonen, ruimte, milieu, groen/natuur en economie. Aan deze beleidsgebieden worden doelstellingen gekoppeld die moeten resulteren in een verbetering van de fysieke leefomgeving (Pijpstra, 2003). De landelijke doelstellingen van stedelijke vernieuwing zijn beschreven in het Besluit beleidskader stedelijke vernieuwing en zijn:
− vergroting van de variatie en differentiatie van woonmilieus;
− huisvesting van specifieke bevolkingsgroepen die moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting;
− tegengaan van onvrijwillige segregatie;
− verbetering van de omgevingskwaliteit;
− zorgvuldig, duurzaam en intensief ruimtegebruik;
− behoud van cultuurhistorische waarden;
− verbetering van de fysieke voorwaarden voor economische activiteit;
− verbetering van de milieukwaliteit;
− versterking van de sociale infrastructuur (Overheid.nl, 2004).
Het uiteindelijke doel van stedelijke vernieuwing is het wonen, werken, ondernemen en recreëren in de steden en dorpen aantrekkelijker maken. Om dit te bereiken richt de stedelijke vernieuwing zich op drie pijlers: de sociale, fysieke en economische pijler. Dit wordt vormgegeven in het “tempeltje van de stedelijke vernieuwing” (zie figuur 2.1). De pijlers staan in verband met de gebieden waar stedelijke vernieuwing zich afspeelt (wonen, ruimte, milieu, groen/natuur en economie). De uitvoering van de stedelijke vernieuwing richt zich op het fysieke vlak. Er wordt verondersteld dat door middel van fysieke ingrepen de negatieve stedelijke ontwikkelingen worden tegengegaan. Fysiek ingrijpen moet dus resulteren in een positieve uitwerking op het sociale en economische vlak.
Figuur 2.1: Tempeltje van de stedelijke vernieuwing
Socialepijler Fysiekepijler Economischepijler
Stedelijke vernieuwing
Socialepijler Fysiekepijler Economischepijler
Stedelijke vernieuwing
Bron: Heins, 2002
Bij de stedelijke vernieuwing spelen stadsvernieuwing en herstructurering een grote rol.
Stadsvernieuwing is samen met herstructurering een onderdeel geworden van de stedelijke vernieuwing. Herstructurering zorgt voor een kwaliteitssprong van woon- en werkmilieus door te zorgen voor een gevarieerder woningbestand, in samenwerking met de aanpak van de voorzieningen, de bedrijvigheid, de infrastructuur en de woonomgeving (VROM, 1997). Priemus en Philipsen (1999) omschrijven herstructurering als volgt:
“Herstructurering is een vorm van stedelijke vernieuwing, waarbij door middel van herdifferentiatie van de woningvoorraad, herinrichting van het openbaar gebied en de aanpassing van het voorzieningenniveau aan de huidige wensen, de specifieke problematiek van de naoorlogse wijken wordt aangepakt” (Priemus et al., 1999; p. 1).
In dit onderzoek ligt de nadruk op de fysieke pijler van de stedelijke vernieuwing en staat herstructurering centraal. Ook de case studies zullen gericht zijn op gebieden waar herstructurering plaats vindt, omdat hier naar verwachting grote kansen liggen om het watersysteem te verbeteren.
de naoorlogse tijd karakteriseert zich door hoogbouw, kleine woningen zonder tuin en een woonomgeving die vaak een treurige indruk maakt. Met andere woorden, deze wijken hebben een eenzijdige woningvoorraad en zijn niet aantrekkelijk voor de woningmarkt, waardoor de midden en hogere inkomens wegtrekken uit de wijk naar de nieuwbouwwijken. De minder draagkrachtigen blijven achter met sociaal-maatschappelijke problemen tot gevolg (Kalle et al., 1997). Een groot deel van deze wijken komt in aanmerking voor stedelijke vernieuwing.
Het gaat bij deze herstructurering om wijken die in een tijd zijn gebouwd waarin nauwelijks aandacht was voor het water; het waterbeheer was er, met de watersnoodramp van 1953 nog vers in het geheugen, juist op gericht het water zo snel mogelijk af te voeren. Het stedelijk waterbeheer was niet zo’n issue als dat het tegenwoordig is (Van Eijk, 2003). Daarnaast is in de meeste naoorlogse wijken een gemengd rioolstelsel aangelegd dat binnenkort aan vervanging toe is, dat tijdens de herstructurering vervangen kan worden door een (verbeterd) gescheiden rioolstelsel (zie ook §3.2.2). Er wordt dan ook verondersteld dat de kansen in deze wijken om water mee te laten liften bij de herstructureringsoperatie groot zijn, waardoor het interessant is te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om water mee te laten liften bij herstructurering.
2.2 Beleidsinstrumenten
Stedelijke vernieuwing is een grote opgave om te realiseren. Daarom zijn er verschillende beleidsinstrumenten in het leven geroepen om deze opgave te ondersteunen. Aan de Wet stedelijke vernieuwing is het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (§2.2.2) gekoppeld. Dit budget wordt ondersteund door een aantal tijdelijke subsidieregelingen (§2.2.3-2.2.5).
2.2.1 Grotestedenbeleid
Het Grotestedenbeleid (GSB) wordt sinds 1995 gevoerd en richt zich op de 30 grote steden in Nederland (de G30)1. Het GSB is gestart vanwege de kansen en bedreigingen in de steden. Het doel van dit beleid was de situatie in de grote steden te verbeteren, zodat met name de economie een impuls zou krijgen en de problemen rond de leefbaarheid en veiligheid zouden afnemen (Verweij et al., 2000). Het GSB richt zich, net als de stedelijke vernieuwing, op drie pijlers: sociaal, fysiek en economie (zie ook §2.1). De stedelijke vernieuwing is met het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (§2.2.2) vertegenwoordigd in de fysieke pijler.
De doelstellingen van het GSB zijn:
1. het verbeteren van de veiligheid en het voorkomen en doen afnemen van criminaliteit;
2. het verbeteren van de fysieke en sociale leefomgeving;
3. verbeteren en instandhouden van de sociale kwaliteit van de samenleving, door versterking van integratie, participatie en het vergroten van zelfredzaamheid;
4. het (opnieuw) binden van midden en hogere inkomens aan de stad;
5. het vergroten van economische groei (BZK, 2004, p. 7).
2.2.2 Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing
Samen met de Wet stedelijke vernieuwing is het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) geïntroduceerd. Het investeringsbudget is “een subsidie aan een gemeente ter tegemoetkoming in de kosten van de uitvoering van een ontwikkelingsprogramma of van een activiteit in het kader van de stedelijke vernieuwing” (Wet stedelijke vernieuwing, artikel 1.1c) dat door de Minister van VROM verstrekt wordt aan rechtstreekse gemeenten (dit begrip wordt in §2.3.5 uitgelegd) en de provincies.
Het budget bedraagt een bedrag van circa €1,3 miljard. Het ISV maakt deel uit van het Grotestedenbeleid (GSB) (zie §2.2.1). Wanneer gekeken wordt naar de doelstellingen die het GSB stelt, is het ISV met name gericht op de doelstellingen met betrekking tot de fysieke leefomgeving en het binden van de midden- en hogere inkomens aan de stad. In eerste instantie richt het ISV zich dus op de fysieke pijler van het tempeltje van de stedelijke vernieuwing (figuur 2.1), maar door fysieke ingrepen dienen in tweede instantie ook verbeteringen op andere terreinen zich te ontwikkelen (VROM et al., 2004a).
Gemeenten zijn verplicht een Meerjarig Ontwikkelingsprogramma (MOP) op te stellen om in aanmerking te komen voor ISV-middelen. Het MOP zal door het Rijk of de provincie worden
beoordeeld; dit is afhankelijk van de gemeente (zie §2.3.5). Het programma moet aan de volgende voorwaarden voldoen:
− sterktezwakte analyse. Op basis van de analyse komt de stad tot kansen en bedreigingen;
− intergemeentelijke afstemming. Het is van belang de omliggende gemeenten te betrekken bij de plannen van de stad;
− beoogde resultaten op outputindicatoren en
− een financiële paragraaf met inzicht in de totale kosten en investeringen (BZK, 2004, p. 39).
In hun MOP geven gemeenten de prestaties die zij nastreven aan. Uitgangspunt hiervoor zijn de kansen en bedreigingen. Om de kansen te benutten en de bedreigingen af te weren zijn verschillende maatregelen nodig. Met betrekking tot stedelijke vernieuwing zijn de volgende vier prestatievelden van belang:
1. wonen;
2. omgevingskwaliteit;
3. zorgvuldig ruimtegebruik en
4. fysieke voorwaarden voor een aantrekkelijke sociale en veilige omgeving (VROM et al., 2004a, p.
10).
Deze prestatievelden vallen onder de fysieke pijler van het MOP. Wanneer in deze prestatievelden wordt ingegrepen, zal dat een positieve invloed hebben op de stedelijke vernieuwing.
2.2.3 Innovatie Programma Stedelijke Vernieuwing
Een deel (10%) van het ISV wordt gereserveerd voor het innovatiebudget. Dit budget is beschikbaar gesteld voor de stimulatie van innovatieve ideeën met betrekking tot stedelijke vernieuwing. Er is een speciaal programma voor opgesteld: het Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV). Dit programma, dat loopt van 2001 tot en met 2004, bevordert nieuwe oplossingen die een versnelling en een kwaliteitssprong tot gevolg hebben. Het gaat hierbij om zowel grote als kleine projecten (VROM, 2004d).
Bij het IPSV gaat het om twee soorten projecten. Ten eerste zijn er innovatieve projecten in de uitvoeringsfase. De financiële bijdrage die deze projecten ter beschikking staat is gericht op innovatieve onderdelen binnen de projecten. In totaal was er in 2004 €33,3 miljoen beschikbaar voor dergelijke projecten. Ten tweede zijn er projecten waarbij het draait om ideeën en plannen waar de voorbereiding nog bezig is. Voor deze projecten is voor 2004 €3,4 miljoen beschikbaar gesteld. Met dit geld kan vervolgens onderzoek gedaan worden naar de haalbaarheid van de plannen (VROM, 2004f).
Alhoewel het IPSV na 2004 afloopt, is het van belang om de projecten die op zijn gestart met behulp van dit budget te bekijken als case studie. Het IPSV heeft namelijk een heel andere aanpak dan het ISV, waardoor er wellicht verschillen zijn te ontdekken waarom water is meegenomen in de projecten.
2.2.4 Besluit Investeringsbudget Ruimtelijke Kwaliteit
Het Besluit Investeringsbudget Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK) moet ervoor zorgen dat projecten die niet van de grond komen of niet de gewenste kwaliteit hebben door een financiële bijdrage van VROM op een hoger niveau getild worden. Het doel van VROM is het realiseren van sterke steden en een vitaal platteland door een veilige, mooie en schone leefomgeving. Daarbij wordt ingezet op centrumontwikkeling in nationale stedelijke netwerken en de ontwikkeling van de nationale landschappen. BIRK is in 2003 vormgegeven en in 2004 zijn negentien projecten geselecteerd die in aanmerking komen voor de BIRK-bijdrage (VROM, 2004c). Het bedrag dat met BIRK is gemoeid komt uit de bijdrage voor de uitvoering voor het nationaal ruimtelijk beleid. Hiervoor heeft het kabinet
€453,8 miljoen gereserveerd en een deel hiervan staat het BIRK ter beschikking (VROM, 2004g).
De projecten die gebruik willen maken van de subsidie moeten aan een aantal criteria voldoen en zijn opgedeeld in twee soorten projecten: rood en groen. Rood staat voor centrumvorming in nationale stedelijke netwerken, waarbij het project een bijdrage dient te leveren aan duurzame ontwikkeling van het betreffende stedelijke netwerk. Groen staat voor de projecten die vallen in het toepassingsgebied Versterking nationale landschappen. De projecten gaan hierbij uit van functiecombinatie, waarbij de gebiedseigen kenmerken worden behouden (VROM, 2003a).
Voor dit onderzoek zijn de projecten die zich richten op het vitaal maken van het platteland niet van belang, aangezien deze rapportage onderzoek doet naar herstructureringswijken. De ‘groene’ projecten worden dan ook niet meegenomen in de quick scan.
2.2.5 56-wijken aanpak
Ook voor de 56-wijken aanpak wordt een deel (€90 miljoen) van het ISV-budget ingezet. De 56-wijken aanpak is geïntroduceerd omdat de herstructurering in veel gevallen te langzaam gaat, waardoor via dit instrument extra middelen opzij zijn gezet om de herstructurering te bevorderen. Oorspronkelijk was de 56-wijken aanpak gericht op 50 wijken, maar er kwamen meer wijken voor dit beleid in aanmerking, zodat het de 56-wijken aanpak is geworden (Van der Sterre, 2004). De wijken2, geselecteerd op de ernst van de problemen, zijn voorgedragen door de G30 en zullen een voorbeeldfunctie uitdragen om ook in andere wijken de herstructurering op gang te brengen (VROM, 2004e).
2.3 Betrokken actoren
Wanneer gekeken wordt naar stedelijke vernieuwingsprojecten, zoals in de quick scan en de case studies gebeurt, is het van belang te weten welke actoren een rol spelen bij stedelijke vernieuwing. Zij hebben immers invloed op de wijze waarop de herstructurering plaats vindt. Allereerst maakt het Rijk het beleidskader en probeert hiermee de stedelijke vernieuwing te stimuleren. Ook de betrokkenheid van gemeenten is duidelijk, aangezien de stedelijke vernieuwing zich daar afspeelt. Er zijn echter nog andere actoren die bij stedelijke vernieuwing een rol spelen.
2.3.1 Rijk
Het Rijk heeft twee verantwoordelijkheden wat betreft de stedelijke vernieuwing. Ten eerste stelt het Rijk het beleidskader vast en ten tweede gaat het Rijk over het stedelijke vernieuwingsbudget (ISV). Zij verdeelt de gelden in dit budget over de rechtstreekse gemeenten (zie §2.3.5) en de provincies. Hierbij schrijft het Rijk de gemeenten voor op welke vraagstukken en onderwerpen zij ambities moeten stellen en doelstellingen moeten formuleren. De gemeenten krijgen dus van het Rijk een redelijke vrijheid, omdat er geen voorschriften zijn wat de gemeenten moeten realiseren of welk beleid ze moeten voeren (Pijpstra, 2003). Het invullen van de onderwerpen laat het Rijk over aan de gemeenten (De Boer et al., 2002).
2.3.2 Provincies
De gedeputeerde staten dragen, net als de Minister van VROM, zorg voor de bevordering en ondersteuning van stedelijke vernieuwing voor de niet-rechtstreekse gemeenten (zie §2.3.5) (Wet stedelijke vernieuwing, 2000). Op het gebied van stedelijke vernieuwing hebben de provincies drie taken:
− het bevorderen van intergemeentelijke afstemming van het stedelijk vernieuwingsbeleid;
− het bevorderen van de afstemming van het lokale stedelijk vernieuwingsbeleid op provinciaal beleid;
− het verdelen van het provinciale investeringsbudget over niet-rechtstreekse gemeenten (Pijpstra, 2003, p. 15).
Niet-rechtstreekse gemeenten (zie §2.3.5) krijgen ISV-geld via de provincies. Het is dan ook de taak van de provincies om de programma’s van deze gemeenten te beoordelen en het budget te verdelen.
2.3.3 Kaderwetgebieden
Vanwege de problematiek in de grote steden is in 1994 de kaderwet ‘Bestuur in verandering’ van kracht geworden. Deze wet is van toepassing op de Kaderwetgebieden en heeft als doel een krachtig regionaal bestuur in de gebieden neer te zetten waardoor de gemeenschappelijke vraagstukken aangepakt kunnen worden. Samen met sturen en plannen draagt het regionaal bestuur in een kaderwetgebied zorg voor de uitvoering van beleid (RWS, 2004). Met betrekking tot de stedelijke vernieuwing zorgen de kaderwetgebieden ervoor dat er sprake is van intergemeentelijke afstemming. Er zijn zeven kaderwetgebieden in Nederland:
− Bestuur regio Utrecht (BRU);
− Stadsgewest Haaglanden;
− KAN: Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN);
− Stadsregio Rotterdam (SRR), ook wel OO Rijmondgemeenten;
