5.1. Samenwerking binnen de projectgroep
Binnen de projectgroep dient de projectleider afgestemde handhaving te realiseren met behulp van zijn projectleden. De oriëntatie van verschillende toezichthouders is daarbij gericht op de belangen van hun eigen kleurspoor. Dit kan voor conflicten zorgen bij het bereiken van een integraal beleid en uitvoering (stap 3 en 7 van het handhavingproces). Met betrekking tot de toezichthouders van het rode kleurspoor geldt nog een extra belemmerende factor. Zij behoren immers niet tot de organisatie van de provincie maar die van de gemeente. Dit houdt in dat men niet automatisch dezelfde doelstellingen nastreeft. Wanneer personen dezelfde doelstellingen nastreven is het eenvoudiger om overeenstemming over werkmethoden te bereiken, dan wanneer beide partijen verschillende doelstellingen nastreven. Succesvolle integrale handhaving vereist zodoende intrinsiek gemotiveerde mensen die toegewijd zijn aan de groep.
De oplossing voor dit probleem is het creëren van een nieuwe sociale identiteit tussen de toezichthouders (Van Knippenberg, 2000). Sociale identiteit betreft de ervaring van het individu lid te zijn van een groep in combinatie met een emotionele waardering van dit lidmaatschap. De verbondenheid met deze groep wordt zodoende een onderdeel van ‘wie je bent’. Deze identificatie met de groep zorgt ervoor dat het individu zichzelf ziet in termen van karakteristieken die hij/zij gemeen heeft met andere leden van de groep (gedeelde sociale identiteit), in plaats van in termen van persoonlijke eigenschappen die hem onderscheiden van andere individuen (persoonlijke identiteit). Op die wijze wordt ‘de groep’ een onderdeel van het ‘zelf’. Hoe meer iemand zich kan identificeren met een groep, des te meer aannemelijk is het dat die persoon zich zal gedragen in overeenstemming met groepsnormen en -waarden.
Dit is echter alleen het geval wanneer het individu zich bewust is van het lidmaatschap met de groep. Bewustwording ontstaat bijvoorbeeld bij overnames, waarbij leden van een bepaald bedrijf zich opeens als een groep voelen (anders dan de andere groep). Ditzelfde principe geld voor ‘lidmaatschap’ van groepen op basis van etniciteit/ geslacht/ etc. Je kunt het groepsgevoel versterken door bijvoorbeeld gebruik te maken van gemeenschappelijke kleuren/ logo’s/ etc. Deze sociale identificatie motiveert groepsleden vervolgens om activiteiten uit te voeren voor de belangen van de groep. Omdat de groepsbelangen en interesses als hun eigen wordt gezien. Voor de samenwerking tussen de verschillende toezichthouders is het belangrijk dat zij zich verbonden voelen als een groep. Het groepsgevoel van de toezichthouders onderling dient dus sterker te worden dan het groepsgevoel naar het eigen kleurspoor toe.
Dit verhoogde groepsgevoel (betrokkenheid) kan worden gerealiseerd wanneer de projectleider zijn projectleden (ondergeschikten) betrekt bij het opstellen van de werkafspraken. Het betrekken van onderschikten bij het opstellen van werkafspraken wordt aangeduid als ‘participatie’ (Osterloh & Frey, 2000). Participatie is een alternatief coördinatiemechanisme, omdat het duidt op overeenkomst van gemeenschappelijke doelen. Participatie verhoogt de ervaren toewijding/ vastberadenheid van werknemers en daarmee hun intrinsieke motivatie. Deze versterking van vastberadenheid en intrinsieke motivatie vindt alleen plaats wanneer de overeenstemming over de doelen primair dient tot zelfcontrole en zelf-verplichting. Dit houdt in dat de ondergeschikte het gevoel krijgt dat de het gezamenlijk opstellen van de doelen hem meer vrijheid en zelfbeschikking geeft. Het opstellen van de doelen dient dan ook een proces van gezamenlijke doelbepaling tussen de projectleider en de overige projectleden te zijn. De doelstellingen die uit het gesprek naar voren komen dienen vervolgens voor de projectleider als evaluatie criteria bij het beoordelen van de resultaten.
Een andere effectieve methode om het groepsgevoel te versterken is het realiseren van een persoonlijke relatie tussen de groepsleden. Dit heeft betrekking op het (formele en informele) contact tussen de verschillende leden van de groep, waardoor deze elkaar persoonlijk beter leren kennen. Anonieme contacten (ontbreken van persoonlijke relatie) betreft namelijk één van de vereisten voor perfecte competitie. Doordat men geen binding voelt, ziet men elkaar eerder als concurrenten. Dit heeft tot gevolg dat personen zo min mogelijk informatie met elkaar delen, omdat zij anders immers hun concurrentievoordeel opgeven. Het delen van informatie is voor goede onderlinge afstemming en daarmee succesvolle samenwerking echter cruciaal. Het is daarom belangrijk om ervoor te zorgen dat de leden van een groep elkaar niet als concurrenten zien, maar als en team.
Persoonlijke relaties zorgen voor psychologische contracten tussen personen gebaseerd op emotionele loyaliteit. Deze psychologische contracten worden ook wel aangeduid als ‘team spirit’. Groepsgebaseerde structuren maken dergelijke persoonlijke relaties en daarmee team spirit mogelijk. Een groepsgebaseerde structuur in combinatie met participerend leiding geven zorgen zodoende voor een grotere versterking van de intrinsieke motivatie om samen te werken. De participatie zorgt voor verhoging van de vernomen vastberadenheid, en de groepsstructuur koestert psychologische contracten ofwel de ‘team spirit’.
Met de eerder aan bod gekomen matrix-structuur is reeds de mogelijkheid gecreëerd voor het realiseren van ‘team spirit’. De projectleider kan dit gevoel verder versterken door in overleg met zijn projectleden werkafspraken op te stellen. De projectleider moet er als het ware voor zorgen dat er in overleg een stabiel bestuurlijk ‘pact’ ontstaat, tussen de toezichthouders van de provincie en die van de gemeente. Hij gaat met zijn projectleden op zoek naar een ‘werkend’ proces, waar de projectgroep zich als geheel in kan vinden en dat de gestelde doelen tot resultaat heeft.
Door het versterken van het groepsgevoel zal de kwaliteit van samenwerking (onderlinge afstemming) eenvoudiger te realiseren zijn. Goede samenwerking is echter geen garantie voor kwalitatieve handhaving. De projectleider maakt bij het realiseren van de afgestemde handhaving gebruik van advies van zijn ondergeschikten en is vervolgens tevens afhankelijk van de kwaliteit van hun uitvoeringactiviteiten. De projectleider zal zodoende de kwaliteit van zowel het advies als de uitvoering veilig willen stellen. De volgende paragrafen gaan daar nader op in.
5.2. Kwaliteit van advies
Om te beginnen dient de projectleider in staat te zijn om het advies dat hij van zijn projectleden ontvangt op waarde te schatten. Op basis van dit advies realiseert hij immers de uitvoering van de handhaving, waar hij als eindverantwoordelijk op wordt aangekeken. De projectleider dient zodoende in staat te zijn om de kwaliteit van deze adviezen zeker te stellen voordat hij verantwoordelijkheid ervoor kan dragen. Hij heeft daarbij twee mogelijkheden om het advies van de projectleden te testen:
1. De eerste mogelijkheid betreft om zelf voldoende ‘kritische’ massa aan kennis te ontwikkelen
om zo zelf in staat te zien om de adviezen te toetsen. De verwachting is echter dat het zelf toetsen van adviezen een grote tijdsinvestering (en hiermee een vermindering met de efficiency) betekent. Het is immers een extra activiteit.
2. Een andere mogelijkheid is om zogenaamde ‘checklists’ op te stellen die gebruikt kunnen
worden voor het beoordelen van advies. Door het probleem te beschrijven aan de hand van een checklist, worden alle argumenten voor of tegen het treffen van maatregelen expliciet gemaakt. Er rolt niet automatisch een besluit uit, maar het kan wel dienen ter ondersteuning en onderbouwing van een besluit. Op deze wijze kan de projectleider eveneens het advies van de projectleden mogelijk controleren, zonder zelf de expliciete kennis te hebben.
Met het oog op het zo efficiënt mogelijk uitvoeren van handhavingactiviteiten geniet mogelijkheid 2 de voorkeur. Dergelijke checklists zouden zelf door de projectleider opgesteld kunnen worden in overleg met zijn projectleden. Dit kan echter resulteren in een oerwoud van checklisten aangezien iedere projectgroep zijn eigen versie ontwikkelt. Met het oog op de eenduidigheid is het daarom aan te raden om een algemene checklist op te stellen per kleurspoor.
De checklist dient echter niet als een instrument te worden gezien waarmee de kwaliteit van het advies rechtstreeks gemeten kan worden. Dit zou betekenen dat het resulteert in een nieuwe vorm van schriftelijke rapportage. Belangrijk bij effectieve controle en delegatie is dat er discussie, persoonlijke ervaringen en een aanzienlijke hoeveelheid face-to-face contact plaatsvindt (Baker, 1965). Indien een functie gecontroleerd kan worden met resultaten waarbij dit niet noodzakelijk is, moet het mogelijk zijn om de hele functie, en niet slechts de controle, over te dragen aan een computer.
Vrijwel iedere functie bevat echter de noodzaak tot menselijk oordeel. Oordeel over de aard en de omvang van de overtreding, de reden van overtreding, de houding van de eigenaren, enzovoort. Dergelijke activiteiten kunnen alleen effectief gedelegeerd en gecontroleerd worden indien er persoonlijk contact plaatsvindt tussen leidinggevende en ondergeschikte. Schriftelijke rapporten zijn in relatie hiertoe een van de minst waardevolle controle methoden. Daar komt bij dat ze snel routine kunnen worden. De checklist dient dan ook te resulteren in een overleg met discussie, persoonlijke ervaringen en een aanzienlijke hoeveelheid face-to-face contact. Het fungeert ‘slechts’ als een leidraad in het adviesoverleg tussen de projectleider en de projectleden. Nadat de kwaliteit van het advies is veilig gesteld, dient de projectleider tevens in staat te zijn om te vertrouwen op een goede uitvoering van het advies. Het veilig stellen van deze goede uitvoering komt aan bod in de volgende paragraaf. 5.3. Kwaliteit van activiteiten
Voor de uitvoering van de handhavingactiviteiten ligt het probleem hem erin dat de projectleider moet kunnen vertrouwen op een kwalitatieve ofwel ‘goede’ uitvoering van de gedelegeerde handhavingactiviteiten. De vraag is zodoende op welke wijze de kwaliteit van de uitvoering zeker gesteld kan worden.
Begin 2002 hebben het Rijk (VROM, V&W), de provincies (IPO), de gemeenten (VNG) en de regionale waterkwaliteitsbeheerders (UvW) besloten om gezamenlijk een project te starten ter verbetering van de milieuhandhaving. Dit project heet Professionalisering van de milieuhandhaving (Gedeputeerde Staten van Groningen, 2003:5) Aanleiding hiervoor was de discussienota "Met recht verantwoordelijk". Bij de milieuregelgeving heeft daardoor tussen 2002 en 2005 een professionaliseringsslag plaatsgevonden op het gebied van de bestuursrechtelijke handhaving. Als gevolg daarvan is de handhavingregeling van de Wet milieubeheer (Wm) een van de meest omvattende en uitgewerkte regelingen van alle bij de omgevingsvergunning betrokken wetten (Ministerie van VROM 2005:70).
In het professionaliseringstraject van de milieuhandhaving zijn kwaliteitscriteria voor het handhavingproces vastgesteld, waaraan alle instanties die belast zijn met handhaving moeten voldoen. Deze kwaliteitscriteria zijn vastgelegd in het ‘Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer’ (Ministerie van VROM 2005:69). In de Wm zijn vervolgens bepalingen voor de handhavingstructuur opgenomen die moeten resulteren in effectieve, professionele – ofwel aan kwaliteitscriteria beantwoordende – structuren voor de milieuwethandhaving op landelijk, provinciaal/regionaal en gemeentelijk niveau.
De set kwaliteitscriteria is gebaseerd op het zgn. “adequate handhavingproces” van de Landelijke Coördinatiecommissie Milieuwethandhaving (LCCM). Dit model gaat er in essentie vanuit dat het niet mogelijk is om een éénduidig adequaat handhavingniveau te definiëren, maar dat het wel mogelijk is om een adequate handhaving te bereiken door het consequent uitvoeren van een aantal samenhangende processtappen. Adequate handhaving volgens deze procesbenadering houdt dan in: Een reeks van
activiteiten die aantoonbaar, volgtijdelijk en in samenhang met elkaar worden uitgevoerd én zijn ingebed in de organisatie en zijn gebaseerd op inzichtelijke keuzen, teneinde gestelde doelen te realiseren en te verantwoorden. Indien een organisatie voldoet aan de eisen gesteld vanuit het
professionaliseringstraject, zou dit een garantie moeten zijn voor de gewenste minimumkwaliteit. Om ook de handhavingkwaliteit van de omgevingsvergunning veilig te stellen, heeft VROM er voor gekozen om de handhavingregeling voor de omgevingsvergunning te baseren op de huidige uitgebreide regeling van de Wm (Ministerie van VROM 2005:71). Het voor de milieuwethandhaving in gang gezette professionaliseringstraject gaat daardoor de basis bieden voor de professionalisering van de zo integraal mogelijk georganiseerde handhavingprocessen. Dit betekent dat het ‘Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer’ tegen het licht zal worden gehouden, om te bezien welke aanpassingen nodig zijn in relatie tot de handhaving van de omgevingsvergunning.
Voor zowel de gemeenten als de provincie ontstaat op deze wijze duidelijkheid over de kwaliteitscriteria die zij als bevoegd gezag dienen te realiseren bij de handhaving van de omgevingsvergunning. Feitelijk komen de kwaliteitscriteria voor rekening van de projectleider, aangezien deze verantwoordelijk is voor het realiseren van de afgestemde handhaving. De kwaliteitscriteria zullen dan ook het uitgangspunt vormen voor evaluatie van werkafspraken en – resultaten. Zowel bij de projectleden onderling als bij gesprekken tussen het afdelingshoofd en de projectleider van het bevoegd gezag. De projectleider dient met zijn projectleden werkafspraken te maken die resulteren in een handhavingproces, dat aan de gestelde eisen voldoet. Deze werkafspraken zijn afhankelijk van de individuele capaciteiten van ieder projectlid en kunnen zodoende per projectlid verschillen.
De capaciteit van een projectlid is het resultaat van de kennis, ervaring en middelen die hij bezit. Dit wordt vaak mede bepaald door de organisatie waar hij of zij deel van uitmaakt. Binnen het grijze kleurspoor heeft echter een professionaliseringsslag plaatsgevonden. De toezichthouder van het grijze kleurspoor zal daardoor reeds ervaring hebben met de nieuwe systematiek om tot professionele – ofwel aan kwaliteitscriteria beantwoordende – handhaving te komen. Werkafspraken met deze toezichthouder zullen dan ook het eenvoudigst te realiseren zijn. Voor de projectleider zou het prettig zijn wanneer alle projectleden reeds een dergelijke professionaliseringsslag hadden doorlopen. Wanneer de individuele kleursporen reeds ervaring hebben met de gestelde kwaliteitscriteria, is het immers eenvoudiger om ook gezamenlijk met de gestelde kwaliteitscriteria te werken.
Het kan voor de invoering van de omgevingsvergunning dan ook bevorderlijk zijn om een gelijksoortige professionaliseringsslag toe te passen op het groene en rode kleurspoor. Zoals gezegd bestaat het ‘professionaliseringstraject’ uit een set kwaliteitscriteria voor de handhaving. Hoewel het landelijke proces zich primair heeft gericht op het ‘grijze’ kleurspoor (= milieuhygiëneregelgeving) en het ‘blauwe’ kleurspoor (= waterkwaliteitsregelgeving), is de set kwaliteitscriteria beleidsveldneutraal. Desgewenst kunnen handhavingorganisaties de set dus ook toepassen op het ‘groene’ kleurspoor (natuur- en landschapsregelgeving) en het ‘rode’ kleurspoor (= bouw- en ruimtelijke ordeningsregelgeving) (Ministerie van VROM, 2002:4). Daardoor wordt de kwaliteit van deze handhavingactiviteiten veilig gesteld en tevens de onderlinge afstemming eenvoudiger.
Niet iedere gemeente zal echter in staat zijn om alle kwaliteitscriteria direct door te voeren, dit kost de ene gemeente meer tijd dan de andere. Indien een gemeente (nog) niet voldoet aan de gestelde eisen van het professionaliseringstraject, dienen (tijdelijk) extra maatregelen te worden genomen. De projectleider dient bij het opstellen van de werkafspraken daarom rekening te houden met de specifieke situatie (maatwerk) bij de betreffende gemeente. Zo kan onder andere besloten worden om de activiteiten van de betreffende gemeente vaker te controleren. Niet omdat de gemeente moedwillig fouten zou maken, maar omdat de kans op fouten groter is.
De mogelijkheid om veranderingen door te voeren is tevens afhankelijk van de middelen waarover iemand beschikt. Niet iedere gemeente beschikt echter in gelijke mate over bepaalde middelen. Om deze beperking (sneller) het hoofd te bieden zou een gemeente er voor kunnen kiezen om intensiever samen te gaan werken met omringende gemeenten. Op die manier kunnen meerdere gemeenten samen de benodigde kritische massa creëren die noodzakelijk is om kwalitatieve handhaving te garanderen. Met samenwerking wordt echter niet bedoeld dat er direct een opschaling, ofwel fusie plaatsvindt tussen de gemeenten. Uit onderzoek van de provincie Groningen blijkt namelijk dat de omvang van een gemeente geen garantie is voor de kwaliteit van de handhaving (Gedeputeerde Staten van Groningen, 2003:27).
Wanneer meerdere gemeenten samen gaan werken, kunnen zij taken aan elkaar uitbesteden op basis van aanwezige capaciteiten. Zo kan worden afgesproken dat een andere gemeente die nog wel capaciteit over heeft de betreffende preventieve controle uitvoert namens die gemeente. Het op deze wijze gebruik te maken van elkaars capaciteiten resulteert in efficiency voordelen. Daarnaast heeft de samenwerking tot gevolg dat men eenvoudiger van elkaar kan leren waardoor de onderlinge kwaliteit sneller ontwikkeld wordt. Voor de gemeenten heeft onderlinge samenwerking zodoende efficiëntere en kwalitatief hoogwaardigere processen tot gevolg.
Behalve dat de gemeentelijke kwaliteit van de handhaving op deze wijze beter gewaarborgd is, heeft een mogelijke samenwerking tussen gemeenten nog een tweede voordeel voor de kwaliteit van de handhaving. Momenteel kent de provincie Friesland 35 gemeenten. Wanneer de provincie als bevoegd gezag geldt voor de omgevingsvergunning, dient zij dus mogelijk met 35 gemeenten afspraken te maken over de handhaving van het rode kleurspoor. Wanneer echter meerdere gemeenten zich naar buiten toe presenteren als één instelling, neemt het aantal noodzakelijke contacten af wat de eenvoud van samenwerking bevorderd. Als bijvoorbeeld groepen ontstaan van gemiddeld 5 gemeenten heeft de provincie nog maar te maken met 7 contactpersonen. Dit maakt de afstemming een stuk eenvoudiger wat de kwaliteit van de handhaving alleen maar ten goede komt.