Inleiding
In de economische politiek van de laatste dertig ja- ren hebben economisch-zwakke regio’s steeds een aparte behandeling gekregen. Met behulp van ver
schillende maatregelen is geprobeerd de regionale problematiek, welke in de eerste plaats werd afge
meten aan het bestaan van interregionale verschil
len in werkloosheidsniveaus, tot een oplossing te brengen. In deze bijdrage willen we een eerste stap zetten tot een evaluatie van dit regionaal econo
misch beleid. Deze eerste stap bestaat uit een syste
matische inventarisatie en analyse van vooral de financiële middelen welke voor de uitvoering van het beleid gereserveerd werden.
Het is opvallend dat zo’n voor de hand liggende in
ventarisatie en analyse in de Nederlandse context nog niet eerder ondernomen is. Er zijn wèl door diverse auteurs beschouwingen gepubliceerd over de vormgeving van het regionale beleid in Neder
land. Deze gaan echter meestal niet verder dan een beschrijving van allerlei afgekondigde maatrege
len.1 De intensiteit waarmee de overheid probeert de doelstelling van haar beleid te bereiken, wordt dan slechts afgemeten aan de inhoud van allerlei regelingen. Van minstens even groot belang is ech
ter de intensiteit waarmee deze maatregelen uitge
voerd kunnen worden, welke sterk afhankelijk is van beschikbaar gestelde financiële middelen.2 We zullen in deze bijdrage proberen de financiële intensiteit waarmee het regionaal-economische be
leid in Nederland de laatste dertig jaar gevoerd is op kwantitatieve wijze tot uitdrukking te brengen.
We letten dan met name op de financiële middelen welke op de begroting van Economische Zaken uit
drukkelijk voor het voeren van regionaal beleid gereserveerd werden.
Bij dit uitgangspunt past een kanttekening. Het im
pliceert namelijk dat we géén volledig beeld kun
nen geven van de ruimtelijke uitwerking van het overheidsbeleid. De redenen hiervoor zijn:
— we beschouwen alleen de activiteiten welke bij Economische Zaken worden ingedeeld. Ruim
telijk beleid dat door andere ministeries ge
coördineerd wordt valt hier dus buiten (be
leidsonderdelen met een belangrijke ruimtelijke uitwerking zijn bijvoorbeeld het arbeidsmarkt
beleid van Sociale Zaken, en het woningbouw
beleid);
— we beschouwen alleen de activiteiten welke door de overheid zélf als regionaal beleid ge
presenteerd worden. Daarnaast hebben vrijwel alle andere overheidsactiviteiten een ruimte
lijke uitwerking. Ze beïnvloeden zodoende mede het bereiken van de doelstellingen van het regionale beleid. Een systematische inven
tarisatie van de ruimtelijke toedeling van aller
lei overheidsfinanciën is echter ondoenlijk.3 Deze beperking betekent dat bijvoorbeeld in de recente jaren belangrijke steun aan indivi
duele bedrijven in deze studie niet meegenomen is.
Het aldus beschikbaar komende overzicht van de financiële intensiteit waarmee regionaal-ccono- misch beleid is uitgevoerd in de loop der jaren, maakt het mogelijk enkele belangwekkende hypo
thesen ten aanzien van fluctuaties in deze intensi
teit te toetsen. Op deze hypothesen willen we eerst wat uitvoeriger ingaan. Daarna zal de con
frontatie met de verzamelde gegevens plaatsvin
den. Daarbij zullen we voor de volledigheid ook enige aandacht besteden aan opvallende verande
ringen in het beleidsinstrumentarium.
Hypothesen over fluctuaties in bclcidsintensitcit De eerste hypothese heeft betrekking op een mo
gelijke samenhang van de toestand van de natio
nale economie en de intensiteit van het regionale beleid. In tijden van economische voorspoed zou de nationale overheid meer aandacht hebben voor het verbeteren van de positie van zwakke regio’s, dan in tijden van relatieve economische stagnatie.
In het laatste geval vraagt het beleid tot herstel van de nationale economie alle aandacht, wat ten koste van de inspanningen voor zwakke regio’s kan gaan. Kernachtig uitgedrukt: ’Regional devel-
Dr. C. P. A. Bartels (1949) is medewerker regionale economie aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hij publiceerde onder andere Economie Aspects of Regional Welfare: Income Distribution and Unemployment (Nijhoff, Leiden,' 1977).
Adres: Molenstreek 11,9738 A C Groningen, tel. 050-773928.
H. Groeneveld (1952) is student aan de economische faculteit van de Rijksuniversiteit te Groningen.
162
opment becomes a politically unacceptable diver
sion when the future of the national economy is in jeopardy’.3
Als deze samenhang inderdaad bestaat, is het re
gionale beleid in elk geval gedeeltelijk endogeen.
Immers de uitvoering wordt mede bepaald door de fluctuaties in de nationale economie.5. De hypo
these welke dit tot uitdrukking brengt luidt dan als volgt. Hypothese E: Regionaal-economisch beleid wordt intensiever gevoerd in tijden van nationaal- economische voorspoed, en wordt relatief afge- zwakt bij nationale tegenspoed. We zullen verder
op aangeven hoe deze hypothese voor toetsing na
der geconcretiseerd wordt.
Had hypothese E betrekking op de endogene component van het regionale beleid, de tweede hypothese gaat over de structurele veranderingen in dit beleid. En wel structurele veranderingen wel
ke geïnduceerd worden vanuit een bepaalde poli
tieke visie op het vraagstuk van een rechtvaardige verdeling van het welzijn.
In algemene termen gesteld heeft het regionale beleid als doelstelling verschillen in welzijnsposi- ties tussen regio’s te verkleinen. Dit houdt in een streven naar gelijkheid van kansen voor personen, onafhankelijk van hun woonplaats. In hoeverre zo’n streven in het economische beleid een plaats krijgt, naast andere doelstellingen welke met dit beleid beoogd worden (en daarbij denken we dan vooral aan nationale doelstellingen), hangt af van het relatieve gewicht dat aan dit ’rechtvaardig
heidsprincipe’ wordt toegekend. Dat gewicht zal verschillen naar gelang de maatschappijvisie die men heeft. Zo zou je bijvoorbeeld verwachten dat in een sociaal-democratische visie het rechtvaar- digheidsstreven een groot gewicht krijgt bij de vormgeving van het beleid.
De hieruit afgeleide hypothese houdt in dat de fluctuaties van de beleidsintensiteit verband hou
den met de samenstelling van de regering, welke het beleid ontwerpt. In de Nederlandse context is het meest opvallende verschil tussen opeenvolgen
de kabinetten het al dan niet deelnemen van de PvdA. We formuleren daarom de volgende hypo
these. Hypothese P: In perioden waarin de PvdA in de regering vertegenwoordigd is, wordt regio
naal-economisch beleid intensiever gevoerd dan in perioden waarin dit niet het geval is. Beide boven
geformuleerde hypothesen zullen in het volgende met de beschikbare informatie getoetst worden.
De intensiteit van liet regionaal-economisch beleid Zoals in de inleiding al gesteld werd, gaat het ons hier vooral om de financiële intensiteit waarmee het regionaal-economisch beleid in de loop der tijd vorm kreeg. Deze intensiteit meten we af aan de financiële middelen die op de begrotingen van het Ministerie voor Economische Zaken (EZ) voor dit doel gereserveerd werden. Voor de periode waarin er duidelijk van een regionaal beleidsinstrumenta
rium sprake is, dat is de periode vanaf ongeveer 1950, zijn alle begrotingen nagelopen om een over
zicht van de voor regionaal beleid uitgetrokken bedragen te verkrijgen. Omdat niet alle begrotings
artikelen even duidelijk toegelicht werden, is in sommige gevallen een enigszins arbitraire keuze gemaakt om zulke artikelen al dan niet mee te ne
men. Het betrof dan echter wèl steeds relatief klei
ne bedragen; de belangrijkste instrumenten zoals regionale investeringspremies en bijdragen van EZ aan infrastructuur-programma’s waren wèl steeds duidelijk af te zonderen. Begrotingspsoten die niet uitdrukkelijk als regionaal beleidsinstrument ge
presenteerd werden, maar wèl een opvallend ruim- . telijke-gedifferentieerde uitwerking hadden, zijn
weggelaten.6
De aldus verkregen bedragen luiden in lopende prij
zen. Voor een analyse van temporele fluctaties zal eerst ook correctie voor het prijsverloop moeten plaatsvinden. Daartoe zijn de begrotingsposten in een drietal groepen opgedeeld zodat per groep een geschikt geachte prijsdeflator kan worden gebruikt.
De groepen omvatten respectievelijk:
— overheidsuitgaven die als bijdrage in investe
ringskosten van particuliere ondernemers be
doeld zijn;
— begrotingsposten die resulteren in investeringen door de overheid zelf (voornamelijk investerin
gen in infrastructuur);
—• bedragen die voornamelijk als lonen worden uitgekeerd.7
Ook bij de toedeling naar deze groepen kunnen kleine foutjes begaan zijn, in gevallen waar met de verstrekte toelichting een eenduidige classificatie van begrotingsposten minder goed mogelijk was.
Sommatie van de groepsbedragen in constante prij
zen levert de gewenste reeks van de totale ’regiona
le’ uitgaven in constante prijzen. Tabel 1 bevat zo
wel de reeks in lopende als die in constante prijzen.
Uit deze laatste reeks blijkt een zeer aanzienlijke intensivering van de toepassing van de instrumen
ten. Uitgedrukt in constante prijzen van 1975 ste
gen de ’regionale’ uitgaven van gemiddeld 5 mil
joen in de periode van 1955 t/m 1959, via gemid
deld 163 miljoen in 1965 t/m 1969, naar gemiddeld 243 miljoen in de meest recente jaren 1975 t/m 1979. Dit blijkt uit de 5-jaarsvoortschrijdende ge
middelden, welke eveneens in tabel 1 opgenomen zijn. De eerste en laatste twee jaren van de oor
spronkelijke reeks in constante prijzen vergelijkend is het uitgetrokken bedrag 125 X zo groot gewor
den!
Deze eigenlijk nogal opzienbarende toename geeft aan dat de aandacht voor de regionale problema
tiek op zichzelf beschouwd flink is toegenomen. Af
gezien van allerlei korte termijn fluctuaties (waar
op we verderop uitvoerig terugkomen) valt er een vrijwel continue structurele stijging in het begro-
Tabel 1. Kwantitatieve indicatoren van de financiële intensiteit van regionaal-economisch beleid.
Begrotings Regionale Regionale Totaal Aandeel 5-jaars 5-jaars
jaar uitgaven uitgaven begroting reg. uit voortschr. voortschr.
in lopende in constante EZ gaven in gem. van gem. van
periode periode begr. EZ reg. uitg. aandeel
reg. uitg.
1951 0,6 2,1 108,9 0,5
1952 0,6 1,9 118,1 0,5
1953 2,3 9,6 147,6 1,6 6,1 1,1
1954 3 9,4 172,1 1,7 6,9 1,3
1955 2,5 7,5 188,0 1,3 7,3 1,4
1956 2,3 6,1 199,1 1,2 6,2 1,3
1957 1,5 4,0 119,9 1,3 5,1 1,2
1958 1,5 4,0 122,0 1,2 14,0 3,7
1959 1,5 3,8 123,1 1,2 35,4 8,0
1960 20 51,9 148,6 13,5 59,6 12,6
1961 44 113,2 192,4 22,9 67,1 14,2
1962 49,5 125,1 206,0 24,0 73,5 15,5
1963 19,1 41,4 205,4 9,3 81,1 15,7
1964 17,6 35,8 229,6 7,7 84,4 14,9
1965 42,6 90,2 289,7 14,7 91,9 14,8
1966 65,7 129,6 345,5 19,0 120,8 16,4
1967 84,3 162,7 365,1 23,1 162,9 18,8
1968 97,5 185,9 563,8 17,3 173,2 18,2
1969 147,3 246,0 733,4 20,1 193,4 18,7
1970 88,5 141,8 771,2 11,5 211,0 18,4
1971 160,6 230,5 753,4 21,3 230,2 19,2
1972 187,5 251,0 867,8 21,6 240 20,4
1973 230 281,9 1067,7 21,5 259,7 22,1
1974 267,8 294,8 1018,8 26,3 255,3 21,5
1975 240,3 240,3 1198,8 20,0 257,9 20,4
1976 226,6 208,5 1268,6 17,9 246,3 18,8
1977 312,3 263,8 1937,8 16,1 243,3 16,5
1978 284,2 224,0 2097,2 13,6
1979 374,5 279,9 2536,2 14,8
Toelichting. De bedragen, in miljoenen guldens, betreffen steeds het ’geraamde beloop van de uitgaven’, en zijn gebaseerd op de begrotingen van EZ.
tingsbedrag waar te nemen, afgaande op de reeks van 5-jaars voortschrijdende gemiddelden. Geldt nu de toegenomen aandacht voor zwakke regio’s ook als we andere aandachtsvelden van het econo
mische beleid erbij betrekken? Met andere woor
den, hoe het zit met het relatieve belang van de
’regionale’ uitgaven? Om hierin inzicht te krijgen is berekend welk percentage van de totale begro
ting van EZ jaarlijks voor regionaal beleid werd uitgetrokken. Tabel 1 bevat de waarden van deze indicator. In de jaren vijftig kwam dit aandeel niet boven de 1,7 % uit. Bij de overgang naar de jaren zestig vond een immense sprong omhoog plaats
(tot 24 % op de begroting voor 1962!) waarna het aandeel, afgezien van de terugval in 1963 en 1964, niet meer beneden de 10 % kwam. Vooral de eer
ste helft van de jaren zestig werd gekenmerkt door relatief veel aandacht voor zwakke regio’s met een begrotingsaandeel van meer dan 20 %. Laten we de kortere termijn fluctuaties weer buiten beschou
wing (met de 5-jaars voortschrijdende gemiddelden, zie tabel 1) dan constateren we dat ook de relatieve aandacht voor ’de regio’ structureel toegenomen is.
De hoogste niveaus werden in het begin der jaren zeventig bereikt. Recentelijk lijkt deze trend echter doorbroken te zijn, gezien de lage aandelen op de
Tabel 2. Indicatie van de samenstelling regionaal-economische overheidsuitgaven.
Procentuele aandeel van
Begrotingsjaar bijdragen particuliere investeringskosten overheidsinvesteringen in 'infrastructuur e.d.
1951 56 44
1952 56 44
1953 0 100
1954 67 33
1955 60 40
1956 65 35
1957 50 50
1958 50 50
1959 67 33
1960 50 50
1961 45 55
1962 40 60
1963 79 21
1964 80 20
1965 35 65
1966 42 58
1967 43 57
1968 29 71
1969 63 37
1970 43 57
1971 47 53
1972 46 54
1973 50 50
1974 54 45
1975 49 48
1976 58 38
1977 66 29
1978 52 42
1979 76 19
Toelichting. Zie toelichting bij tabel 1. Voor verdere informatie over de samenstellende begrotingsposten en bedra
gen zie het in noot 6 genoemde onderzoeksmemorandum.
begrotingen voor 1978 en 1979.
Vergelijken we de twee indicatoren: regionale uit
gaven in constante prijzen en het relatieve begro- tingsaandeel met elkaar, dan blijkt nog dat van de 15 keren waarin de eerste indicator een stijging te zien gaf, in 12 gevallen ook de tweede indicator toenam zodat een toename van het absoluut belang van regionale uitgaven in 80 % van de gevallen ge
paard ging met een toename van het relatieve be
lang.
Tenslotte is het nog interessant de samenstelling van de uitgaven voor regionaal-economisch beleid te bezien. In tabel 2 zijn de procentuele aandelen van de bijdragen in particuliere investeringskosten en van de overheidsinvesteringen in infrastructuur e.d. voor de diverse jaren weergegeven. (Deze twee groepen vormen samen in de meeste jaren het ge
heel van de hier beschouwde regionale uitgaven).
Uit deze indicaties blijkt dat de twee groepen over de hele periode gezien ongeveer even vaak een meerderheidsaandeel bezaten. Een duidelijke alge
mene voorkeur voor één van deze twee typen uit
gaven of een geleidelijke wijziging hierin, valt hier
uit dus niet af te leiden. Voor bepaalde begrotings
jaren is er wèl een voorkeur voor een van de twee typen uitgaven te constateren. De uitgaven aan in
vesteringssubsidies waren bijvoorbeeld relatief om
vangrijk bij de begrotingen voor de jaren 1954 t/m 1956, 1959, 1963 en 1964, 1969, 1977 en 1979. De infrastructurele investeringen e.d. kregen de mees
te aandacht in de jaren 1953, 1962, 1965 en 1968.
De samenhang van de nationaal-cconomische situatie met het regionale beleid
In bovenstaande bespreking gaven we enkele indi
caties van vooral het trendmatige verloop van de financiële intensiteit van het regionale beleid. We zullen nu nagaan of de fluctuaties in de financiële aandacht voor zwakke regio’s een samenhang te zien geven met veranderingen in de nationaal- economische situatie, om zodoende de geldigheid van hypothese E vast te kunnen stellen.
Hoe meten we fluctuaties in de nationale econo
mie? We zouden dit op een erg verfijnde manier kunnen doen, gebruikmakend van allerlei conjunc- tuurindicatoren.8 Voor ons doel is echter relevant de vraag aan de hand waarvan de beleidsmakers de situatie van de nationale economie inschatten.
Omdat het economische beleid in overheersende mate een anti-werkloosheidsbeleid is geweest, lijkt het ons gerechtvaardigd ervan uit te gaan dat de relatieve werkloosheid een geschikte indicator is waarmee beleidmakers het verloop van de nationa
le economie beoordelen. Aan de hand hiervan kunnen we perioden van economische voor- en te
genspoed afbakenen. We doen dit op een eenvou
dige, nogal ruwe wijze. Jaren met een werkloosheid boven de 2 % karakteriseren we als economisch-
’zwakke’ jaren. In de andere jaren is er van rela
tieve economische voorspoed sprake geweest. Om hypothese E te toetsen gaan we na of in jaren met een lage werkloosheid de aandacht voor regio’s groter was dan in jaren met hoge werkloosheid.
We zullen dit eerst onderzoeken voor de korte ter
mijn fluctuaties in de financiële intensiteit van het beleid. Immers we signaleerden eerder een struc
turele trend van een toegenomen intensiteit over de bestudeerde periode. Om deze trendmatige ont
wikkeling in de cijfers af te zonderen zijn als be
nadering hiervoor vijf-jaars voortschrijdende ge
middelden berekend (zie tabel 1). De afwijkingen van de oorspronkelijke reeks t.o.v. deze gemiddel
den reeks bevatten dan nog twee soorten korte ter
mijn mutaties: toevallige en conjuncturele. (De ge
middelde lengte van conjunctuurcycli lag in de be
schouwde periode iets beneden de vijf jaar. Name
lijk gemeten van dal tot dal was deze 53 maanden, van piek tot piek 56 maanden.9 Gebruik van een vijf-jaars gemiddelde betekent dat de conjunctuur- compoment uit de gemiddelden reeks grotendeels verdwenen is). Van deze afwijkingen is nagegaan of ze positief of negatief waren, voor elk van de twee eerder genoemde indicatoren van de beleids- intensiteit. In tabel 3 zijn de resultaten vermeld, te zamen met nationale werkloosheidscijfers. We hebben hierbij de tekens van de intensiteits-indica- toren geplaatst bij het jaar waarin de begroting op
gesteld werd, omdat van de economische situatie op dit moment een invloed op de begroting te ver
wachten is. Wat voor samenhang valt hieruit af te lezen?
We merken allereerst op dat door het gebruik van vijf-jaars gemiddelden de tijdreeks enigszins inge
kort is. Voor de resterende jaren gaan we na of positieve en negatieve afwijkingen in de beleids- intensiteit samengingen met een bepaalde natio-
Tabel 3. Veranderingen in intensiteit regionaal-economisch beleid en nationale conjunctuur.
afwijking beleidsintensitéit van structurele trend Nationale absolute relatieve
werkloosh. uitgaven aandeel Voornaamste veranderingen in beleidsinstrumentarium
1950 2,8
1951 3,2
1952 4,7 + + aanwijzing 9 ontwikkelingsgebieden met industrialisatie-
kernen
1953 3,6 + + subsidieregeling BIK
1954 2,5 + —
1955 1,7 — —
1956 1,3 — +
1957 1,6 — —
1958 3,0 — —
1959 2,3 — + aanwijzing probleemgebieden met groter oppervlak en
grotere ontwikkelingskernen, subsidieregeling BIO
1960 1,5 + +
1961 1,0 + +
1962 0,9 — —
1963 0,9 — —
1964 0,8 — — aanwijzing stimuleringsgebieden
1965 0,9 + + subsidieregeling SIO (weinig toegepast)
1966 1,2 — + Zuid-Limburg herstructureringsgebied met subsidieregeling
SIOL
1967 2,4 + — introductie vervroegde afschrijving, investeringssubsidies SIO op diensten, start spreiding Rijksdiensten
1968 2,2 + + Tilburg en Lelystad bij het regionale beleid betrokken,
IPR subsidies
1969 1,7 — —
1970 1,4 + +
1971 1,6 + + beleid beperkt tot Noorden, Zuid Limburg en Lelystad
1972 2,8 + — intensivering spreiding Rijksdiensten
1973 2,8 + oprichting Noordelijke Ontwikkelings Maatschappij
1974 3,5 — — oprichting ontwikkelingsmaatschappij in Limburg (LIOF)
en Overijssel (OOM)
1975 5,0 — — uitbreiding werking IPR; introductie afremmingsmaat-
regelen voor Westen: SIR (toepassing zeer beperkt)
1976 5,3 + —
1977 5,1
1978 5,0 invoering WIR en uitgebreidere toepassing SIR
Toelichting. De cijfers voor de werkloosheid betreffen de geregistreerde werklozen als percentage van de afhanke
lijke beroepsbevolking. Bron: voor 1950 t/m 1970 J. J. van Duijn: The cyclical sensitivity to unemployment of Dutch provinces, 1950-1972, in Regional Science and Urban Economics, 1975, blz. 107-132 en voor de cijfers vanaf 1971:
Jaarverslag arbeidsmarkt 1978, Ministerie van Sociale Zaken. De veranderingen in het beleidsinstrumentarium zijn ontleend aan C. P. A. Bartels: Regio’s aan het werk. Ontwikkelingen in de ruimtelijke spreiding van economische activiteiten in Nederland, Den Haag (Staatsuitgeverij), te verschijnen als Voorstudie voor de WRR.
naal-economische situatie. Van de 12 jaren met een werkloosheid ) 2 % , gaven er 4 naar verhou
ding lage absolute regionale uitgaven te zien en 7 een laag aandeel. Van de 13 jaren met een werk
loosheid ( 2 % gaven er 5 naar verhouding hoge absolute regionale uitgaven te zien, en 7 een hoog aandeel. Uit deze resultaten volgt dat de beide be- leidsindicatoren niet in dezelfde richting wijzen.
De korte termijn mutaties in de absolute bedragen voor regionaal beleid geven aan dat in tijden van een slechte nationaal-economische situatie de uit
gaven in 66 % van de gevallen relatief hoog lig
gen; bij een gunstige nationaal-economische situa
tie liggen ze in 61 % van de gevallen relatief laag.
Deze bevinding duidt erop dat hypothese E voor de absolute uitgaven niet geldig is. Beschouwen we vervolgens de mutaties in het aandeel van de regio
nale uitgaven. Dit aandeel bleef in 58 % van de ja
ren met een hoge werkloosheid achter bij de trend, en liep in 54 % van de jaren met een lage werk
loosheid vóór op de trend. Deze percentages zijn niet overtuigend om ze als voldoende bevestiging van hypothese E te zien (de percentages zouden immers bij afwezigheid van elke samenhang gelijk zijn aan 50 %). We concluderen daarom dat de korte termijn fluctuaties in de financiële intensiteit van het regionale beleid géén samenhang met de situatie van de nationale economie vertoont.
Deze conclusie is gebaseerd op korte termijn fluc
tuaties in begrote regionale uitgaven. Hoe zit het nu met de meer structurele tendensen in deze uit
gaven? Hadden opvallende mutaties in de lange termijn trend van deze uitgaven wellicht wèl plaats op momenten dat het nationaal-economisch duide
lijk beter of slechter ging? Om deze vraag te beant
woorden bekijken we de meest opvallende mutaties welke zich in de financiële intensiteit voordeden.
1. Een flinke toename van de uitgaven, absoluut en relatief, op de begrotingen voor 1953 en 1954. Deze vond plaats in jaren (1952 en 1953) met hoge nationale werkloosheid: 4,9 % en 3,6% .
2. De begrotingen voor 1956 t/m 1959 kennen veel minder aandacht voor de regio’s. Ze zijn overwegend opgesteld in jaren met een natio
naal lage werkloosheid.
3. De meest duidelijke trendbreuk in de studie- periode is te localiseren in de begrotingsjaren
1960 t/m 1962. Een periode met erg weinig aandacht voor zwakke regio’s, maakt plaats voor een periode met aanzienlijk meer aan
dacht. (Een zelfde ommezwaai vond in Groot Brittannië in 1963 plaats10). In de jaren vijftig lag het aandeel van regionale uitgaven op ge
middeld 1,2 % , daarna op gemiddeld 18 %. Al
leen in 1959 lag de werkloosheid boven de 2 %: in 1961 was de werkloosheid al gedaald tot 1 %. Deze structuurbreuk vond dus plaats bij een gunstige nationale economie.
4. Ten opzichte van het gemiddelde aandeel van 18 % in de jaren zestig en zeventig waren er uitschieters naar boven voor een iets langere periode op de begrotingen voor 1971 t/m 1974.
Twee van deze begrotingen werden opgesteld in jaren met een hoge nationale werkloosheid.
Uitschieters naar beneden zien we voor wat langere periode in 1963 t/m 1965, en de recente jaren 1975 en 1976. Alleen in deze laatste twee jaren was er sprake van een nationaal slechte situatie.
Ook dit beknopte overzicht van structurele muta
ties geeft geen houvast om hypothese E te bevesti
gen, noch om een hypothese met tegengestelde in- houd te aanvaarden. Zowel voor korte als lange termijn mutaties in de financiële intensiteit van het regionaal economische beleid kunnen we géén een
duidige samenhang met de nationaal-economische ontwikkeling ontdekken.
Nu gaven we al eerder aan dat het financiële aspect maar een partieel beeld van de beleidspanningen geeft. Een belangrijk ander aspect betreft het type maatregelen waarmee beleid gevoerd wordt. Om het beeld wat meer volledig te maken zijn in tabel 3 enkele belangrijke veranderingen in het beleids
instrumentarium eveneens aangegeven. Uit dit overzicht blijkt dat hier veel meer samenhang met de nationaal-economische situatie te ontdekken valt. De meeste veranderingen, welke grotendeels bestonden uit uitbreidingen van het geografische werkingsbeleid van stimuleringsmaatregelen en van de toepassingsmogelijkheden van investerings
subsidies, kwamen tot stand in jaren dat de natio
nale werkloosheid hoog was. Deze bevinding duidt op een omgekeerd verband, als dat aangegeven met hypothese E!
De politieke component in het regionale beleid De tweede hypothese die we met de verzamelde ge
gevens willen onderzoeken, heeft betrekking op de mogelijke aanwezigheid van een politieke compo
nent in de regionale uitgaven. Is het zo dat kabinet
ten, waarvan we mogen verwachten dat het streven naar gelijkheid van kansen een belangrijke doel
stelling vormt, ook meer geld uittrekken voor re
gionaal beleid?
Om deze vraag te kunnen beantwoorden is aller
eerst een overzicht gemaakt van de samenstelling en de zittingsperiode van de verschillende kabinet
ten die tijdens de onderzochte periode aan het be
wind waren. Zie hiervoor tabel 4. Uit deze infor
matie kunnen we afleiden dat de aanwezigheid van de PvdA de volgende begrotingen beïnvloed kan hebben: 1952 t/m 1959; 1966 en 1967; en 1974 t/m 1977. Zijn dit nu perioden welke opvallen door een sterkere absolute of relatieve aandacht voor zwakke regio’s dan anders?
Voor de eerste periode gold dit duidelijk niet: in de jaren vijftig was de aandacht voor zwakke regio’s minimaal. Dat veranderde met het begin van de jaren zestig sterk, maar onder een C D A /W D ka
binet (de Quay!) De begroting voor 1966 en 1967 gaven wèl beide een hoger bedrag voor regionaal beleid te zien dan voorafgaande jaren, maar verge
lijkend met de jaren vóór en na deze periode is dat géén uitzondering: grotere toenames traden zelfs op in 1965 (onder het CDA/VVD kabinet Marij- nen) en in 1969 (het CDA/VVD kabinet de Jong).
De relatieve uitgaven lagen in deze twee begro
tingsjaren wèl nogal hoog, maar dat kwam in de jaren zestig ook voor bij andere kabinetten (bij
voorbeeld 1961, 1962 en 1968, 1969). Tenslotte de jaren zeventig. Een stijgende lijn in de absolute uitgaven in de periode 1971 t/m 1974, welke bijna geheel onder een CDA/VVD/DS’70 kabinet viel (Biesheuvel). In 1975 en 1976 weer lagere bedra
gen onder het kabinet Den Uyl. De gehele jaren zeventig overziend constateren we dat het absolute maximum (1974) wèl onder een kabinet met PvdA viel, maar dat bedragen die maar een fractie hier
van afwijken onder confessioneel-liberale kabinet
ten te vinden zijn (bijvoorbeeld 1973 en 1979). Be
schouwen we vervolgens nog de relatieve regionale uitgaven, dan lagen deze stabiel hoog onder het kabinet Biesheuvel. Een zeer hoog niveau vervol
gens tijdens het eerste begrotingsjaar van het kabi
net den Uyl (1974 met 26 %), maar verder een continue afname van het aandeel onder dit kabinet tot 16 % op de begroting voor 1977. Deze daling heeft zich daarna voortgezet onder een confessio- neel-liberaal kabinet. Gemiddeld lag het begro- tingsaandeel onder het PvdA/PPR/D’66/CDA ka
binet op 20 %, hetgeen lager is dan dat in de voor
afgaande periode 1971 t/m 1973 (met een aantal van gemiddeld 21,5 %).
Overzien we de gehele periode dan lag het relatieve aandeel van regionale uitgaven onder kabinetten met PvdA op gemiddeld 9 %, en onder andere kabinetten op 16 %! Deze slechte score voor de PvdA wordt natuurlijk verklaard door de geringe belangstelling voor zwakke regio’s in de jaren vijf
tig. Laten we deze periode buiten beschouwing, en bezien we alleen de jaren vanaf 1960, dan is de score voor de PvdA 20 % en voor de rest 17 %.
Het verschil is erg gering, en bovendien afhankelijk van het gekozen startjaar (1960).
Al deze indicaties geven aan dat de gebruikte ge
gevens géén eenduidige bevestiging van hypothese P opleveren. Over de hele periode bezien wordt de hypothese zelfs zeer duidelijk verworpen. Weglaten van de beginjaren doet het beeld veranderen, zodat dan de conclusie afhankelijk wordt van het nieuw te kiezen startjaar. Als we dit stellen op 1960 ko
men we gemiddeld wel op een iets betere score voor PvdA kabinetten. Maar vergelijken we verschillen
de kabinetsperioden in dit tijdvak, dan hebben PvdA kabinetten zeker niet het alleenrecht van grote aandacht voor zwakke regio’s. Het lijkt er daarom op dat de politieke kleur van de kabinetten weinig of geen invloed heeft op de fluctuaties in de financiële intensiteit van het regionale beleid.
Ook voor deze politieke factor gaan we voor de volledigheid na of een samenhang mogelijk wèl aanwezig is bij de intensiteit waarmee nieuwe maat
regelen geïntroduceerd werden. Daartoe vergelij
ken we de informatie uit de tabellen 2 en 3 met elkaar. In de jaren vijftig valt er op dit gebied wei
nig activiteit te ontdekken, behalve de start van het regionale beleid onder PvdA kabinetten en de fikse uitbreiding van het werkingsgebied in 1959 onder het interim-kabinet Beel. In de jaren zestig vond de belangrijkste verandering in instrumentarium plaats onder niet-PvdA kabinetten, namelijk in
1967 en 1968. In de jaren zeventig tenslotte wer
den tijdens een PvdA kabinet wèl enkele opvallen
de maatregelen getroffen, maar dit gebeurde ook onder andere kabinetten (bijvoorbeeld in 1978: in
voering van WIR en intensivering van SIR). Dus ook voor mutaties in de beleidmaatregelen blijkt géén eenduidige samenhang met de politieke kleur van kabinetten.
De afwezigheid van zo’n samenhang kan misschien Tabel 4. Samenstelling en zittingsperioden kabinetten.
gedeeltelijk verklaard worden uit het feit dat het voorbereidende werk van nieuwe beleidmaatrege
len lang duurt. De oogst van dit werk wordt dan door een volgend kabinet binnengehaald. Het tijd
stip van invoering van de IPR en de WIR zijn hier voorbeelden van. Dit verschijnsel geeft eveneens aan dat de politieke kleur van kabinetten voor de keuze van de maatregelen maar weinig of geen ge
volgen heeft.
Periode Premier Samenstelling
7-8-48 /15-3-51 Drees-van Schaik PvdA, KVP, CHU, VVD, overig
15-3-51 / 2-9-52 Drees I PvdA, KVP, CHU, VVD, overig
2-9-52 / 13-10-56 Drees II PvdA, KVP, AR, CHU, overig
13-10-56 / 22-12-58 Drees III PvdA, KVP, AR, CHU
22-12-58 /19-5-59 Beel (interim) KVP, AR, CHU
19-5-59 / 24-7-63 De Quay KVP, AR, CHU, VVD
24-7-63 / 14-4-65 Marijnen KVP, AR, CHU, W D
14-4-65 / 22-11-66 Cals PvdA, KVP, AR
22-11-66/5-4-67 Zijlstra (interim) KVP, AR
5-4-67 / 6-7-71 de Jong KVP, AR, CHU, VVD
6-7-71 / 11-5-73 Biesheuvel KVP, AR, CHU, VVD, DS’70
11-5-73 / 22-3-77 den Uyl PvdA, ,KVP, AR, PPR, D’66
22-3-77/heden van Agt CDA, VVD
Toelichting. Dit overzicht is ontleend aan J. Th. J. van den Berg en J. J. Vis, Parlement en Politiek, Den Haag.
(Staatsuitgeverij), 1977.
Afsluiting
In deze bijdrage is de intensiteit waarmee gedu
rende de laatste dertig jaar regionaal economisch beleid gevoerd werd onderzocht. De voornaamste conclusies die we hieruit afleiden zijn de volgende:
— de financiële intensiteit is structureel zeer aan
zienlijk toegenomen, zowel absoluut als rela
tief;
— mutaties in deze financiële intensiteit bezaten geen duidelijk verband met de ontwikkeling van de nationale economie;
— bij de invoering van nieuwe maatregelen was er wèl sprake van zo’n verband: meer activiteit in tijden dat de nationale economie er slecht voor stond;
— de samenstelling van kabinetten, met name het al dan niet participeren van de PvdA, heeft de belangstelling voor zwakke regio’s niet beïn
vloed. Dit geldt zowel voor de financiële be-
leidsintensiteit, als voor het invoeren van nieuwe maatregelen.
De aandacht voor zwakke regio’s is daarom nogal autonoom toegenomen, aansluitend bij een bredere maatschappelijke trend van streven naar verminde
ring van verschillen in persoonlijk welzijn (welke verder ook bijvoorbeeld de inkomensverdeling be
ïnvloedde).
Noten
1 Voorbeelden van zulke benaderingen zijn te vinden bij C. P. A. Bartels en S. Y. Roosma: De dienstensec
tor in het regionale beleid, in Economisch Statistische Berichten, 1979, blz. 311-316 en 342-347; W. J. M. Cre- mers: Het Nederlandse regionale beleid sinds 1945. De blijvende problemen van onze ’ontwikkelingsgebieden’, in Intermediair, 1976, blz. 45-53; M. de Smidt: Ruimte
lijke spreiding en regionale ontwikkeling. Hoofdstuk 1 in J. G. Borchert, G. J. J. Egbers en M. de Smidt:
Ruimtelijk beleid in Nederland. Sociaal geografische
beschouwingen over regionale ontwikkeling en ruimte
lijke ordening, Bussum (Romen), 1978; A. C. M. Jan
sen, M. de Smidt en E. Wever; Industrie en ruimte. De industriële ontwikkeling van Nederland in een verande
rend sociaal-ruimtelijk bestel, Assen (van Gorcum), 1979; A. C. M. Jansen en J. G. Lambooy: De onder
neming en het regionaal beleid, in Economisch Kwar- taaloverzicht AMRO-bank, 1974 (no. 4), blz. 5-16; P.
Nijkamp en C. Verhage (red.): Regionaal beleid, Lei
den (Stenfert Kroese), 1978; R. Tamsma: Stimulerings- en herstructureringsgebieden (SG en HG). Een kwart eeuw regionaal beleid, in Geokrant, 1977 (no. 8), blz.
2-17; J. J. van Duijn: De doelmatigheid van het regio- naal-economisch beleid in Nederland in de jaren zes
tig, in Tijdschrift voor economische en sociale geogra
fie, 1975, blz. 258-271.
2 In een land als Groot Brittannië heeft het financiële aspect van de regionaal-economische politiek meer aandacht gekregen. Men zie bijvoorbeeld: B. Moore en J. Rhodes: Evaluating the effects of British regional economie policy in Economie Journal, 1973, blz. 87- 110; en D. Maclennan en J. B. Parr (eds.): Regional policy. Past experience and new directions, Oxford (Robertson), 1979.
3 Zie hiervoor ook J. G. Lambooy: Regionaal beleid en overheidsuitgaven, in Openbare Uitgaven, 1973, blz.
112-124.
4 Ontleend aan H. W. Richardson: Regional and urban
economics, Harmondsworth (Penguin), blz. 264.
5 Een pleidooi voor het beschouwen van regionaal- economische politiek als endogene economische factor is te vinden bij G. Clark: The political business cycle and the distribution of regional unemployment in Tijdschrift voor economische en sociale geografie, 1978, blz. 154-164.
0 Voor gedetailleerde informatie over de meegetelde begrotingsposten verwijzen wij naar: C. P. A. Bartels en H. Groeneveld: De daad bij het woord in de Neder
landse regionaal-economische politiek, Onderzoekme- morandum nr. 61, Economische Faculteit, Rijksuniver
siteit Groningen.
7 De gebruikte prijsindexcijfers zijn die voor netto in
vesteringen in vaste activa van bedrijven, idem van de overheid, en voor regelingslonen per uur bij de over
heid. De waarde van het prijsindexcijfer van investe
ringen is voor de meest recente jaren door ons zelf ge
schat, hetgeen een kleine onzekerheid introduceert.
Voor de gebruikte gegevens verwijzen we naar het in noot 6 genoemde onderzoekmemorandum.
8 Zo’n benadering is voor Nederland toegepast door J. J. van Duijn: Dating postwar business cycles in the Netherlands, 1948-1976, in de Economist, 1978, blz.
474-504.
8 Zie hiervoor van Duijn, 1978.
10 Zie Moore en Rhodes, 1973.
