- van zelfstandige naar complementaire handhaving -
Provincie Friesland
Wabo-Puzzel
en de
Afstudeerscriptie Groningen, juni 2007
Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Bedrijfskunde
Cluster Business Development
Auteur: M. de Jong
1e begeleider RuG: Prof. dr. J.J. van der Werf 2e begeleider RuG: Drs. W.A. Prins
Begeleider Provincie Friesland: Mr. J.L.C.M. Wolters - Potters
- van zelfstandige naar complementaire handhaving -
Provincie Friesland
Voorwoord
Dit onderzoek is de afsluiting van mijn opleiding Business Development (BD) aan de Rijksuniversiteit Groningen. Business Development vormt een specialisatie binnen de faculteit Bedrijfskunde en houdt zich bezig met de vraag hoe een bedrijf (of instelling) op de meest bevredigende wijze een nieuw product kan ontwikkelen en vervolgens in de markt kan zetten (Rijksuniversiteit Groningen. (2006)). De opdrachtgever van het onderzoek is de afdeling milieutoezicht van de provincie Friesland. Daar is men momenteel bezig met de potentiële invoering van de Omgevingsvergunning. Dit betreft een nieuw soort vergunning die een scala van huidige vergunningen zal gaan vervangen. De afdeling milieutoezicht wil graag weten op welke wijze zij haar organisatie aan dient te passen om de handhaving van de omgevingsvergunning te kunnen realiseren. Het beantwoorden van die vraag is het onderwerp van dit verslag.
Het onderzoek was voor mij een proces met veel obstakels, waarbij ik mezelf meermalen ben tegen gekomen. Hoewel het realiseren van dit onderzoek daardoor langer heeft geduurd dan ik van plan was, ben ik tevreden met het resultaat. Het was een leerzame ervaring die me geholpen heeft om mezelf op meerdere gebieden verder te ontwikkelen. Ik hoop dat dit onderzoek ook voor de afdeling milieutoezicht het gewenste resultaat tot gevolg had en dat zij in dit verslag de informatie vindt waar zij naar op zoek was.
Ik wil van deze gelegenheid graag gebruik maken om een aantal personen te bedanken voor hun hulp bij het realiseren van dit onderzoek. Om te beginnen mijn begeleidend docent vanuit de faculteit Dhr. Jos van der Werf. Met zijn hulp heb ik een verdere groei ondergaan op het gebied van analytisch redeneren. Hij heeft mij geholpen om de procesgang beter naar voren te laten komen en zaken niet moeilijker uit te leggen dan noodzakelijk. Hierdoor is de leesbaarheid en validiteit van dit verslag sterk verbeterd.
Tevens wil ik graag mijn collega’s binnen de afdeling milieutoezicht bedanken voor hun hulp en beschikbaarheid, in het bijzonder Mevr. Hannie Wolters en Dhr. Henk Stapert. Hannie Wolters was mijn begeleidster binnen de afdeling en heeft mij geholpen een beter beeld te krijgen van de complexe wereld die handhaven heet. Zij gaf mij de gelegenheid om het leerproces van onderzoek te doorlopen, met vrijheid om te ‘zwemmen’ en tijdige aanwijzingen wanneer ik dreigde te verzuipen. Henk vormde mijn mentale steun, wanneer ik het in de zee van informatie even niet meer zag zitten. Bij hem kon ik altijd terecht met mijn vragen en onduidelijkheden.
Samenvatting
Op dit moment dienen burgers zich veelal tot verschillende overheidsinstanties te wenden voor het verkrijgen en behouden van bepaalde overheidstoestemmingen zoals een vergunning. VROM wil in deze situatie verandering brengen met behulp van de ‘omgevingsvergunning’. Deze moet ervoor zorgen dat het proces van vergunningverlening en handhaving voor de burger minder ingewikkeld en tijdrovend wordt. De omgevingsvergunning is bestemd voor burgers en bedrijven die op een bepaalde plek iets willen gaan slopen, (ver)bouwen, oprichten, aanleggen of gaan gebruiken. Het streven is dat men vanaf medio 2007 voor alle benodigde overheidstoestemmingen terecht kan bij één loket, waarop één procedure volgt die leidt tot één gezamenlijk besluit, genaamd de omgevingsvergunning.
De omgevingsvergunning kan gezien worden als een samenvoeging van verschillende bestaande vergunningen. Het realiseren van de omgevingsvergunning zal van de overheid dan ook om goede coördinatie vragen. Coördinatie van de vergunningverlening en coördinatie van de handhaving. Dit onderzoek beperkt zich tot het coördinatievraagstuk van de handhaving. De afdeling milieutoezicht van de provincie Friesland vraagt zich af welke gevolgen de invoering van de omgevingsvergunning heeft voor haar eigen organisatie. Het doel van dit onderzoek is zodoende: Het onderzoeken van de
organisatorische implicaties van de wet Wabo voor de afdeling milieutoezicht.
Het proces van handhaving omvat altijd dezelfde stappen. Ondanks het feit dat iedere handhavende instantie dezelfde stappen doorloopt, kan het proces van handhaving er toch anders uitzien per instelling. Dit komt onder andere doordat men werkt met verschillende wettelijke kaders. Behalve het verschil in wettelijke kaders geldt ook dat de verschillende instanties zelf verantwoordelijk zijn voor de organisatie van de handhaving en het inrichten van het handhavingproces. De overheid wil in deze situatie verandering brengen met behulp van het nieuwe wetsvoorstel de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht, afgekort Wabo. De Wabo zorgt voor een procedurele stroomlijning en integratie van de aan de omgevingsvergunning gerelateerde regelgeving en realiseert dat de handhaving van de omgevingsvergunning in handen komt van één bestuursorgaan.
De wetgeving die samenkomt rond de omgevingsvergunning is terug te voeren tot drie beleidterreinen, die in de handhaving worden aangeduid als ‘kleursporen’. De beleidterreinen betreffen ‘natuur- en landschapsregelgeving’ (groene kleurspoor), ‘milieuhygiëneregelgeving’ (grijze kleurspoor) en ‘bouw- en ruimtelijke ordening’ (rode kleurspoor). In de huidige situatie houdt zowel de gemeente als de provincie zich bezig met de handhaving van het groene en grijze kleurspoor. De handhaving van het rode kleurspoor wordt alleen uitgevoerd door de gemeente.
Op basis van bepaalde criteria geldt ofwel de provincie ofwel de gemeente als bevoegd gezag om de hele omgevingsvergunning te handhaven. Wanneer de provincie geldt als bevoegd gezag dient zij ook te oordelen over het rode kleurspoor. Omdat dit kleurspoor in de huidige situatie niet tot haar taakgebied behoord, bestaat bij de provincie een kennisgebrek. De Wabo heeft deze situatie echter voorzien en geeft aan het bevoegd gezag de mogelijkheid om andere instellingen om ‘hulp’ te vragen bij de handhaving. Dit houdt in dat de provincie door haar aan te wijzen ambtenaren ‘bevoegd’ kan verklaren om namens haar bepaalde handhavingtaken uit te voeren. In plaats van zelf de benodigde kennis voor de handhaving van het rode kleurspoor op te bouwen, kan de provincie er dus ook voor kiezen om een samenwerking aan te gaan met de gemeente(n).
provincie zou als een vorm van afstemming gezien kunnen worden, maar dan meer op kwaliteitsgebied.
Tussen verschillende kleursporen vindt over het algemeen eveneens geen informatieoverdracht plaats. Het handhavingproces per kleurspoor is gericht op het voortbrengen van de ‘eigen’ handhaving en niet op het realiseren van afstemming. In het kader van organisatorische voordelen zijn bij sommige instellingen kleurspoor afdelingen samengevoegd tot één afdeling. Over het algemeen is het handhavingproces daarbij echter hetzelfde gebleven, waardoor er nog steeds geen sprake is van structurele afstemming.
Bij de provincie zijn de toezichthouders van het groene en grijze kleurspoor samengebracht in de afdeling milieutoezicht. Voor de omgevingsvergunning dient de afdeling milieutoezicht tevens over het rode kleurspoor te oordelen. Zoals gezegd kan de kennis hiervoor ofwel zelfstandig worden opgebouwd ofwel in samenwerking met de gemeente. In dit onderzoek wordt geconcludeerd dat samenwerking met de gemeente de voorkeur heeft. Deze conclusie is gebaseerd op aannames over de kosten en de aanname dat extra contact met de gemeente ten goede komt aan de controlerende taak die de provincie heeft ten aanzien van de gemeentelijke (handhaving)activiteiten.
Het organiseren van de samenwerking wordt gezocht op het niveau van het afdelingshoofd en de toezichthouders. De toezichthouders worden verantwoordelijk voor de afstemming van de onderlinge handhavingactiviteiten. Per bedrijf ontstaat een projectgroep van de betrokken kleurspoor toezichthouders. De toezichthouder van het ‘bevoegd’ gezag vervult daarbij de taak van projectleider. De afdelingshoofden bekijken net als in de huidige situatie of de geplande handhavingactiviteiten van de projectgroep aansluiten bij het beleid van de afdeling. De toezichthouders staan zodoende onder leiding van twee leidinggevenden, een projectleider en een afdelingshoofd. Deze organisatiestructuur wordt aangeduid als een matrixorganisatie. De projectleider is daarbij verantwoordelijk voor het realiseren van afgestemde handhaving en het afdelingshoofd voor de inzet van zijn personeel (toezichthouders) (zie figuur).
De projectleider realiseert afgestemde handhaving in overleg met zijn projectleden. De afstemming kan bemoeilijkt worden doordat de verschillende toezichthouders georiënteerd zijn op de belangen van hun eigen kleurspoor. Ten aanzien van de rode kleurspoor toezichthouder geldt nog als extra belemmerende factor dat deze niet tot de organisatie van de provincie behoort. Het gevolg is dat men niet automatisch dezelfde doelstellingen nastreeft.
(Provincie) (Gemeente) Bedrijf X Bedrijf Y Bedrijf Z Afdelinghoofd Toezichthouder Toezichthouder Toezichthouder Kleurspoor Rood Afdelingshoofd
Kleurspoor Grijs Kleurspoor Groen
De oplossing voor dit probleem is het creëren van een nieuwe sociale identiteit tussen de toezichthouders, door het versterken van het groepsgevoel. Dit kan door het betrekken van de groepsleden bij het opstellen van de werkafspraken, gebruik te maken van gemeenschappelijke kleuren/ logo’s/ etc. en het realiseren van een persoonlijke relatie ofwel ‘team spirit’ tussen de groepsleden. De projectleider moet er als het ware voor zorgen dat er in overleg een stabiel bestuurlijk ‘pact’ ontstaat, tussen de toezichthouders van de provincie en die van de gemeente.
Goede samenwerking is echter geen garantie voor kwalitatieve handhaving. Om te beginnen dient de projectleider in staat te zijn om het advies dat hij van zijn projectleden ontvangt op waarde te schatten. Vervolgens dient hij te kunnen vertrouwen op een ‘goede’ uitvoering van de handhavingactiviteiten. Het garanderen van kwalitatief advies kan door gebruik te maken van zogenaamde ‘checklists’. Daarbij worden alle argumenten voor of tegen het treffen van maatregelen expliciet gemaakt. Met het oog op de eenduidigheid dient een dergelijke checklist opgesteld te worden per kleurspoor. Het garanderen van ‘goede’ uitvoering is afhankelijk van de kennis, ervaring en middelen die een persoon bezit. Dit wordt vaak mede bepaald door de organisatie waar hij of zij deel van uitmaakt.
Het grijze kleurspoor heeft begin 2002 een professionaliseringsslag doorlopen. De daarbij gebruikte kwaliteitscriteria zijn in de Wet milieubeheer (Wm) vertaald naar bepalingen voor de handhavingstructuur. Om ook de handhavingkwaliteit van de omgevingsvergunning veilig te stellen, heeft VROM ervoor gekozen om de handhavingregeling voor de omgevingsvergunning te baseren op de huidige uitgebreide regeling van de Wm. Dit onderzoek geeft aan dat het daarom bevorderlijk kan zijn om een gelijksoortige professionaliseringsslag toe te passen bij het groene en rode kleurspoor. Wanneer de individuele kleursporen al ervaring hebben met de gestelde kwaliteitscriteria, is het immers eenvoudiger om ook gezamenlijk met de gestelde kwaliteitscriteria te werken.
Mogelijk beschikt echter niet iedere gemeente over de nodige middelen om een dergelijke professionaliseringslag door te voeren. Daarom wordt voorgesteld dat aan elkaar grenzende gemeenten intensiever samen gaan werken. Op die manier kan men samen de benodigde kritische massa creëren voor kwalitatieve handhaving. Wanneer meerdere gemeenten zich naar buiten toe presenteren als één instelling zorgt dit tevens voor een vereenvoudiging van de samenwerking tussen de provincie en gemeente(n). Het verminderde aantal contactpersonen maakt de afstemming immers een stuk eenvoudiger.
De in dit onderzoek behandelde onderwerpen geven een eerste aanzet voor het realiseren van het samenwerkingsverband. Er zijn echter nog een aantal aandachtspunten waar nader onderzoek naar verricht dient te worden. Zo dient er nog te worden gekeken naar de relatie met de brandweer en de politie (openbaar ministerie). Er dient gekeken te worden of personen van deze partijen deel uit gaan maken van de projectgroep, of dat de toezichthouder van de gemeente als contactpunt met deze personen zal fungeren.
Inhoudsopgave 1. Probleemcontext... 8 1.1. Aanleiding... 8 1.2. De omgevingsvergunning ... 8 2. Onderzoeksopzet ... 10 2.1. Probleemstelling ... 10 2.2. Doelstelling... 10 2.3. Vraagstelling... 10 2.4. Randvoorwaarden ... 10 2.5. Onderzoeksaanpak... 11
2.6. Gebruik van bronnen ... 13
3. Diagnose... 14
3.1. Uit welke stappen bestaat het proces van handhaving? ... 14
3.2. Is er verschil in het proces van deze handhavingtaken? ... 15
3.3. Welk beeld heeft VROM bij coördinatie van de handhaving? ... 16
3.4. Hoe probeert VROM dit beeld te realiseren/ stimuleren?... 16
3.5. Welke handhavingtaken komen samen in de omgevingsvergunning? ... 19
3.6. Hoe ziet de taakverdeling eruit voor deze handhavingtaken?... 20
3.7. Welke vorm van afstemming bestaat er momenteel tussen deze instanties?... 21
3.8. Hoe ziet de huidige handhavingorganisatie van de provincie Friesland eruit?... 22
3.9. Aan welke eisen dient de gecoördineerde handhaving te voldoen?... 24
3.10. Welke aandachtspunten heeft men in het huidige proces van handhaving? ... 24
3.11. Programma van Eisen ... 25
3.12. Probleemstelling ontwerpfase... 26
4. Ontwerp... 27
4.1. Welke procesveranderingen zijn noodzakelijk om het PvE te realiseren? ... 27
4.2. Hoe kunnen deze procesveranderingen worden georganiseerd? ... 31
4.3. Samen of zelfstandig... 32
4.4. Organisatie van het gewenste handhavingproces ... 35
5. De projectgroep ... 40
5.1. Samenwerking binnen de projectgroep... 40
5.2. Kwaliteit van advies... 41
5.3. Kwaliteit van activiteiten... 42
6. Conclusie en aanbevelingen ... 45
BIJLAGEN
I. Begrippenkader/definities en afkortingen
II. Handhaving
III. Overzicht reikwijdte omgevingsvergunning
IV. Gebruikte bronnen
1. Probleemcontext 1.1. Aanleiding
De overheid is verantwoordelijk voor het welzijn van haar burgers. Een aspect van dit welzijn betreft de veiligheid. Deze wordt onder andere gerealiseerd door het opstellen van regels waar burgers zich aan moeten houden. Zo dient men bijvoorbeeld een vergunning1 aan te vragen om bepaalde activiteiten uit te mogen voeren. Aan het verkrijgen en behouden van een vergunning zijn vervolgens ook weer voorwaarden verbonden. Regels en voorwaarden hebben echter pas een beschermende functie wanneer wordt opgetreden tegen overtredingen. Het controleren van de naleving en het optreden tegen overtredingen wordt aangeduid als ‘handhaving’.
De overheid is opgebouwd uit meerdere instanties die weliswaar gezamenlijk dezelfde taak van bescherming uitvoeren, maar organisatorisch vaak zelfstandig opereren. Voor de vergunningverlening en handhaving betekent dit dat burgers en bedrijven zich veelal tot verschillende instanties moeten wenden. Veel burgers en bedrijven ervaren de huidige situatie van vergunningverlening en handhaving dan ook als ingewikkeld en tijdrovend. Het ministerie van VROM wil in deze situatie verandering brengen door het introduceren van de ‘omgevingsvergunning’.
1.2. De omgevingsvergunning
De omgevingsvergunning is als het ware een samenvoeging van verschillende bestaande vergunningen. Hij is bestemd voor burgers en bedrijven die op een bepaalde plek iets willen gaan slopen, (ver)bouwen, oprichten, aanleggen of gaan gebruiken (Ministerie van VROM 2005:36). Het streven is dat burgers en bedrijven vanaf medio 2009 (Ministerie van VROM 2007) voor al die vergunningaanvragen terecht kunnen bij één loket, waarop één procedure volgt die leidt tot één gezamenlijk besluit, genaamd de omgevingsvergunning.
Momenteel geldt dat de instantie die een bepaalde vergunning verstrekt tevens verantwoordelijk is voor de handhaving van die betreffende vergunning. Voor de omgevingsvergunning gaat dit ook gelden. Het loket dat de omgevingsvergunning verstrekt zal tevens verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de omgevingsvergunning. Burgers en bedrijven hebben daardoor nog maar met één loket te maken voor de vergunningverlening en de handhaving. Voor hen is de omgevingsvergunning een enorme versimpeling van de situatie. Voor de overheid geldt dit echter in mindere mate. Wettelijk gezien blijft het namelijk verboden om de taak van vergunningverlening en handhaving door dezelfde persoon uit te laten voeren. Organisatorisch dient er zodoende nog steeds sprake te zijn van een personele scheiding.
Bovendien zijn de instellingen die de huidige vergunningen verlenen en handhaven verdeeld over de provincie en de gemeenten. Het idee is daarom dat ook voor de omgevingsvergunning zowel bij de provincie als bij de gemeente een loket komt (zie figuur 1.1). Er is dan voor de burger en het bedrijf nog steeds sprake van één loket, één procedure en één gezamenlijk besluit, maar dit is op twee plaatsen aanwezig. Afhankelijk van bepaalde criteria dient men vervolgens ofwel bij de provincie ofwel bij de gemeente(n) te zijn voor een omgevingsvergunning.
Het samenvoegen van de verschillende vergunningen tot één omgevingsvergunning zal om goede coördinatie vragen. Coördinatie van de vergunningverlening en coördinatie van de handhaving. Dit onderzoek beperkt zich tot het coördinatievraagstuk van de handhaving. Eén van de instanties die in de huidige situatie van handhaving betrokken is bij de bouw, verbouwing, oprichting of gebruik van een huis, fabriek of schuur is de afdeling milieutoezicht van de provincie Friesland. Momenteel is zij verantwoordelijk voor de handhaving van de milieuvergunning. Dit houdt in dat zij controleert of het naleefgedrag van mensen overeenkomt met de normen uit de milieuhygiëneregelgeving en dat zij optreedt tegen overtredingen. De afdeling milieutoezicht vraagt zich af welke gevolgen de invoering van de omgevingsvergunning heeft voor haar eigen organisatie. Het onderzoek dat in het kader van deze vraag is uitgevoerd wordt nader toegelicht in het volgende hoofdstuk.
Handhaving Vergunningverlening Gemeente(n) Provincie Huidige situatie Toekomstige situatie Omgevingsvergunning
2. Onderzoeksopzet 2.1. Probleemstelling
Het is moeilijk om op basis van een probleemsituatie direct een onderzoek op te zetten (Leeuw 2001:70). De probleemsituatie geeft het probleem weer in algemene bewoordingen en biedt geen handvaten voor de opzet van een onderzoek. Daarom dient de probleemsituatie eerst verder vertaald te worden naar onderzoekbare termen. Door de onderzoekselementen verder expliciet te maken ontstaat meer houvast voor het uitvoeren van het onderzoek. Belangrijke elementen van een onderzoek betreffen het doel van het onderzoek, de resultaten die men voor ogen heeft en de randvoorwaarden. Deze elementen vormen samen de probleemstelling. Het resultaat dat men voor ogen heeft wordt weergegeven door een vraagstelling. Dit is de vraag die het onderzoek op dient te lossen (Leeuw 2001:85).
2.2. Doelstelling
De afdeling milieutoezicht wil weten welke gevolgen de invoering van de omgevingsvergunning heeft voor haar eigen organisatie. Organisatorisch gezien resulteert de omgevingsvergunning in een wijziging van de coördinatietaak waar de afdeling voor staat. Dit onderzoek kijkt in het bijzonder naar de coördinatietaak rondom de handhaving. Het doel van dit onderzoek is: Het onderzoeken van de
organisatorische implicaties voor de afdeling milieutoezicht. Op basis van de doelstelling kan nu een
vraagstelling voor het onderzoek worden opgesteld.
2.3. Vraagstelling
De vraagstelling geeft de vraag weer die het onderzoek op dient te lossen. Vaak kan een vraagstelling ook worden geformuleerd als een ontwerpopdracht. De vraag ‘hoe komt het eruit te zien’ wordt in dat geval geformuleerd als de opdracht ‘ontwerp hoe het eruit komt te zien’. In dit onderzoek is ook sprake van een ontwerpopdracht. De afdeling milieutoezicht wil immers weten op welke wijze de provincie de coördinatie van de handhaving kan realiseren.
De afdeling milieutoezicht is echter niet geïnteresseerd in de organisatie voor de héle provincie. Zij wil slechts weten welke gevolgen dit heeft voor haar eigen organisatie. De ontwerpopdracht voor dit onderzoek is daarom als volgt: Ontwerp een organisatie voor de afdeling milieutoezicht die past
binnen de taak van de provincie om de handhaving van de omgevingsvergunning te coördineren. Het
beantwoorden van deze vraag vormt het uitgangspunt van het onderzoek. De uitvoer van het onderzoek is echter aan bepaalde grenzen gebonden. Deze grenzen worden ook wel aangeduid als de randvoorwaarden.
2.4. Randvoorwaarden
Om te beginnen wordt binnen dit onderzoek alleen gekeken naar het coördinatievraagstuk van de handhaving vanuit de provincie. Het coördinatievraagstuk rondom de vergunningverlening wordt
volledig buiten beschouwing gelaten. Uit gesprekken met medewerkers is naar voren gekomen dat
vergunningverlening. Aangezien er een relatie tussen vergunningverlening en handhaving aanwezig is, geeft dit duidelijk beperkingen aan mijn onderzoek. Zo kan het voorkomen dat advies wordt gegeven dat niet aansluit bij ontwikkelingen binnen de vergunningverlening.
Dit risico wordt als aanvaardbaar beschouwd, omdat men verwacht dat de ontwikkelingen bij vergunningverlening beperkte invloed hebben op de relatie tussen beide taken. Bovendien is men van mening dat het onderzoek anders te omvangrijk wordt. Dit brengt ons bij de volgende randvoorwaarde van het onderzoek. Voor de uitvoer van dit onderzoek geldt een deadline. Het onderzoek dient in een
periode van 4 maanden te worden uitgevoerd. Tijdens de uitvoer van het onderzoek dienen de medewerkers tevens zo min mogelijk te worden belast De handvaten van de zojuist uitgewerkte
probleemstelling kunnen nu gebruikt worden bij het opzetten van een verdere onderzoeksaanpak.
2.5. Onderzoeksaanpak
De onderzoeksaanpak geeft aan op welke manier getracht wordt om de vraagstelling te beantwoorden (Leeuw 2001:1). In dit onderzoek betreft de vraagstelling een ontwerp. Ontwerpopdrachten vragen om een model van een toekomstig gewenst systeem dat voldoet aan vooraf gestelde eisen (Leeuw 2001: 192). Als eerste dient zodoende een beter beeld te komen van de gewenste situatie. Er is echter geen sprake van een volledig nieuw ontwerp, maar van een herontwerp. Dit houdt in dat er reeds een systeem aanwezig is dat aangepast dient te worden aan de veranderende omstandigheden. Behalve de gewenste situatie dient daarom ook de huidige situatie beter in beeld te komen.
De huidige situatie wordt gekenmerkt door fragmentatie, waarbij verschillende instanties elk voor een gedeelte van de handhaving verantwoordelijk zijn. VROM wil dat er in de toekomst coördinatie plaatsvindt tussen de handhavingactiviteiten van deze instanties. Dit moet er voor zorgen dat er vanuit het perspectief van de klant sprake is van één loket, dat verantwoordelijk is voor alle handhavingactiviteiten. In dit onderzoek wordt gekeken naar een manier om de gewenste situatie te realiseren (zie figuur 2.1). De deelvragen die naar aanleiding van de vraagstelling het uitgangspunt vormen voor de diagnosefase zijn:
Gewenste situatie:
a) Welk beeld heeft VROM bij coördinatie van de handhaving?
- Coördinatie is een ruim begrip. Het is belangrijk te weten wat men precies voor ogen heeft
met deze term.
b) Hoe probeert VROM dit beeld te realiseren/ stimuleren?
- Het is belangrijk een beeld te krijgen van de wijze waarop VROM haar idee probeert te
realiseren en welke gevolgen dit heeft voor het ontwerp. Huidige situatie:
c) Uit welke stappen bestaat het proces van handhaving?
- De gewenste oplossing van dit onderzoek betreft een organisatie. Deze organisatie heeft als
doel om het proces van handhaving(coördinatie) te ondersteunen. Het is daarom belangrijk om een goed beeld van dit proces te hebben.
d) Hoe ziet de huidige handhavingorganisatie van de provincie Friesland eruit?
- Voordat begonnen kan worden met het ontwerpen van een nieuwe organisatie dient eerst een
beter beeld te bestaan van de huidige organisatie. Op basis daarvan kan dan gekeken worden naar mogelijke voorkeuren en beperkingen voor eventuele aanpassingen.
e) Welke handhavingtaken komen samen in de omgevingsvergunning?
- De omgevingsvergunning vormt een samenvoeging van bestaande handhavingtaken. Het is
f) Hoe ziet de taakverdeling eruit voor deze handhavingtaken?
- Aangezien de omgevingsvergunning uitgaat van coördinatie van de handhaving, is het
belangrijk te weten welke instanties zich bezig houden met de betreffende handhavingactiviteiten.
g) Is er verschil in het proces van handhaving bij verschillende instanties?
- Indien er grote verschillen in het proces van handhaving zitten zal de coördinatie
waarschijnlijk moeilijker te realiseren zijn dan wanneer er kleine of geen verschillen zijn.
h) Welke vorm van afstemming bestaat er momenteel tussen deze instanties?
- Indien er reeds een vorm van afstemming aanwezig is tussen de activiteiten van de
verschillende instanties, dan kan dit als uitgangspunt gebruikt worden voor een verdere intensivering van de samenwerking. Het verdient immers de voorkeur aan te sluiten bij de bestaande overleg- en informatiestructuren.
Nadat een duidelijk beeld van het probleem is ontstaan door het vergelijken van de huidige en de gewenste situatie, kan gekeken worden naar het ontwerp van het nieuwe coördinatiesysteem. Vaak zijn in een ontwerp meerdere antwoorden (oplossingen) mogelijk. Belangrijk is dat het antwoord wordt gekozen dat het beste aansluit bij de omstandigheden van de probleemsituatie. Het bepalen van die ‘beste’ oplossing gebeurt door oplossingsmogelijkheden met elkaar te vergelijken op basis van criteria.
Een belangrijke bron van deze criteria is in dit geval de omgevingsvergunning, of liever gezegd de gewenste situatie. De mogelijkheden om deze gewenste situatie te realiseren kunnen echter beperkt worden door de reeds aanwezige (huidige) situatie. Zowel de huidige als de gewenste situatie stellen op deze manier eisen aan een mogelijke oplossing. Dit levert de volgende deelvragen voor het onderzoeksproces op: Huidige situatie: Verschillende loketten Gewenste situatie: Eén loket Hoe? weg er naar toe:
Coördinatie
Gestelde eisen aan het ontwerp:
i) Welke eisen worden aan het proces van handhaving gesteld vanuit de omgevingsvergunning?
- Het is belangrijk om de gewenste situatie te vertalen naar concrete eisen op basis waarvan
mogelijke antwoorden met elkaar vergeleken kunnen worden.
j) Welke beperkingen worden aan het proces van handhaving opgelegd vanuit de huidige
situatie?
- Het is belangrijk om de huidige situatie te vertalen naar concrete eisen op basis waarvan
mogelijke antwoorden met elkaar vergeleken kunnen worden.
k) Waar loopt men tegenaan in het huidige proces van handhaving?
- Niet alleen de gewenste situatie stelt eisen aan het nieuwe ontwerp. Vanuit de huidige situatie
kunnen er eveneens reeds punten zijn die men wil veranderen.
De zojuist beschreven deelvragen vormen samen de ‘diagnose’ fase van het onderzoek. Aan het einde van de diagnosefase bestaat een duidelijk beeld van de huidige situatie, de gewenste situatie en de eisen die vanuit beide gesteld worden aan mogelijke oplossingen. Na de diagnose fase volgt de ontwerpfase waarin verschillende oplossingen worden ontworpen en vergeleken op basis van de gestelde criteria. Na het afsluiten van de diagnosefase wordt opnieuw een probleemstelling opgesteld die moet helpen bij het doorlopen van de ontwerpfase (Leeuw 2001:180). Na de ontwerpfase volgt tot slot de veranderfase waarin het gekozen ontwerp in praktijk wordt gebracht.
Binnen dit verslag beperk ik me tot de diagnose- en ontwerpfase. De veranderfase valt buiten het bereik van dit verslag. In hoofdstuk 3 komt de diagnosefase aan bod, waarna hoofdstuk 4 de daadwerkelijke ontwerpfase uitwerkt. Tot slot worden in hoofdstuk 5 nog een aantal aandachtspunten besproken. De informatie die gebruik wordt bij het doorlopen van de eerste twee fasen is afkomstig van verschillende bronnen. In de volgende paragraaf worden deze bronnen nader besproken.
2.6. Gebruik van bronnen
Bij de uitvoer van dit onderzoek zal voornamelijk gebruik worden gemaakt van literatuurbronnen. Zowel wetenschappelijke literatuur als locale literatuur over de provincie. Bronnen betreffen het elektronische archief Business Source Premier van de RUG, het internet, het intranet van de provincie Friesland, de universitaire bibliotheken en eventueel openbare bibliotheken. Daarnaast zal voor dit onderzoek gebruik worden gemaakt van informele gesprekken. Deze gesprekken moeten helpen bij het beter in kaart brengen van de processen. Zo worden de informele gesprekken onder andere gebruikt om gevonden informatie uit de literatuur te vergelijken met de praktijksituatie.
3. Diagnose
Het doel van dit hoofdstuk is om meer duidelijkheid te krijgen over wat het probleem precies is. Met behulp van de deelvragen dient een goed beeld te ontstaan van de gewenste situatie, de huidige situatie en de eisen die beide stellen aan een oplossing. Vervolgens wordt dan in de ontwerpfase gekeken op welke wijze men van de huidige situatie naar de gewenste situatie kan komen. Om te beginnen wordt gekeken naar het proces van handhaving.
3.1. Uit welke stappen bestaat het proces van handhaving?
Handhaving omvat twee fasen: controleren op naleving en optreden tegen overtredingen. Deze fasen worden ook wel aangeduid als de preventieve en repressieve fase (zie figuur 3.1). De activiteiten die samen de preventieve fase vormen zijn:
1. Het verzamelen van informatie over het bedrijf (de situatie)
2. Het vertalen van informatie naar een risicoprofiel
3. Het opstellen van een toezichtplan
4. Het uitvoeren van toezichtplan
Het risicoprofiel maakt het mogelijk om bedrijven ten opzicht van elkaar te rangschikken op basis van ‘overtredinggevaar’. Bij het bepalen van het risicoprofiel worden zaken meegenomen als omvang van de activiteiten, impact op de omgeving bij overtreding, naleefgedrag in het verleden, etc. In een indicatietabel kan vervolgens met het risicoprofiel worden afgelezen hoe vaak het bedrijf gecontroleerd dient te worden. Deze indicatie wordt gebruikt bij het opstellen van het uiteindelijke toezichtplan. Het toezichtplan bevat de daadwerkelijke data waarop men het bedrijf wil bezoeken. Indien tijdens de uitvoer van het toezichtplan een overtreding wordt geconstateerd volgt de repressieve fase. De repressieve fase betreft:
5. Het bepalen van de omvang van de overtreding
6. Het nagaan of de geconstateerde overtreding legaliseerbaar is
7. Het opleggen van de sanctie(bestuursrechtelijk en/ of strafrechtelijk)
8. Het uitvoeren van de sanctie
Repressieve handhaving uit zich middels het opleggen van een sanctie. Onder een sanctie wordt verstaan het corrigerend of bestraffend optreden tegen een (natuurlijk of rechts)persoon, nadat een overtreding is geconstateerd. Het opleggen van een sanctie kan zowel vanuit het bestuursrecht als het strafrecht. Vanuit het bestuursrecht hebben openbare besturen zoals provincies, gemeenten en waterschappen het recht om handhavend op te treden. Strafrechtelijk handhavend optreden is toebedeeld aan het openbaar ministerie (OM) en de politie. Verschil tussen beide strafmaatregelen is dat het bestuursrecht zich richt op het ongedaan maken van de overtreding, terwijl bij het strafrecht het bestraffen van de overtreding centraal staat (Limburg, 2004a:6).
1 2 3 4 5 6 7 8 gehandhaafde situatie Ongehandhaafde
situatie
Preventief Repressief
Bestuurlijke sancties betreffen de last onder dwangsom en bestuursdwang. Bij last onder dwangsom geldt dat de overtreder, zolang de overtreding voortduurt, per tijdseenheid, per overtreding of ineens een geldbedrag moet betalen (Comissie integraal waterbeheer, 2000:84). De last onder dwangsom wordt met name opgelegd als er geen spoedeisende noodzaak is. De hoogte van de dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang (evenredigheid) en tot doel hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen (effectiviteit).
In het geval van bestuursdwang zal het bestuursorgaan na de aangegeven termijn zelf de overtreding ongedaan maken en de kosten van deze activiteiten op de overtreder verhalen. Onder bestuursdwang wordt verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met de regels is gedaan, gehouden of nagelaten. Bestuursdwang zal toepassing vinden in spoedeisende gevallen (dreigende verspreiding verontreiniging of gevaar voor veiligheid), situaties waarin de veroorzaker niet bekend is of de veroorzaker niet bereid is maatregelen te treffen.
Bij strafrechtelijke sancties vangt de vervolging in de meeste gevallen aan met het aanbieden van een transactie. Bij eenvoudige overtredingen kan worden volstaan met een lik-op-stuk-proces-verbaal, zodat binnen een zeer korte termijn (binnen 10 dagen) een acceptgiro op de mat komt te liggen. Wordt na het transactieaanbod niet betaald, dan zal verdachte alsnog worden gedagvaard en ter terechtzitting een 20% hoger bedrag worden geëist.
Voordat tot een bestuursrechtelijke sanctie wordt overgegaan, kijkt het betreffende bestuursorgaan altijd eerst of de overtreding gelegaliseerd kan worden. Bijvoorbeeld door alsnog een vergunning te geven, of de bestaande vergunning aan te passen. Hiertoe vindt dan overleg plaats met medewerkers van de vergunningverlening.
De beschreven stappen vormen samen een algemeen proces dat alle handhavende instellingen doorlopen. De precieze activiteiten per stap kunnen echter bij iedere instelling anders zijn. Hoe dat in elkaar zit komt in de volgende paragraaf aan de orde.
3.2. Is er verschil in het proces van deze handhavingtaken?
Ondanks het feit dat iedere instantie dezelfde stappen doorloopt, kan het proces van handhaving er toch anders uitzien per instelling. Dit komt onder andere doordat men gebruik maakt van verschillende wetgeving. Zo is de ene instantie verantwoordelijk voor de handhaving van de natuurwetgeving, en de andere instantie voor de handhaving van de bouwwetgeving. Elke van deze wetten bevatten eigen bepalingen (aanwijzingen) voor de handhaving van die specifieke wet. Deze bepalingen omvatten verschillende categorieën van aanwijzigen:
1. Procedureregels
Wijze waarop de controles uitgevoerd dienen te worden
2. Inhoudelijke beoordeling
Criteria die als norm gelden voor de beoordeling van het gedrag
3. Materieel inhoudelijke regels
Gebruik van hulpmiddelen bij het uitvoeren van controles
4. Handhaving
Wijze waarop men dient te reageren op overtredingen
verdrijven van beschermde dieren. Dergelijke activiteiten zijn meestal onomkeerbaar, waardoor bestuursrechtelijke strafmaatregelen vrijwel nooit mogelijk/ wenselijk zijn.
Behalve verschillende wetgeving geldt ook dat de verschillende instanties zelf verantwoordelijk zijn voor de organisatie van de handhaving en het inrichten van het handhavingproces. Het gevolg daarvan is dat de ambtelijke handhavingorganisatie bij iedere instantie naar eigen inzicht is opgebouwd en vormgegeven met eigen werkwijzen en procedures. VROM wil in deze situatie verandering brengen met behulp van de omgevingsvergunning. Wat VROM precies voor ogen heeft komt aan bod in de volgende paragraaf.
3.3. Welk beeld heeft VROM bij coördinatie van de handhaving?
VROM geeft aan dat de verschillende handhavingprocessen kunnen leiden tot nadelige gevolgen voor de eenduidigheid en uniformiteit van het overheidsoptreden. Bovendien leiden ze tot onduidelijkheden en extra lasten voor het bedrijfsleven en de burgers. Het doel is nu dat bedrijven en burgers in de toekomst (waar mogelijk) te maken krijgen met één instantie, die steeds een eenduidige en transparante procedure volgt. De werknemers van deze instantie dienen hun werkzaamheden onderling af te stemmen en zonodig (gezamenlijk) met één besluit tot handhaving te komen (Ministerie van VROM 2005:35).
Coördinatie van de handhaving richt zich blijkbaar op twee zaken. Als eerste wil men dat besluiten ten aanzien van de burger (onderling) worden afgestemd. Vervolgens wil men dat er naar de burger toe sprake is van één contactpunt en procedure. In de volgende paragraaf wordt bekeken op welke manier VROM dit wil gaan realiseren.
3.4. Hoe probeert VROM dit beeld te realiseren/ stimuleren?
De door de overheid opgestelde regels, ofwel wetten, geven aan wat burgers wel en niet mogen doen. Zo worden burgers onder andere verplicht om toestemming te vragen aan de overheid voor bepaalde handelingen. Het geven van dergelijke toestemming gebeurt voor het grootste gedeelte in de vorm van een vergunning. Aan het verkrijgen en behouden van een dergelijke vergunning zijn echter wel voorwaarden, ofwel voorschriften verbonden. Handhaving controleert zodoende niet alleen of mensen zich aan de wet houden, maar tevens of mensen met een vergunning zich aan de voorschriften houden. Behalve via een vergunningen kan de overheid tevens toestemming geven in de vorm van een ontheffing, een vrijstelling, of een melding.
Zoals gezegd in paragraaf 3.2 zorgen de verschillende bepalingen (aanwijzingen) vanuit de wetgeving in belangrijke mate voor verschillen in het proces van handhaving. Daarom wordt er gewerkt aan de stroomlijning en integratie van de aan de omgevingsvergunning gerelateerde regelgeving. VROM heeft hiertoe het nieuwe wetsvoorstel de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht opgesteld, afgekort Wabo.
handhavingbepalingen uit deze omgevingwetten om zo een verbetering van de handhaving te realiseren.
Het uiteindelijke doel van VROM is een volledig ‘integrale’ vergunning en daarmee samenhangend volledig ‘integrale’ handhaving. Dit is alleen te bereiken door een procedurele en inhoudelijke integratie van de gerelateerde wetgeving. Omdat dit op korte termijn niet te realiseren is, is gekozen voor de Wabo. De Wabo kan gezien worden als een tussenvorm van de huidige naar de gewenste situatie (zie figuur 3.2). Het is in feite een ‘integrale vergunning met schotten’, waarbij wel sprake is van een procedurele integratie, maar niet van een inhoudelijke integratie.
De procedurele integratie wordt gerealiseerd door de Wabo regeling (geheel of gedeeltelijk) van toepassing te verklaren op de handhaving van de gerelateerde wetten. Dit houdt in dat de bestaande wetten (toetsingskaders) van de fysieke leefomgeving wel in de Wabo worden genoemd, maar niet worden geïntegreerd. De Wabo regeling is zodoende leidend voor de wijze waarop het proces van handhaving voor deze wetten uitgevoerd wordt. De inhoudelijke beoordeling gaat echter volgens de betreffende wet. De rol die de gerelateerde wetten spelen ten opzichte van de Wabo kan zodoende gezien worden als sectorale wetgeving (zie figuur 3.2). Welke sectorale wetgeving gebruikt wordt in het Wabo-proces van handhaving is afhankelijk van de activiteiten die de burger uitvoert. Deze is in principe gelijk aan de huidige toetsingskaders voor de handhaving van de afzonderlijke vergunningen, ontheffingen of andersoortige toestemmingen die nu voor de betrokken activiteiten zijn vereist (Ministerie van VROM 2005:39).
De relatie tussen de Wabo en de omgevingsvergunning is als volgt. In de Wabo wordt het bestuursorgaan dat bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen tevens belast met de handhaving. Hiermee wordt bereikt dat de handhaving van de omgevingsvergunning aan één bestuursorgaan wordt opgedragen. Dit bestuursorgaan is er daardoor zowel procedureel als inhoudelijk voor verantwoordelijk dat in zijn handhavingbesluit alle aspecten van de omgevingsvergunning aan de orde komen. Vervolgens wordt dat bestuursorgaan echter (in beginsel) tevens verantwoordelijk gesteld voor de handhaving van alle andere voorschriften die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. De Wabo maakt in relatie hiertoe onderscheid tussen het integreren van toestemmingen in de omgevingsvergunning en het aanhaken van toestemmingen aan de omgevingsvergunning. Dit komt op het volgende neer. Voor toestemmingen die integreren geldt dat voortaan een omgevingsvergunning wordt verstrekt in plaats van de huidige toestemming. Deze toestemmingen worden namelijk zo vaak gezamenlijk aangevraagd dat het logisch is om deze standaard als één aanvraag te behandelen middels de omgevingsvergunning. Behalve deze toestemmingen bestaan er echter nog meer toestemmingen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Omdat deze toestemmingen slechts sporadisch gezamenlijk worden aangevraagd met de overige toestemmingen worden deze niet geïntegreerd in de omgevingsvergunning, maar ‘aangehaakt’.
Zoals gezegd komt de bevoegdheid voor de vergunningverlening en handhaving zowel bij de provincie als de gemeente te liggen. De vraag is nu wanneer de gemeente en wanneer de provincie als bevoegd gezag geldt. Er is voor gekozen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande verdeling van taken en bevoegdheden. Deze verdeling leidt ertoe dat in verreweg de meeste gevallen de gemeente het bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning zal zijn. Er zijn echter gevallen waar momenteel toestemmingverlening plaatsvindt op zowel gemeentelijk als provinciaal niveau. In dat geval zal een keuze gemaakt moeten worden welk bestuursorgaan bevoegd wordt voor de integrale omgevingsvergunning.
In de Wabo is gekozen voor de hoofdregel dat de gemeente waar de activiteiten (in hoofdzaak) worden verricht, beslist over de aanvraag om een omgevingsvergunning. Dat is slechts anders indien er sprake is van projecten (activiteiten) van provinciaal belang. Hierbij kan gedacht worden aan de situatie dat voor een bepaald project het verlenen van een bouwvergunning en van een kapvergunning geschiedt op gemeentelijk niveau en het verlenen van een milieuvergunning op provinciaal niveau. Er is in ieder geval geen sprake van een provinciaal belang wanneer het een toestemmingsvereiste betreft voor een bepaald aspect van relatief ondergeschikt belang. Bijvoorbeeld wanneer bij het opzetten van een bedrijfsterrein ook een provinciale ontheffing voor de plaatsing van een reclamebord nodig is. In zulke gevallen is het niet wenselijk dat de bevoegdheid voor het gehele bedrijfsterrein overgaat naar de provincie.
Huidige situatie
Uiteindelijk doel Waar men nu aan werkt
Figuur 3.2: Rol van de Wabo
Proces van Handhaving
W et N atu ur W et M ilie u W et E tc. Wabo Ongehandhaafde situatie
‘fysieke leefomgeving’ ‘fysieke leefomgeving’ Gehandhaafde situatie
Wet ‘fysieke leefomgeving’ Proces van Handhaving Ongehandhaafde situatie
‘fysieke leefomgeving’ ‘fysieke leefomgeving’ Gehandhaafde situatie Wet Natuur
Proces van Handhaving Ongehandhaafde situatie
wet Natuur Gehandhaafde situatie wet Natuur
Bovenstaande uitleg geeft aan dat het voor kan komen dat de provincie voor de handhaving tevens dient te oordelen over wetten die tot nu toe tot het taakgebied van de gemeenten behoorden en andersom. Het gebrek aan ervaring en deskundigheid met betrekking tot de betreffende wetgeving kan bij het bevoegd gezag voor problemen zorgen in de uitvoering van haar taken. Om dit probleem op te lossen heeft het bevoegd gezag op basis van de Wabo tevens de bevoegdheid om andere instellingen om hulp te vragen bij de handhaving. Dit houdt in dat zij door hen aan te wijzen ambtenaren ‘bevoegd’ kan verklaren om namens haar bepaalde handhavingtaken uit te voeren. Het bevoegd gezag kan er zodoende voor kiezen om niet zelf de benodigde deskundigheid op te bouwen, maar de voorkeur te geven aan samenwerking met de instelling die zich tot nu toe met de betreffende wet bezighield.
Voor het repressieve optreden geldt het volgende. Aan het bestuursorgaan dat is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van het omgevingsvergunningstelsel zullen de algemeen gebruikelijke handhavinginstrumenten ter beschikking staan: de aanzegging van bestuursdwang, de oplegging van een last onder dwangsom en de intrekking van (onderdelen van) de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning zal echter niet alleen bestuursrechtelijk, maar ook strafrechtelijk worden gehandhaafd. Om dit mogelijk te maken wordt de wet op de economische delicten aangepast. De aanpassing zorgt ervoor dat (door middel van de invoeringswet) handelen zonder een vereiste omgevingsvergunning of in strijd met de vergunningvoorschriften wordt aangemerkt als een overtreding waarop de Wet economische delicten van toepassing is. De meeste overtredingen met betrekking tot de in de Wabo gebundelde vergunning(plicht)en vallen echter reeds onder de Wet economische delicten.
In deze paragraaf is veelvuldig gesproken over het afstemmen van verschillende wetgeving om zo te komen tot afstemmen van de handhavingtaken. In de volgende paragraaf wordt gekeken welke handhavingtaken samen komen in de omgevingsvergunning.
3.5. Welke handhavingtaken komen samen in de omgevingsvergunning?
De omgevingsvergunning combineert een veelvoud aan vergunningen die momenteel door de gemeente(n) en provincie worden verstrekt. Het veelvoud aan vergunningen maakt het lastig om direct een patroon te herkennen in de coördinatietaak die de handhaving te wachten staat. Dit patroon is er echter wel. De wetgeving die de overheid gebruikt bij haar beschermende rol richt zich namelijk op bepaalde aandachtsgebieden ofwel beleidsvelden. Dit maakt het mogelijk om het veelvoud aan vergunningen terug te brengen tot specifieke beleidsvelden waar ze uit voortkomen.
3.6. Hoe ziet de taakverdeling eruit voor deze handhavingtaken?
De taakverdeling tussen de gemeente(n) en de provincie vindt plaats op basis van risico. In hoofdstuk één werd reeds aangegeven dat de provincie zich bezig houdt met de controle van activiteiten die een belangrijk risico met zich meebrengen voor het milieu, de veiligheid en de gezondheid. De controle van overige activiteiten valt onder de verantwoordelijkheid van onder andere de gemeenten. Op deze wijze ontstaan twee aparte werkgebieden die feitelijk los staan van elkaar. De burger wordt in de huidige situatie daardoor zowel door de gemeente als de provincie benaderd, afhankelijk van de activiteiten die hij uitvoert.
Wanneer we vervolgens deze tweedeling gaan toepassen bij de kleursporen, ontstaat een duidelijk beeld van het probleem. De tweedeling is namelijk wel terug te vinden bij het groene en grijze kleurspoor, maar niet bij het rode. Alle activiteiten die tot het rode kleurspoor worden gerekend vallen onder ‘overige activiteiten’ en dus het werkgebied van de gemeente (zie figuur 3.2). De provincie heeft zodoende totaal geen ervaring met de wetgeving die op deze activiteiten betrekking heeft en de handhaving van deze wetgeving.
Het is echter niet zo dat de provincie totaal niets met het rode kleurspoor te maken heeft. Handhaving van het rode kleurspoor is onder andere gebaseerd op het gemeentelijke bestemmingplan. Daarin staat aangegeven welke activiteiten in een bepaalde regio van de gemeente mogen worden uitgevoerd. Het gemeentelijke bestemmingsplan vormt een verdere specificatie van het provinciale streekplan, dat hetzelfde beeld weergeeft op provinciaal niveau. De provincie controleert dus of de gemeentelijke bestemmingsplannen passen binnen het provinciale streekplan. Zij heeft echter geen ervaring met handhaving van het rode kleurspoor op het niveau van de gemeenten.
Wanneer de provincie echter als bevoegd gezag geldt voor de omgevingsvergunning zal zij wel verantwoordelijk zijn voor dit werkgebied. Zij dient in dat geval immers zorg te dragen voor de afstemming van het toezicht bij deze drie kleursporen. In de volgende paragraaf wordt gekeken in hoeverre er reeds afstemming bestaat tussen de provincie, de gemeente(n) en de verschillende kleursporen. Groene Kleurspoor Grijze Kleurspoor Rode Kleurspoor Overige activiteiten Activiteiten met belangrijke
risico´s voor milieu, veiligheid en gezondheid
Werkgebied Gemeente(n) Werkgebied Provincie
3.7. Welke vorm van afstemming bestaat er momenteel tussen deze instanties (werkgebieden)? Partijen die zich met de handhaving bezig houden kunnen op basis van twee criteria worden gegroepeerd. Op basis van organisatie en op basis van kleurspoor (zie figuur 3.3). Voor de handhaving van de kleursporen geldt zodoende dat er een groen en grijs kleurspoor op provinciaal niveau bestaat en een groen, grijs en rood kleurspoor op gemeentelijk niveau. Zoals gezegd hebben de kleursporen van de provincie en de gemeenten in de huidige situatie ieder hun eigen ‘werkgebied’. Doordat de handhavingpartijen die tot de gemeente(n) behoren een ander werkgebied hebben dan die van de provincie, is er in de huidige situatie weinig onderlinge afstemming tussen beide op uitvoerend niveau. Er vindt wel enige vorm van afstemming plaats op bestuurlijk niveau. De provincie vervult binnen de handhaving namelijk twee rollen, de rol van handhaver en de rol van controleur. De rol van handhaver houdt in dat zij zelf verantwoordelijk is voor een gedeelte van de handhaving. Deze rol is eerder reeds aan bod gekomen. De tweede rol is in relatie tot het onderwerp van afstemming interessanter. De provincie heeft namelijk tevens de taak om als controleur de handhavingactiviteiten van de gemeente(n) in haar provincie te controleren. Dit houdt in dat zij regelmatig contact heeft met de gemeente(n) om te beoordelen of deze voldoen aan vastgestelde kwaliteitseisen. Je zou op deze wijze van een vorm van afstemming kunnen spreken, maar dan meer op kwaliteitsgebied.
Een andere vorm van afstemming op het bestuurlijk niveau tussen gemeente en provincie vindt plaats middels het beleid per kleurspoor. In het beleid wordt aangegeven welke activiteiten extra aandacht krijgen en hoe (snel/streng) gereageerd zal worden op eventuele overtredingen. Bij het opstellen van het toezichtplan wordt rekening gehouden met dit beleid. Het beleid vindt daardoor via het toezichtplan weliswaar zijn terugslag in de uitvoering, maar er is bij de uitvoering geen sprake van ‘directe’ afstemming.
Tussen de verschillende kleursporen binnen een provincie of gemeente vindt eveneens geen afstemming plaats op het gebied van informatieoverdracht. In de huidige situatie is de organisatie van de kleursporen gericht op het voortbrengen van de handhaving per kleurspoor, niet op het realiseren van afstemming tussen handhavingactiviteiten van verschillende kleursporen. Iedere handhavingpartij binnen een gemeente of provincie controleert zodoende zelfstandig de activiteiten van burgers op basis van de wetgeving van het betreffende kleurspoor. Ten aanzien van de (beperkte) capaciteit tot handhaven stelt men zelf prioriteiten en accenten vast voor de handhavingactiviteiten. Ieder doet dit op zijn eigen manier met eigen prioriteiten en ieder legt dit op zijn eigen manier vast. Het resultaat zijn volledig zelfstandige toezichtplannen per kleurspoor. Er bestaat tussen de handhavingprocessen van de verschillende kleursporen zodoende geen structurele afstemming.
Figuur 3.3: Groepering van handhavingpartijen
Om organisatorische voordelen te realiseren zijn bij sommige gemeenten verschillende kleurspoor afdelingen samengevoegd tot één afdeling. Dit is ook te zien bij de provincie, maar daar zal in de volgende paragraaf nader op in worden gegaan. Bij het samenvoegen van deze afdelingen is de procesgang per kleurspoor echter hetzelfde gebleven. Dit houdt in dat de kleursporen ondanks de organisatorische samenvoeging nog steeds worden uitgevoerd als individuele processen.
Doordat men in dergelijke situaties werkzaam is op dezelfde afdeling, vindt af en toe afstemming plaats op het moment dat er een controle wordt uitgevoerd (stap vier van het handhavingproces). In zo’n geval wordt er dan voor gekozen om gezamenlijk een bezoek aan dat ene bedrijf te brengen. Dit gebeurt echter informeel en te sporadisch om van ‘echte’ afstemming te kunnen spreken. In de volgende paragraaf zal worden gekeken naar de wijze waarop het proces van handhaving momenteel bij de provincie is georganiseerd.
3.8. Hoe ziet de huidige handhavingorganisatie van de provincie Friesland eruit?
De provincie Friesland heeft ervoor gekozen om de handhavingtaken van zowel het groene als het grijze kleurspoor onder te brengen in de afdeling milieutoezicht. Het organogram van deze afdeling is te zien in figuur 3.4. Normaal gesproken is het gebruikelijk dat het afdelingshoofd rechtsreeks
verantwoordelijk is voor het aansturen van de toezichthouders. Omdat deze aansturing te omvangrijk werd heeft de provincie er echter voor gekozen om ‘clusterleiders’ aan te stellen. Deze clusterleiders verzorgen nu namens het afdelingshoofd de aansturing van de toezichthouders.
In relatie tot het algemene proces van handhaving geldt de volgende taakverdeling binnen het organogram. Stap 1 betreft het verzamelen van (kleurspoor) informatie over het bedrijf. Deze taak is momenteel toebedeeld aan de toezichthouders. Ook stap 2, het vertalen van de informatie naar een (kleurspoor) risicoprofiel behoort tot het takenpakket van de toezichthouders. Stap 3 is een ander verhaal. Het opstellen van het toezichtplan dient in overeenstemming met het beleid van de afdeling te gebeuren. Het benodigde overzicht voor deze handeling bestaat niet op het niveau van de toezichthouders. Daarom is deze taak toebedeeld aan de clusterleiders.
Zij stellen het toezichtplan echter op in overleg met de toezichthouders. Elke toezichthouder geeft aan hoe vaak en wanneer hij een aan hem toegewezen bedrijf in het komende jaar wil bezoeken. De clusterleider controleert vervolgens of dit voornemen past binnen het centrale beleid. Hij zorgt als het
Toezichthouder Toezichthouder Toezichthouder Toezichthouder Toezichthouder Toezichthouder Afdelingshoofd Clusterleider I Clusterleider II Specialisten
ware voor de afstemming (kloppend maken) van de totaal benodigde capaciteit. De clusterleider heeft daardoor weinig met de klant te maken. Zijn taak is om intern afstemming te realiseren tussen het beleid en de aanwezige capaciteit. Het resultaat van deze afstemming wordt aangeduid als het toezichtplan.
Nadat het toezichtplan is opgesteld, wordt het doorgestuurd naar het afdelingshoofd. Het afdelingshoofd dient vervolgens de definitieve goedkeuring te geven. De uitvoering van het toezichtplan, stap 4, behoort wederom tot het takenpakket van de toezichthouders. Zij zijn tevens verantwoordelijk voor het proces van repressieve handhaving indien er een overtreding wordt geconstateerd. Bij het doorlopen van de stappen 5 tot en met 8, kunnen zij gebruik maken van interne specialisten. De clusterleider dient echter van iedere stap op de hoogte te worden gehouden en kan indien gewenst ingrijpen.
Iedere toezichthouder heeft zijn eigen gespecialiseerde kennis. Dit houdt in dat een aantal toezichthouders het grijze kleurspoor als taakgebied hebben, en een aantal het groene. De clusterleider waarborgt in deze situatie zowel het groene als het grijze kleurspoor beleid. Dit heeft tot resultaat dat er ter hoogte van de clusterleider sprake is van een knooppunt tussen het groene en het grijze kleurspoor. Toch resulteert dit niet automatisch in afstemming van beide handhavingactiviteiten. De reden hiervan is dat de grijze en groene toezichthouders die onder leiding staan van een bepaalde clusterleider niet altijd werkzaam zijn bij hetzelfde bedrijf (zie figuur 3.5).
In het geval van bedrijf X is alle info bij de clusterleider aanwezig om handhavingactiviteiten vanuit zowel het groene als het grijze kleurspoor op elkaar af te stemmen. Hetzelfde geldt voor bedrijf Z. Bedrijf Y geeft echter duidelijk problemen, aangezien beide toezichthouders onder leiding staan van een andere clusterleider. In de huidige situatie wordt zodoende wel de afstemming tussen beleid en capaciteit bewaakt per kleurspoor, maar is er geen sprake van (structurele) afstemming tussen de handhavingactiviteiten (uitvoering) van beide kleursporen. De reden hiervoor is dat de benodigde informatie hiervoor niet altijd aanwezig is in het ‘knooppunt’.
Met behulp van de informatie over de huidige situatie en de gewenste situatie, kunnen de eisen in kaart worden gebracht waar het ontwerp aan dient te voldoen. In de volgende paragraaf worden deze eisen nader bekeken. Bedrijf Y Grijs Groen Toezicht-houder Groen Toezicht-houder Grijs Cluster-hoofd 1 Cluster-hoofd 2 Bedrijf X Grijs Groen Toezicht-houder Groen Toezicht-houder Grijs Bedrijf Z Grijs Groen Toezicht-houder Groen Toezicht-houder Grijs
3.9. Aan welke eisen dient de gecoördineerde handhaving te voldoen?
In voorgaande paragrafen kwam naar voren dat VROM wil dat besluiten ten aanzien van de burger (onderling) worden afgestemd. Bovendien wil zij dat er naar de burger sprake is van één contactpunt en procedure. VROM probeert dit streven te realiseren met behulp van de Wabo. Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat de instantie die de omgevingsvergunning verleent tevens verantwoordelijk is voor de handhaving van de omgevingsvergunning en aanverwante wetgeving (Ministerie van VROM 2005, artikel 5.2). Daarmee probeert men te realiseren dat bedrijven en burgers te maken krijgen met één bevoegd gezag (Ministerie van VROM 2005:69). Dit bestuursorgaan is er daardoor zowel procedureel als inhoudelijk voor verantwoordelijk dat in zijn handhavingbesluit alle aspecten van de omgevingsvergunning en aanverwante wetgeving aan de orde komen. De eerste eis waar het nieuwe ontwerp aan dient te voldoen betreft zodoende:
De instantie die de omgevingsvergunning verleent is procedureel en inhoudelijk
verantwoordelijk voor de handhaving van de omgevingsvergunning en aanverwante wetgeving.
Artikel 5.3 geeft vervolgens aan dat er regels moeten komen (via Amvb) om te komen tot strategische, programmatische en onderling afgestemde handhaving. Daarmee probeert men te realiseren dat het bevoegd gezag steeds een eenduidige en transparante procedure volgt (Ministerie van VROM 2005:69). Deze regels hebben betrekking op de samenwerking tussen de bevoegde bestuursorganen, onder hun gezag werkzame toezichthouders en andere organen/ ambtenaren die belast zijn met de handhaving. Aangezien de omgevingsvergunning en aanverwante wetgeving betrekking heeft op de kleursporen rood, grijs en groen, kan dit vertaald worden tot de eis:
Er dient sprake te zijn van onderling afgestemde (strategische, programmatische en onderling
afgestemde) handhaving tussen de kleursporen rood, grijs en groen.
Het realiseren van deze onderlinge afstemming is echter aan een budget gebonden. Zo geeft VROM aan dat:
De kosten voor het leveren van de dienst mogen niet buitensporig toenemen.
Omdat er bij dit onderzoek sprake is van een ‘her’-ontwerp dient niet alleen te worden gekeken naar de gewenste nieuwe situatie, maar tevens naar de wensen (aandachtspunten) vanuit de huidige situatie. In de volgende paragraaf worden deze aandachtspunten nader bekeken.
3.10. Welke aandachtspunten heeft men in het huidige proces van handhaving?
Uit gesprekken met de medewerkers binnen de afdeling milieutoezicht zijn de volgende ‘aandachtsgebieden’ van het huidige systeem naar voren gekomen. Om te beginnen constateert men de overlap die plaatsvindt bij controles vanuit verschillende kleursporen. Zo vormen bijvoorbeeld de brandblussers zowel bij het rode als grijze kleurspoor een onderdeel van de controles. Dit levert niet alleen irritatie bij de te controleren bedrijven op, maar resulteert tevens in onnodige inzet van capaciteit.
Een derde aandachtspunt betreft de verdeeldheid van controles. Op dit moment werken de verschillende kleursporen vrijwel autonoom van elkaar. Zij stellen zodoende ook volledig zelfstandig de toezichtplannen op. Hierdoor kan het voorkomen dat een instelling maandag een rode controle heeft, dinsdag een groene controle en woensdag een grijze controle. Het bedrijf wordt in dat geval dus drie dagen achter elkaar ‘gestoord’ in haar werkzaamheden, terwijl het mogelijk ook tot één dag te beperken was.
Het laatste aandachtspunt heeft betrekking op het repressief optreden bij een overtreding. Door het gebrek aan onderling contact tussen de verschillende kleursporen wordt ook bij repressief optreden te verkokerd gehandeld. Dit is vooral een probleem wanneer een overtreding betrekking heeft op meerdere kleursporen. Zo komt het voor dat een overtreding vanuit het ene kleurspoor gelegaliseerd wordt, maar vanuit het andere kleurspoor alsnog wordt bestraft. Tevens komt het voor dat men vanuit de verschillende kleursporen andere eisen stelt aan voorwaarden waarop de overtreding gelegaliseerd kan worden. Deze eisen kunnen ook tegenstrijdig zijn, waardoor een legalisatie van een ‘rode’ overtreding een ‘grijze’ overtreding tot gevolg kan hebben. Tot slot kan het zo zijn dat een overtreding vanuit alle betrokken kleursporen wordt bestraft, waardoor de totale straf niet meer in proportie staat tot de ernst van de overtreding.
De genoemde problemen komen allemaal voort uit een gebrek aan informatie-uitwisseling tussen de verschillende kleursporen. De handhaving van deze kleursporen is echter niet alleen het taakgebeid van de bestuursrechtelijke organen. Ook het strafrecht houdt zich met de handhaving van deze kleursporen bezig. De problemen op het gebied van informatie uitwisseling hebben zodoende niet alleen betrekking op de informatie-uitwisseling binnen en tussen de verschillende bestuurrechtelijke organen, maar ook tussen bestuursrechtelijke organen en strafrechtelijke zoals de politie.
De noodzaak tot informatie-uitwisseling komt ook reeds in de Wabo naar voren door de eis dat er integrale ofwel onderling afgestemde handhaving plaats dient te vinden. Zodoende kunnen deze aandachtspunten worden gezien als een specificatie van de reeds genoemde eis. Door het samenvoegen van deze aandachtspunten met de eerder gepresenteerde eisen waar de gecoördineerde handhaving aan dient te voldoen, ontstaat zodoende een totaal ‘programma van eisen’ voor de ontwerpfase.
3.11. Programma van Eisen
Op basis van voorafgaande paragrafen, ziet het totale programma van eisen waar het uiteindelijke ontwerp aan dient te voldoen er als volgt uit:
1. De instantie die de omgevingsvergunning verleent is procedureel en inhoudelijk
verantwoordelijk voor de handhaving van de omgevingsvergunning en aanverwante wetgeving;
2. Er dient sprake te zijn van onderling afgestemde (strategische, programmatische en onderling
afgestemde) handhaving tussen de kleursporen rood, grijs en groen;
a. Geen onnodige inhoudelijke overlap bij controles vanuit verschillende kleursporen;
b. Goede oog- en oorfunctie tussen de verschillende kleursporen;
c. Afstemming van controles vanuit de verschillende kleursporen;
d. Eenduidig en integraal optreden bij een overtreding vanuit zowel bestuursrechtelijk
als strafrechtelijk bron.
Zoals gezegd vormt het PvE het uitgangspunt voor de ontwerpfase. Met behulp van het PvE zullen verschillende oplossingsmogelijkheden in de ontwerpfase met elkaar vergeleken worden. Op basis van het PvE kan nu de probleemstelling voor de ontwerpfase worden opgesteld.
3.12. Probleemstelling ontwerpfase
De probleemstelling van de ontwerpfase vormt een verdere specificatie van de eerder gepresenteerde probleemstelling en helpt bij het doorlopen van de ontwerpfase .
Doelstelling
Het realiseren van een systeem waarmee besluiten ten aanzien van de burger (onderling) worden afgestemd en naar de burger toe sprake is van één contactpunt en procedure.
Vraagstelling (ontwerpvraag)
Ontwerp een coördinatiemechanisme (voor de afdeling milieutoezicht) dat voldoet aan het PvE, waarmee de informatie-uitwisseling tussen de kleursporen rood, groen en grijs gerealiseerd kan worden.
Om te helpen de ontwerpvraag beter onderzoekbaar te maken wordt hieronder een aantal deelvragen weergegeven die de speerpunten vormen van de ontwerpfase:
Deelvragen:
- Welke procesveranderingen zijn noodzakelijk om het PvE te realiseren?
- Hoe kunnen deze procesveranderingen worden georganiseerd?
1. kan de huidige organisatie deze procesveranderingen realiseren?
2. welke organisatorische veranderingen zijn noodzakelijk?
4. Ontwerp
Het doel van dit hoofdstuk is het beantwoorden van de ontwerpvraag, ofwel het herontwerp van een coördinatiemechanisme. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de deelvragen die zijn gepresenteerd in paragraaf 3.12. Als eerste wordt gekeken naar de noodzakelijke procesveranderingen.
4.1. Welke procesveranderingen zijn noodzakelijk om het PvE te realiseren?
In hoofdstuk 3 werd het PvE gepresenteerd waar het proces van handhaving aan dient te voldoen. Omdat deze eisen niet zijn te realiseren met de huidige organisatie van het handhavingproces, vormt het PvE als het ware een opsomming van tekortkomingen. Voordat gekeken kan worden naar het vormgeven van de organisatiestructuur, dient daarom eerst het proces zelf aangepast te worden. Als eerste dient zodoende te worden gekeken waar in het huidige proces van handhaving de tekortkomingen worden gerealiseerd. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het generiek proces van handhaving dat alle handhavende instellingen doorlopen. Dit proces kwam reeds aan bod in paragraaf 3.1.
Door te kijken aan welke stap van het handhavingproces een eis uit het PvE gerelateerd kan worden, ontstaat een overzicht van de stappen waar het proces dient te veranderen. De eerste en derde eis van het PvE hebben echter betrekking op het proces van handhaving als geheel. Daardoor kunnen zij niet direct aan een specifieke stap worden toebedeeld. De tweede eis omvat echter subeisen (a t/m d) waarbij dit wel mogelijk is. In tabel 4.1 wordt een overzicht gegeven van de subeisen en de stappen waar deze subeisen betrekking op hebben.
Subeis: Toelichting Stap:
(a) Inhoudelijke overlap De inhoudelijke overlap heeft betrekking op de overlap tijdens de uitvoer van controles. Hoewel de uitvoer stap 4 van het handhavingproces betreft, is dit niet de stap waar de eis het beste gerealiseerd kan worden. Voor de uitvoer van controles wordt immers gebruik gemaakt van het in stap 3 opgestelde toezichtplan. Tijdens het opstellen van het toezichtplan kan men reeds rekening houden met de overlap, daarom is deze eis het beste te realiseren in stap 3.
3
(b) Oog- oorfunctie De oog en oorfunctie betreft het op de hoogte te stellen van elkaar wanneer men tijdens de controle van het eigen kleurspoor een overtreding van een andere kleurspoor tegenkomt. Omdat van te voren niet in te plannen valt wanneer men een overtreding van een ander kleurspoor tegenkomt, kan deze eis pas tijdens de uitvoer worden gerealiseerd. Dit is de reden dat het realiseren van een oog- en oorfunctie betrekking heeft op stap 4.
4
(c) Afstemming controles Met afstemming van controles wordt bedoeld dat een burger of bedrijf niet steeds op verschillende momenten door verschillende kleurspoor controles wordt ‘lastig gevallen’. Voor deze eis geldt hetzelfde verhaal als voor de inhoudelijke overlap. Zodoende kan deze eis tevens het beste in stap 3 worden gerealiseerd.
3
(d) Repressief optreden Repressief optreden heeft betrekking op het eensgezind optreden bij een overtreding. Hoewel het optreden bij een overtreding betrekking heeft op stap 8, is het verstandiger deze eis toe te schrijven aan stap 7. In stap 7 wordt immers besloten over de activiteiten die worden ondernomen, terwijl stap 8 slechts de uitvoering van deze activiteiten inhoudt.
7
