l
Prof. dr. H.E.S. Woldring
Christelijke feestdagen afschaffen
Veel mensen trekken er op Hemelvaart en de volgende dagen op uit. Anderen pre- fereren de dagen rond Pinksteren; de meeste mensen hebben de tweede pink- sterdag immers vrij. We kennen ook een Goede Vrijdag, een tweede paasdag en een tweede kerstdag; voor vel en verplichte vrije dagen. Vooral die christelijke feestdagen in het voorjaar zijn lastig voor het maken van roosters op scholen, academies, universi- teiten en in bedrijven. Het handhaven van die christelijke feestdagen als verplichte vrije dagen is niet aileen lastig en belem- merend voor de spreiding van vakantie- weekends in het voorjaar; ze zijn ook be- lemmerend voor de vrijheid van de burgers.
Velen zijn gedwongen op die dagen vrij te zijn. Mijns inziens zijn aan het handhaven van de traditie van die christelijke feestda- gen als verplichte vrije dagen meer na- dan voordelen verbonden.
Geschiedenis
Reeds in het Oude Testament is sprake van bepaalde feestdagen: de Sabbat, het Feest van de Nieuwe Maan, het Sabbatsjaar, het Jubeljaar, het Paasfeest en de Grote Ver- zoendag. In de christelijke kerk zijn die fees- ten verdwenen, door andere vervangen of van betekenis veranderd. Met het ontstaan van de christelijke kerk zijn nieuwe feest-
Chnsten Democratische Verkenningen 5/93
en gedachtenisdagen ontstaan: de ad- ventstijd, de lijdenstijd, Goede Vrijdag, Pasen, Hemelvaart, Pinksteren en laterook Kerstmis.
Kerkelijke feest- en gedachtenisdagen zijn geen goddelijke instellingen, maar zijn in de loop van de tijd door mensen ingesteld en traditie geworden. Ze zijn ons overgele- verd - soms na veel strijd. Ook al kwamen er sinds het begin van de christelijke kerk na verloop van tijd verscheidene christelijke feestdagen; de zondag werd bij uitstek een feestdag. De zondag was niet zonder meer een vervanging van de Sabbat. Wordt de Sabbat gevierd na gedane arbeid aan het einde van de week, de zondag wordt ge- vierd als de dag van de opstanding van Jezus, de dag van het nieuwe begin, de eer- ste dag van de week. De dag die het zin- kader of -perspectief vormt voor het werk dat op de volgende dagen zal worden ge- daan. Voor de zondag gold oorspronkelijk geen arbeidsverbod, het was een rustdag ofwel een bezinningsdag. In het jaar 321 werd het overheidsfunctionarissen en amb- tenaren verboden om op zondag te werken.
Ook de zondag is geen goddelijke instel- ling, maar een resultaat van een kerkelijke traditie die politiek werd gesanctioneerd.
Bovendien heeft overeenkomstig een oer- oude overlevering die het ritme van het
181
Column
mensenleven bepaalt de zondag als vrije dag en rustdag zich bewezen als belang- rijk.
Niet aileen de zondag, maar ook de Goede Vrijdag en Hemelvaartsdag zijn voor velen verplichte vrije dagen. Ook kennen we in ons land sinds ruim drie eeuwen zelfs een tweede kerstdag, tweede paasdag en tweede pinksterdag. In de meeste Ianden is zo'n tweede feestdag onbekend, maar in ons maatschappelijk, economisch en poli- tiek bestel zijn ook die dagen christelijke feestdagen en zelfs verplichte vrije dagen.
Meer voor- dan nadelen
lk pleit voor het afschaffen van aile christe- lijke feestdagen (die nietop een zondag val- len) als verplichte vrije dagen. Het afschaf- fen van de tweede kerstdag, tweede paasdag en tweede pinksterdag zal aileen maar voordelen opleveren. Het afschaffen van Goede Vrijdag en Hemelvaart als ver- plichte vrije dagen heeft voordelen, maar ik zie een nadeel: het verlies van de sym- boolfunctie van die dagen. Die dagen bie- den de mogelijkheid iets uit te leggen over het lijden en sterven, respectievelijk de ten- hemel-opneming van Jezus. Maar is voor die symboolfunctie een vrije dag nodig? In veel Ianden wordt in christelijke kerken de zondag voorafgaande aan Goede Vrijdag en de zondag volgend op Hemelvaart ge- bruikt voor een speciale gedachtenisdienst.
Oat is in de geschiedenis van de christelijke kerk meer gebeurd en vindt tegenwoordig ook in ons land in verscheidene kerken plaats.
lk zie in het verlies van die symboolfunc- tie geen doorslaggevende reden Goede Vrijdag en Hemelvaart als verplichte vrije dagen te handhaven. Wei zijn een aantal belangrijke voordelen te noemen. lk noemde reeds als argumenten dat het paas- en pinksterweekend en het weekend volgend op Hemelvaart als toeristische piekdagen zullen worden ontlast; een sprei-
182
ding van vakantieweekends zal toenemen.
Roosterproblemen vervallen. Mensen kun- nen hun eigen vrije dagen kiezen. Het laatstgenoemde argument is ook van be- lang voor mensen die een niet-christelijke godsdienst praktizeren, bijvoorbeeld voor joden en islamieten. Als de christelijke feestdagen die niet op een zondag vallen geen verplichte vrije dagen meer zijn, dan houden zij die dagen als verlofdagen over.
Zij kunnen die bijvoorbeeld opnemen voor hun eigen godsdienstige feestdagen.
Waarschijnlijk zijn er groepen gelovigen die waarde hechten aan het behoud van de bedoelde christelijke feest- en gedachte- nisdagen. Zij zijn gewend op zulke dagen naar de kerk te gaan. Veel kerken hebben op die dagen geen diensten meer, maar an- dere wei en gelovigen behoren de moge- lijkheid te hebben hun godsdienstoefening bij te wonen. Ook al behoeft Goede Vrijdag en Hemelvaart voor velen geen verplichte vrije dag te zijn; een werkgever behoort het grondrecht van vrijheid van godsdienst te respecteren en een verlofdag toe te staan aan iemand die op zo'n dag op eigen ma- nier haar of zijn geloof wil beleven. Zoals ook een joodse werknemer een verlofdag moet kunnen opnemen met Pesach of het Loofhuttenfeest en een islamitische werk- nemer bij het einde van de Ramadan of voor 'Het grate feest'.
Kerken, synagogen en moskeeen zijn vrij te organiseren wat zij willen, maar het handhaven van christelijke feest- en ge- dachtenisdagen als verplichte vrije dagen is slechts een conserveren van een traditie of van een 'cultuurchristendom', dat in onze tijd meer nadelen dan voordelen heeft.
Kortom, het afschaffen van die dagen heeft hoofdzakelijk voordelen.
Christen Democratische Verkenningen 5/93
I.
1-
~t
e e
n n
n e
n n
1-
g g e
~t
e
n
l-
s
g lt
ij lt
~-
n
e e
t.
ft
Drs. F.H. Buddenberg
Verhouding tussen
rijksoverheid en lagere overheden herijken
De bestuurlijke verhoudingen tussen rijks- overheid en lagere overheden moeten via decentralisatie-impuls en regiovorming her- ijkt worden. Oaarnaast moeten de finan- ciele verhoudingen tussen Rijk en lagere overheden aangepast worden zodat de /a- gere overheden oak in financiele zin meer ruimte krijgen hun eigen verantwoordelijk- heid waar te maken.
Gespreide verantwoordelijkheid is een van de vier kernthema's waarmee het CDA in- houd probeert te geven aan een christen- democratische visie op de rol van de over- heid in de samenleving. De gespreide ver- antwoordelijkheid is rechtstreeks terug te voeren tot het beginsel van de in eigen kring en het subsidiariteitsbeginsel uit respectie- velijk de protestantse- en de katholieke staats- en maatschappijbeschouwing.
Seide beginselen bekommerden zich van oorsprong over de relatie tussen de over- heid en de rest van de samenleving, in het christen-democratische jargon de zoge- naamde niet-statelijke verbanden. Voorbij- gaand aan de nuances tussen beide be- ginselen gaat het ten principale om de eerbiediging van de eigen verantwoorde- lijkheid van de niet- statelijke verbanden door de overheid. De instrumenten, die de overheid ter beschikking staan, zullen de
Christen Democratische Verkenningen 5/93
Gespreide verantwoordelijkheid
maatschappelijke verantwoordelijkheid pas in mogen perken als er sprake is van zulke gewichtige belangen dat een inbreuk ter be- scherming van die belangen gerechtvaar- digd is. Als dit aan de orde is, zal de keuze moeten vallen op die instrumenten die het sterkst appelleren aan de eigen verant- woordelijkheid van burgers en hun verban- den. De burgers en hun verbanden dienen zoveel mogelijk zeit te worden geconfron- teerd met de gevolgen van hun handelen, zodat de verantwoordelijkheidsdragers de gevolgen van hun handelen kunnen afwe- gen en in hun gedrag kunnen verdisconte- ren.
De soevereiniteit in eigen kring fungeerde daarbij vooral als buffer tegen de al te op- dringerige ambities van de overheid terwijl het subsidiariteitsbeginsel van oudsher de nadruk legde op de aanvullende taak van de overheid op een zo laag mogelijk niveau van besluitvorming bij het behartigen van publieke belangen.
De recente ontwikkelingen bij gemeenten sluiten naadloos aan bij wat het CDA ver- staat onder gespreide verantwoordelijk- heid. In vrijwel aile gemeenten is de orga- nisatie diepgaand gewijzigd en aangepast.
Drs. F.H. Buddenberg (1953) is wethouder Financien in Zoetermeer. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
183
Gespreide verantwoordelijkheid
Taken, verantwoordelijkheden en be- voegdheden worden gedecentraliseerd naar een zo laag mogelijk niveau in de or- ganisatie. Daarnaast bezinnen gemeenten zich diepgaand op hun kerntaken met als consequentie dat de eigen verantwoorde- lijkheid van de burgers en particuliere or- ganisaties weer in het middelpunt van de belangstelling staat.
Wordt deze afslanking van het gemeen- telijke takenpakket ten gunste van het par- ticulier initiatief ook gevolgd door een aan- passing van de betrekkingen tussen de verschillende overheidslagen? lmmers, de taakverdeling tussen de verschillende lagen van het openbaar bestuur (rijk, pro- vincie, regio en gemeente) kan ook worden getoetst aan de filosofie die aan de ge- spreide verantwoordelijkheid ten grondslag ligt. Het subsidiariteitsbeginsel is hierbij vooral richtinggevend. Die bestuurslaag, die het beste in staat is om voorwaarden te scheppen waarbinnen burgers en hun maatschappelijke verbanden hun verant- woordelijkheden in daden kunnen omzet- ten, zal de publieke taken moeten beharti- gen. Premier Lubbers bijvoorbeeld heeft bij zijn verdediging van het Verdrag van Maas- tricht reeds expliciet verwezen naar het sub- sidiariteitsbeginsel om de tegenstanders van de Brusselse bureaucratie de wind uit de zeilen te nemen.
In dit artikel zal evenwel de vraag centraal staan wat de consequenties zijn van de ge- spreide verantwoordelijkheid voor de be- trekkingen tussen de rijksoverheid en de la- gere overheden. Het accent zal daarbij liggen op de financiele verhoudingen.
Omdat de financiele verhoudingen evenwel een afgeleide vormen van de bestuurlijke verhoudingen zal hier eerst op worden in- gegaan tegen de achtergrond van de ge- spreide verantwoordelijkheid.
In de vakliteratuurworden aan genoemde onderwerpen nogal eens afzonderlijke be- schouwingen gewijd. In de praktijk zal de
184
onderlinge samenhang evenwel goed in het oog moeten worden gehouden omdat de bestuurlijke- en financiele verhoudingen tussen de rijksoverheid en de lagere over- heden twee zijden van dezelfde medaille zijn. In de conclusies zal daar dan ook aan- dacht voor worden gevraagd.
Bestuurlijke verhoudingen tussen rijksoverheid en lagere overheden Welke bestuurslaag is nu tegen de achter- grond van de gespreide verantwoordelijk- heid het meest geschikt om de publieke taken te behartigen? Een belangrijk uit- gangspunt is dat hog ere bestuurslagen zich onthouden van taken die op een lager ni- veau doelmatiger en doeltreffender ter hand kunnen worden genomen. Het gaat derhalve om de optimale schaalgrootte van bestuursorganen evenwel binnen de rand- voorwaarden die door de pluriformiteit van de samenleving worden gesteld. Per be- leidsterrein zal derhalve afgewogen moe- ten worden welke taakverdeling over de ni- veaus van het binnenlands bestuur het meeste recht doet aan de gespreide ver- antwoordelijkheid en het maatschappelijk initiatief. Zo zal deze afweging voor het on- derwijs- en welzijnsbeleid met het oog op de pluriformiteit anders uitvallen dan voor het ruimtelijke ordenings- en verkeers- en vervoersbeleid.
Wanneer de huidige organisatie van het binnenlands bestuur op zijn optimale schaalomvang wordt getoetst, kan de con- clusie geen andere zijn dat in de loop van de tijd geleidelijk aan een tweetal oneven- wichtigheden zijn binnengeslopen.
Ten eerste heeft de rijksoverheid taken maar vooral bevoegdheden naar zich toe- getrokken, die efficienter en effectiever door lagere bestuursorganen kunnen wor- den uitgevoerd. Deze centralisatie van be- stuursmacht door de rijksoverheid heeft zijn weerslag gehad op de financiele verhou- dingen tussen de rijksoverheid en de lagere
Christen Democratische Verkenningen 5/93
overheden. Het accent kwam meer en meer te liggen op de specifieke uitkeringen, die de lagere overheden nauwelijks nog enige bestedingsvrijheid overlieten.
De tweede onevenwichtigheid werkte precies de andere kant uit. De schaal van de afzonderlijke gemeenten werd te klein om adequaat oplossingen te vinden voor bestuurlijke en maatschappelijke vraag- stukken op het gebied van de ruimtelijke or- dening, de economische ontwikkeling, volkshuisvesting, verkeer en vervoer en het milieu. Teveel bestuurslagen werkten op dezelfde beleidsterreinen tegelijkertijd aan oplossingen waardoor de samenhang bij de aanpak van de verschillende problemen verloren ging. Hulpstructuren in de vorm van gemeenschappelijke regelingen en functionele regio's werden in toenemende mate noodzakelijk als noodverband om de schaalgrootte van de bestuurlijke bevoegd- heden weer in overeenstemming te bren- gen met de schaalgrootte van de uit te voe- ren taken.
Wat beide ontwikkelingen gemeen- schappelijk hadden, was dat de afstand van de burger tot het bestuur groter werd omdat de relatie tussen de democratische controle en legitimiteit via de vierjaarlijkse verkie- zingen van de Tweede Kamer, provinciale staten en de gemeenteraden en de taken en bevoegdheden van deze bestuursorga- nen steeds diffuser werd.
Het niet Ianger op elkaar aansluiten van de uit te voeren taken, bestuurlijke be- voegdheden en democratische legitimiteit staat haaks op de gespreide verantwoor- delijkheidsgedachte.
Gelukkig wordt dit momenteel onderkend.
Gewezen kan worden op de decentralisa- tie-impuls en het proces van regiovorming.
Met decentralisatie wordt beoogd om taken en bevoegdheden die momenteel nog bij de rijksoverheid liggen af te stoten naar die la- gere bestuursorganen, die qua schaal- grootte de desbetreffende taken doelmati-
Christen Democratische Verkenningen 5/93
Gespreide verantwoordelijkheid
ger en doeltreffender kunnen verrichten.
Gewaakt moet hierbij worden voor dogma- tiek en blauwdrukken. Ieder beleidsterrein heeft zijn eigen dynamiek en stelt zijn eigen eisen aan de gewenste pluriformiteit waar- door de optimale schaalgrootte van geval tot geval kan verschillen. Het gezond ver- stand zal daarbij de doorslag moeten geven. De overdracht van bestuurlijke be- voegdheden zal gepaard moeten gaan met de overheveling van financiele middelen aan de lagere bestuursorganen en dan niet in de vorm van een specifieke uitkering maar via een algemene uitkering aan het bestuursorgaan dat de desbetreffende taak gaat uitvoeren. Dit stimuleert de eigen ver- antwoordelijkheid.
Op den duur is voor een voldoende democratische controle en legitimatie van regiobesturen
rechtstreekse verkiezingen een conditio sine qua non
De regiovorming, die er via de Kaderwet- geving aan lijkt te komen brengt de schaal- grootte van de bestuurlijke bevoegdheden weer in overeenstemming met de schaal- grootte van de uit te voeren taken. Ook hier zijn dogmatiek en blauwdrukken uit den boze en dient het gezond verstand te ze- gevieren.
Ten aanzien van een punt bestaat een duidelijk verschil tussen de decentralisatie- impuls en de regiovorming. Bij de decen- tralisatie- impuls wordt namelijk de schaal- grootte van de uit te voeren taken en bevoegdheden weer in overeenstemming
185
Gespreide verantwoordelijkheid
gebracht met de bestaande democratische controle en legitimiteit. Bij de regiovorming is het omgekeerde het geval. Het samen- bundelen van taken en bevoegdheden bij regio's leidt tot een grotere afstand van de rechtstreeks gekozen bestuursorganen.
Daarom is voor een voldoende democrati- sche controle en legitimatie van deze re- giobesturen op den duur rechtstreekse ver- kiezingen een conditio sine qua non.
De gespreide verantwoordelijkheid is zonder meer gediend met deze ontwikke- lingen omdat de onderlinge aansluiting van de uit te voeren taken, bestuurlijke be- voegdheden en de democratische legitimi- teit een stimulans betekent voor de verant- woordelijkheidsbeleving van de des- betreffende bestuursorganen.
Evaluatie financii:He verhoudingen tus- sen rijk en lagere overheden
.De financiele verhoudingen tussen het Rijk en de lagere overheden zijn in de Memorie van Toelichting bij de Financiele Verhou- dingswet uit 1984 gebaseerd op de wel- vaartstheorie. Daarin worden een drietal motieven genoemd, die overheidsingrijpen rechtvaardigen: het stabilisatie-, het distri- butie- en het allocatiemotief.
Van oudsher bestaat in de economische
theorie min of meer overeenstemming dat de invloed van de overheid op het niveau van de economische activiteit (stabilisatie) en op de inkomensverdeling (distributie) het doeltreffendst kan plaatsvinden door de rijksoverheid. Voor Nederland met zijn kleine en open economie is wat betreft het stabilisatiebeleid de schaal van de rijks- overheid al aan de kleine kant en ligt het uit een oogpunt van doeltreffendheid meer voor de hand om deze taak en de daarbij behorende bevoegdheden te centraliseren naar het Europese niveau.
In tegenstelling tot het stabilisatie- en het distributiemotief zijn bij overheidsingrijpen op grond van het allocatiemotief de lagere overheden wei uitdrukkelijk in beeld omdat voor nogal wat overheidsvoorzieningen op dit niveau de baten en lasten het beste tegen elkaar kunnen worden afgewogen.
Dit allocatiemotief sluit daarmee direct aan op de filosofie van de gespreide verant- woordelijkheid.
De wetgever heeft in de Financiele Ver- houdingswet uit 1984 overheidsingrijpen op grond van het allocatiemotief tot normatief uitgangspunt gekozen. Dit zou het primaire beginsel moeten zijn in de ordening van de financiele verhouding tussen het Rijk en de lagere overheden. De grenzen van de wer-
Tabel 1 De inkomstenbronnen van de gemeenten in 1992 mid o/o
Specifieke uitkeringen 32.5 62%
Algemene uitkering 14.6 28%
Eigen inkomsten
- gemeentelijke belastingen 3.3 6%
- heffingen en rechten 2.2 4%
Totaal 52.6 100%
Bran: Miljoenennota 1992, p. 245.
186 Christen Democratische Verkenningen 5/93
king van dit uitgangspunt worden bepaald door het rijksbeleid op grand van het stabi- lisatie- en het distributiemotief.
Wanneer nu de feitelijke financiele verhou- dingen tussen rijksoverheid en de lagere overheden worden getoetst aan de uit- gangspunten zoals neergelegd in de Fi- nanciele Verhoudingswet, dan is de discre- pantie opvallend.
De gemeentelijke inkomsten kunnen wor- den ingedeeld in een drietal categorieen te weten: de specifieke uitkeringen, de alge- mene uitkering en de eigen inkomsten.
Uit tabel 1 blijkt dat de specifieke uitkerin- gen verantwoordelijk zijn voor circa 60%
van de inkomsten, de algemene uitkering voor circa 30% en de eigen inkomsten voor de resterende 10%. De 10% eigen inkom- sten kunnen op hun beurt weer worden on- derverdeeld in 6% eigen belastingen (hoofdzakelijk onroerende zaakbelasting) en 4% heffingen en rechten (hoofdzakelijk reinigings- en rioolrechten casu quo afval- stoffenheffing).
De specifieke uitkeringen zijn gebonden inkomensoverdrachten voor taken die door de gemeente worden uitgevoerd maar waarvan de bevoegdheden liggen bij de rijksoverheid. Het verdelingsmotief is in onze verzorgingsstaat dominant bij het doorsluizen van gelden op de terreinen on- derwijs, volkshuisvesting en sociale zaken, waar het leeuwedeel van de specifieke uit- keringen zijn geconcentreerd. De alge- mene uitkering is een ongebonden inko- mensoverdracht waar het verdelingsmotief eveneens de boventoon voert omdat deze uitkering vooral is bedoeld om gemeenten, die met niet te be"lnvloeden kostenfactoren hebben te maken hiervoorte compenseren.
Het gaat om het creeren van een gelijke uit- gangspositie oftewel een gelijke voorzie- ningencapaciteit.
De dominantie van het verdelingsmotief bij de specifieke- en de algemene uitkering gaat ten koste van de mogelijkheden om op
Christen Democratische Verkenningen 5/93
Gespreide verantwoordelijkheid
het decentrale niveau het nut en offer van overheidsvoorzieningen tegen elkaar af te wegen. Slechts bij de eigen inkomsten van de gemeenten kan de koppeling met de ge- meentelijke uitgaven rechtstreeks worden gelegd, waardoor de eigen verantwoorde- lijkheid van de gemeente het beste tot zijn recht komt.
Concluderend kan worden gesteld dat bij de concrete uitwerking van de financiele ver- houdingen tussen rijksoverheid en lagere overheden het primaat is gelegd bij het ver- delingsmotief. Dit in afwijking van het nor- matieve uitgangspunt uit de Financiele Ver- houdingswet uit 1984 waar het accent werd gelegd bij een optimale allocatie van over- heidsvoorzieningen door nut en offerop een zo laag mogelijk bestuursniveau met elkaar te confronteren.
De gespreide verantwoordelijkheid komt hierdoor niet tot zijn recht en in het ver- lengde hiervan ook niet de betrokkenheid van de burger bij het openbaar bestuur.
Perspectief financiEHe verhoudingen in deze paragraaf zal worden ingegaan op de vraag welke mogelijkheden er zijn om meer inhoud te geven aan de gespreide ver- antwoordelijkheid tussen bestuursorganen.
In de eerste plaats dienen de uit te voeren taken en de daarbij behorende bestuurlijke bevoegdheden gelegd te worden bij het be- stuursorgaan, die daar qua schaalgrootte, getoetst aan doelmatigheid en doel- treffendheid, het meest geschikt voor is. Dit alles uiteraard binnen de grenzen, die door de pluriformiteit van de samenleving wor- den gesteld.
lndien dit bovendien gepaard gaat met een grotere financiele betrokkenheid betekent dit een belangrijke stimulans voor de eigen verantwoordelijkheid van bestuursorga- nen. Ook de democratische legitimiteit van het desbetreffende bestuursorgaan is ermee gediend.
187
Gespreide verantwoordelijkheid
Achtereenvolgens zal worden ingegaan op de decentralisatie-impuls, de specifieke uitkeringen, de algemene uitkering en de vergroting van de eigen middelen van la- gere overheden. Vanwege de herverde- lingseffecten die ongetwijfeld zullen optre- den bij wijzigingen in de financiele verhouding tussen de rijksoverheid en de lagere overheden is een samenhangende beoordeling van belang omdat bij een par- tiele beoordeling altijd wei argumenten zijn te verzinnen waarom een bepaalde aanbe- veling niet opgevolgd zou moeten worden.
Decentralisatie-impuls
Bij decentralisatie gaat het om overheids- taken, die momenteel nog door de rijks- overheid worden uitgevoerd maar die doel- matiger en doeltreffender door lagere overheden kunnen worden verricht. Afhan- kelijk van de optimale schaalgrootte dienen dergelijke taken dus te worden overgehe- veld naar provincie casu quo regiobestuur of de gemeenten.
De Tussenbalans van begin 1991 bete- kende een doorbraak op het terre in van de decentralisatie omdat toen voor het eerst een bedrag van 550 miljoen aan efficiency- winst werd ingeboekt. Dit correspondeert met de overheveling van een takenpakket ter waarde van 5.5 miljard. Twee jaar later inmiddels ziet het ernaar uit dat met de in- werkingtreding van de Wet Voorzieningen Gehandicapten per 1-1-1994 het gemeen- telijk takenpakket voor circa 1.5 miljard wordt uitgebreid. Dit is een belangrijke door- braak.
Voorwaarde voor de overdracht van taken is dat ook de bestuurlijke bevoegdheden om de desbetreffende taken naar eigen in- zichten uit te voeren, worden overgeheveld naar de lagere overheden. Voor de finan- ciering betekent dit dat specifieke uitkerin- gen niet aan de orde zijn maar de algemene uitkering het aangewezen financieringsin-
188
strument is. De samenhang met andere be- leidsterreinen dient immers optimaal tot zijn recht te kunnen komen terwijl ook het hui- dige veelal open einde karakter van de taken, die voor decentralisatie in aanmer- king komen via maatwerk op het decentrale niveau op adequate wijze moet kunnen wor- den afgegrendeld.
Specifieke uitkeringen
In tegenstelling tot de taken, die worden ge- decentraliseerd gaat het bij specifieke uit- keringen om taken, die nu al door de lagere overheden in medebewind worden uitge- voerd. De specifieke uitkering als gebonden inkomensoverdracht biedt de lagere over- heden echter nauwelijks tot geen ruimte om naar eigen inzichten het beleid te bepalen.
De meest drastische oplossing hiervoor is om specifieke uitkeringen te saneren en ze over te hevelen naar de algemene uitkering.
Dit is in de jaren '80 op vrij grate schaal ge- beurd. Het aantal specifieke uitkeringen is meer dan gehalveerd. Het ging overwe- gend echter om specifieke uitkeringen van een geringe budgettaire omvang. Niet te ontkennen valt dat ten aanzien van de in budgettair opzicht omvangrijkste specifieke uitkeringen, die voornamelijk zijn gecon- centreerd op de beleidsterreinen volks- huisvesting, sociale zaken en onderwijs, er op grand van het verdelingsmotief behoefte blijft aan centrale regelgeving.
Daarom zal hier naar andere oplossingen moeten worden gezocht. Zo kunnen door het samenvoegen van een aantal speci- fieke uitkeringen tot een brede doeluitkering aan de lagere overheden kansen worden geboden, om binnen door het rijk opgelegde randvoorwaarden, aan het regionale casu quo provinciale of gemeentelijke beleid eigen accenten te geven. De brede doel - uitkering sociale vernieuwing is daar een voorbeeld van.
Een andere mogelijkheid is om lagere overheden financieel medeverantwoorde-
Christen Democratische Verkenningen 5/93
lijk te maken voor de uitvoering van voor- zieningen en regelingen waarvan het uitke- ringsniveau op grond van verdelingsover- wegingen op centraal niveau gehandhaafd dient te blijven. Deze discussie wordt mo- menteel gevoerd bij de bijstandsverlening en de individuele huursubsidie (IHS). De achterliggende gedachte hierbij is dat de gemeente in dit geval via de haar wei ter beschikking staande beleidsinstrumenten er belang bij heeft om het aantal bijstands- clienten en IHS-ontvangers zoveel moge- lijk terug te dringen. In combinatie met een andere verdelingssystematiek van de alge- mene uitkering (zie hierna) waardoor op adequate wijze wordt gecompenseerd voor de sociale structuur maar bovenal voor wij- zigingen in die sociale structuur vormen dit soort maatregelen een belangrijke bijdrage voor het verantwoordelijkheidsbesef van la- gere overheden.
Algemene uitkering
Aan de verdeelsystematiek van de alge- mene uitkering uit het Gemeentefonds ligt een helder uitgangspunt ten grondslag, na- melijk de gelijke voorzieningencapaciteit van gemeenten. Oat wil zeggen dat de al- gemene uitkering moet compenseren voor relatieve uitgavenverschillen tussen ge- meenten, die worden veroorzaakt door exo- gene voor gemeenten niet be"lnvloedbare factoren.
Ondanks deze eenduidige filosofie moet, de geschiedenis van de verdeelsystema- tiek overziende, worden vastgesteld dat de uitwerking hiervan voortdurend achter de feiten aanloopt.
In de Financiele Verhoudingswet uit 1960 was het aantal inwoners per gemeente het overheersende verdelingscriterium. Toen in de jaren daarna de suburbanisatie goed op gang kwam, werd in de Financiele Ver- houdingswet 1984 overgestapt op het aan- tal woonruimten als het belangrijkste ver- delingskenmerk. Tussentijds werden
Christen Democratische Verkenningen 5/93
Gespreide verantwoordelijkheid
allerlei verfijningen ge·lntroduceerd om te- gemoet te komen aan ad-hoc knelpunten.
Kortom, het stelsel schiet tekort in zijn dy- namiek doordat onvoldoende wordt inge- speeld op maatschappelijke veranderin- gen. Tegelijkertijd overtreft het aantal doelstellingen (verschillen waarvoor moet worden gecompenseerd) het aantal be- schikbare instrumenten in casu het aantal verfijningsmaatstaven.
Herijking van bestuurlijke verhoudingen tussen rijksoverheid en lagere overheden moet worden ondersteund door een aanpassing van de financiele verhoudingen
Het momenteel in opdracht van de Raad voor de Gemeentefinancien door het on- derzoeksbureau Cebeon uitgevoerde on- derzoek naar een nieuwe verdeelsystema- tiek dient daarom primair beoordeeld te worden op zijn dynamische aspecten en een minder gedetailleerde definiering van de verschillen tussen gemeenten waarvoor moet worden gecompenseerd. Als de uit- komsten van het onderzoek aan deze voor- waarden voldoen, zal het in zijn uitwerking rechtvaardiger overkomen dan de huidige verdeelsystematiek en tegelijkertijd een appel doen op de eigen verantwoordelijk- heid van de gemeenten om optimaal in te spelen op de zich wijzigende maatschap- pelijke veranderingen, sterker nog om deze zeit te be"lnvloeden. Verantwoordelijkheden tussen rijksoverheid en lagere overheden worden dan daadwerkelijk gespreid.
189
Gespreide verantwoordelijkheid
Vergroting van de eigen middelen van lagere overheden
Het sluitstuk van de vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van de lagere over- heden wordt gevormd door een vergroting van het eigen belastinggebied. Uiteraard onder de beperkende voorwaarde dat de macro-belastingdruk gelijk blijft, zo moge- lijk zelfs zal dalen als lagere overheden be- wust kiezen voor minder voorzieningen in ruil voor een lagere belastingdruk.
Het medio vorig jaar uitgebrachte 'Rap- port van de commissie verruiming eigen middelen lagere overheden' (Commissie- De Kam) formuleert een aantal aanbeve- lingen. Uit de vele reacties op het rapport blijkt dat de aandacht voor de herverdeel- effecten op de korte termijn helaas nog steeds grater is dan de kansen, die worden geboden voor een versterking van de allo- catiefunctie. Een drastische wijziging van de bestuurscultuur van een defensieve naar een meer offensieve invulling van de eigen verantwoordelijkheid is derhalve nog steeds hard nodig.
Oat neemt niet weg dat de vergroting van het belastinggebied van lagere overheden niet geYsoleerd kan worden bezien maar in samenhang (ook ten aanzien van de her- verdeeleffecten) met de bestuurlijke reor- ganisatie, de decentralisatie-impuls, de sa- nering van de specifieke uitkeringen en de wijzigingen in de verdeelsystematiek van de algemene uitkering.
Desondanks moet het mogelijk zijn om op korte termijn de overdrachtsbelasting (1 ,7 miljard in 1992) af te schaffen, de algemene uitkering voor hetzelfde bed rag te korten en de gemeenten de mogelijkheid te geven om het eigenarendeel van de onroerende zaakbelasting navenant te verhogen. Voor dezelfde doelgroep in casu de eigenaren van onroerend goed worden de lasten dan meer over de tijd gespreid terwijl dit ook nog gunstig uitwerkt voor de doorstroming op de woningmarkt. Ook zou aan de gemeenten
190
de mogelijkheid moeten worden gegeven om de Onroerende zaakbelastingtarieven te differentieren naar soort object (wonin- gen en niet-woningen), soort bedrijf en lo- katie.
Het betreft hier een aantal praktische voorstellen met betrekking tot herkenbare belastingen op het decentrale niveau met overzienbare herverdeeleffecten.
Conclusies
Gespreide verantwoordelijkheid in het openbaar bestuur betekent dat de uitvoe- ring van overheidstaken en de daarbij be- horende bestuurlijke bevoegdheden ter hand moeten worden genomen door die be- stuursorganen, die daar qua doelmatigheid en doeltreffendheid het meest voor in aan- merking komen, rekening houdend met de pluriformiteit van de samenleving.
De huidige organisatie van het binnen- lands bestuur blijkt bij diverse beleidster- reinen niet meer te voldoen aan de schaal- grootte die noodzakelijk is om maatschappelijke vraagstukken adequaat aan te pakken. De rijksoverheid heeft taken en bevoegdheden naar zich toegetrokken die doelmatiger en doeltreffender door la- gere overheden kunnen worden verricht.
Daarnaast is de schaal van de gemeenten te klein om de hedendaagse problemen op hef gebied van de ruimtelijke ordening, eco- nomische ontwikkeling, volkshuisvesting, verkeer en vervoer en het milieu tot een op- lossing te brengen. Onvermijdelijk was dat de afstand tussen burger en bestuur onder deze omstandigheden werd vergroot.
Via de decentralisatie-impuls en de re- giovorming moet de schaalgrootte van de bestuurlijke organen weer in overeenstem- ming worden gebracht met die van de maat- schappelijke problemen.
Deze herijking van de bestuurlijke ver- houdingen tussen rijksoverheid en de la- gere overheden moet worden ondersteund door een aanpassing van de financiele ver-
Christen Democratische Verkenningen 5/93
houdingen. Bezien vanuit de gespreide ver- antwoordelijkheid betekent dit dat de finan- ciele verhoudingen meer in overeenstem- ming moeten worden gebracht met de allocatiefunctie van de overheid binnen de randvoorwaarden die door de distributie- functie worden gesteld. In concreto bete- kent dit dat:
- decentralisatie gepaard gaat met over- heveling van financiele middelen in de vorm van ongebonden inkomensover- drachten;
- specifieke uitkeringen worden overge- heveld naar de algemene uitkering;
- specifieke uitkeringen worden samen- gevoegd tot brede doeluitkeringen;
- lagere overheden in financiele zin me- deverantwoordelijk worden gemaakt voor de uitvoering van overheidstaken waarvan de regelgeving op grond van verdelingsoverwegingen bij de rijksover- heid blijft rusten.
- de verdelingssystematiek van de alge- mene uitkering aansluit bij belangrijke maatschappelijke veranderingen en op een globalere wijze onbe·lnvloedbare verschillen tussen gemeenten compen- seert.
- tot slot de eigen middelen van lagere overheden worden verruimd bij gelijktij- dige verlaging van de algemene uitke- ring.
De hier bepleite maatregelen betekenen een stimulans voor de spreiding van ver- antwoordelijkheden tussen de verschil- lende lagen van het openbaar bestuur waarmee de doelmatigheid en de doel-
Christen Democratische Verkenningen 5/93
Gespreide verantwoordelijkheid
treffendheid van het openbaar bestuur is gediend maar ook de relatie tussen burger en bestuur wordt versterkt.
Geraadpleegde literatuur
Wetenschappelijk lnstituut voor het CDA, 'Pu- blieke Gerechtigheid, Een christen-democrati- sche visie op de rol van de overheid in de sa- menleving', oktober 1990.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbe- leid, 'Van de stad en de rand, september 1990.
Ministerie van Binnenlandse Zaken, 'Bestuurop niveau dee/ 2, juni 1991.
Tweede Kamer der Staten Generaal, 'Tussen- balans 1991 ', januari 1991 .
Cebeon,'lnsnoeren en uitbuiken, aanzetten tot herijking van de FinanciiHe Verhoudingswet '84', september 1992.
Commissie- Christiaanse, 'Rapport inzake de herziening van het belastinggebied van provin- cies en gemeenten', juni 1983.
Commissie-De Kam, 'Belastingen omlaag, Rap- port van de commissie verruiming eigen midde- len lagere overheden', augustus 1992.
191
~ I
lntegratie
Drs. F.A.M. Kerckhaert
Aanpassing aan en van niet-westerse groepen
De gewenste integratie van niet-westerse groepen in de Nederlandse samenleving dient via het zogeheten open-communica- tiemodel plaats te vinden. In dit model wordt van westerse en niet-westerse zijde gein- vesteerd in het samenleven. Speerpunten van het CDA-beleid in deze moe ten zijn: sa- menhang in het migranten-, het toelatings- en uitzettingsbeleid voor vluchtelingen en asielzoekers en de aanpak van het illega- lenvraagstuk; versterking van zelfredzaam- heid en van de identiteitsgebonden groe- pen; respect voor de eigen sociaal-culturele dimensie van niet-westerse groepen en het voeren van algemeen in plaats van cate- goriaal beleid.
In het landelijk CDA-verkiezingsprogram voor de periode tot 1994 is in algemene zin veel nadruk gelegd op de positie van groe- pen in onze samenleving die op achter- stand staan. Omdat een te sterke nadruk op de specifieke behoeften van deze groe- pen ertoe zou kunnen leiden dat mensen in hun uitzonderingspositie worden beves- tigd, wordt als beleidsuitgangspunt geno- men: algemeen beleid waar mogelijk, cate- goriaal waar noodzakelijk.
In het Ontwerp-Program van Uitgangs- punten, zoals dat nu in het CDA besproken wordt1, wordt gesteld dat de integratie van
192
culturele minderheden vraagt om aanpas- sing van twee kanten, uiteraard binnen de grenzen van fundamentele noties van de Nederlandse rechtsorde. In een tweetal concept-artikelen worden uitspraken ge- daan over de culturele minderheden:
art.72: Culturele minderheden moeten zich in eigen kring kunnen ontplooien. Hun or- ganisaties moet de overheid erkennen. Hun uiteindelijke rechtsgrond ligt in het respect voor de democratische en culturele rechten van burgers ongeacht afkomst, geloof of huidskleur. Het gaat het CDA om de eer- biediging van religieuze en culturele drijf- veren en niet om groepsvorming op et- nische titel.
art.73: lnstellingen van culturele groepen moeten zich aan voor allen geldende kwa- liteitseisen en rechtsregels houden. Ook de godsdienstvrijheid vindt haar grondslag en beperking in de persoonlijke waardigheid van de mens.
Het CDA-adagium 'integratie met behoud van eigen identiteit' dient op grond van deze uitgangspunten nader geanalyseerd te wor-
Drs. F.AM. Kerkhaert (1950) is directeur Welzijn van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
1 Vaststelling van he! Program van Uitgangspunten door het CDA-Congres is voorzien op 15 mei 1993.
Christen Democratische Verkenningen 5/93
lntegratie
Tabel1: Bevolking naar nationaliteit in Nederland per 1 januari 1991
Totale bevolking Niet-Nederlanders Aandeel Niet-Nederl.
1980
14 min 0,5 min
3,4%
1991
15 min 0,7 min 4,6%
2000
16 min 0,9 a 1,1 min
5,6 a 6,6 %
(Bran: CBS jaarboek '92 en NIDI: Demos jan. 1992)
den. Daartoe is een verkenning van de hui- dige en te verwachten ontwikkelingen in onze samenleving nodig. Op grond daar- van kan een aantal toekomstige speerpun- ten in het CDA-beleid geformuleerd wor- den.
Statistische gegevens
Met groot gemak wordt regelmatig gesteld dat Nederland een multi-culturele samen- leving is geworden en dat dat consequen- ties moet hebben voor de inrichting van onze samenleving. Aan een dergelijke stel- lingname is meestal ook een onuitgespro- ken verwijt verbonden aan het ad res van de politiek, de overheid of maatschappelijke organisaties. Men bedoelt veelal impliciet dat het functioneren van de Nederlandse samenleving in diverse opzichten nog on- voldoende is aangepast aan de blijvende aanwezigheid van grote en groter wor- dende groepen burgers van buitenlandse komaf, met een andere etnisch-culturele achtergrond. Merkwaardig daarbij is dat een definitie van dat deel van de bevolking waar het dan precies om gaat en welke ken- merken daarbij worden gehanteerd, meestal ontbreekt.
Multi-nationaliteit
In vele gevallen denkt men impliciet aan de- genen die in ons land verblijven met een an- dere nationaliteit. Het feit dat gegevens over
Christen Democratische Verkenningen 5/93
onze bevolkingssamenstelling naar natio- naliteit regelmatig worden gepubliceerd en door beleidsmakers en in de media te pas en te onpas worden gebruikt, is hieraan debet. Deze statistische gegevens zijn snel en gemakkelijk op te sporen. De ontwikke- ling van de multi-nationaliteit in Nederland ziet er uit als in tabel 1.
Alhoewel het criterium van nationaliteit veelvuldig wordt gebruikt in discussies over de multi-culturele dimensie in onze samen- leving, is dit volstrekt ontoereikend. Op de eerste plaats zijn er vele niet-Nederlanders die sociaal-cultureel gezien volledig in de Nederlandse samenleving een plaats vin- den en afkomstig zijn uit een min of meer vergelijkbare omgeving casu quo cultuur- patroon 2. Alhoewel zij hun eigen nationali- teit hebben behouden, is door hun komst geen sprake van een wezenlijk andere so- ciaal-culturele dimensie in onze samenle- ving. Het gaat hierbij om ongeveer een derde van aile niet-Nederlanders.
Anderszijds verblijven er in Nederland vrij grote groepen met de Nederlandse natio- naliteit, die (recent) genaturaliseerd zijn of hier geboren zijn, maar toch sterk georien- teerd zijn en blijven op hun oorspronkelijke
2. Per 1-1-'91 verb Ieven in ons land: onder andere 44.000 Duitsers; 24.000 Belgen; 17.000 ltalianen;
17.000 Spanjaarden; 39.000 Britten; 11.000 Amerika- nen; 9.000 Fransen; 5000 Grieken; 8.000 Portugezen.
193
lntegratie
samenleving. Het verwerven of het hebben van het Nederlanderschap behoeft geens- zins te betekenen dat zij geen andere soci- aal-culturele dimensie in onze samenleving meer betekenen.
Deze gegevens naar nationaliteit Iaten overigens wei zien dat Nederland, in ver- gelijking met andere Westeuropese Ianden, zeker geen sterke multi-nationaliteit kent.
Belgie en Engeland Iaten ongeveer verge- lijkbare cijfers zien; Frankrijk en met name Duitsland scoren aanmerkelijk hogere per- centages.
Multi-racialiteit
Een andere opvallende 'misser' bij een dis- cussie over de multi-culturele samenleving in Nederland is de nogal eens voorkomende gedachte dat daarbij gedoeld wordt op de verschillende groepen met een andere huidskleur, behorend tot een andere raciale groep. Hiermee wordt het begrip multi-cul- turele samenleving verengd tot het zicht- bare, het uiterlijk afwijkende van het door- snee-Nederlandse. Oak hierbij geldt dat enerzijds velen onder hen volstrekt ge·lnte- greerd zijn in onze samenleving en zeker geen wezenlijk andere sociaal-culturele di- mensie (meer) met zich meebrengen (bij- voorbeeld een deel van de ltalianen, Span- jaarden, Amerikanen, lndonesiers, Grie- ken, Taiwanezen).
Anderszijds zijn er groepen die niet of nau- welijks zichtbaar afwijken van 'het door- snee-Nederlandse gezicht' maar tach een eigen sociaal-culturele dimensie in onze sa- menleving betekenen (bijvoorbeeld som- mige Oosteuropeanen, Turken, Zuidameri- kanen).
Multi-culturele samenleving
Deze misvattingen over het begrip 'multi- culturele samenleving' worden oak veroor- zaakt door de term zelf. Aile nationale sa- menlevingen en zeker oak de Nederlandse, bezitten een duidelijke multi-culturele di-
194
mensie. Onze vaderlandse geschiedenis spreekt daarover boekdelen, maar oak anna 1993 bestaat ons land uit verschil- lende sociaal-culturele groepen en leefstij- len (specifieke religieuze groeperingen, meer geografisch herkenbare groepen als bijvoorbeeld de Friezen, diverse leefstijl- groepen onder jongeren en dergelijke) Zij allen maken van de Nederlandse samenle- ving een uniek samenstel van opvattingen, waarden en normen. Tach wordt in de dis- cussies over de multi-culturele samenle- ving niet hierop gedoeld. Het gaat over een bijzondere vorm van die multi-culturele di- mensie, die beter omschreven kan worden als de 'niet-westerse' dimensie in onze sa- menleving.
De werkelijke vraag die aan de orde is bij de discussie over de multi-culturele sa- menleving in Nederland zou moeten luiden:
wat is de betekenis voor de Nederlandse samenleving (van beide kanten) van de blij- vende aanwezigheid van groepen uit ge- bieden die op grate afstand staan van ons sociaal-economisch ontwikkelingsniveau en/of zich (blijven) orienteren op een andere dan onze westerse cultuur-christelijke tra- ditie?
Vanuit deze invalshoek dient daarom het accent gelegd te worden op drie criteria:
- het gaat om groepen van enige omvang, die mede daardoor een herkenbaar deel van onze samenleving vormen;
- het gaat om bevolkingsgroepen die zich in overwegende mate blijven orienteren op niet-westerse samenlevingen (met name Tweede en Derde Wereldlanden), met een laag tot zeer laag sociaal-economisch ont- wikkelingsniveau; die orientatie komt voort uit het feit dat men of zelf langdurig deel heeft uitgemaakt van die samenleving of in- dien dit niet het geval is, tach blijvende in- vloed ondervindt van die samenleving via gezin, familie of groep;
- het gaat om groepen die zich (blijven)
Christen Democratische Verkenningen 5/93
orienteren op een eigen traditie die afwijkt van de westerse cultuur-christelijke waar- den en normen.
Niet-westerse dimensie in Nederland Vanuit deze benadering ziet de niet-wes- terse dimensie in Nederland eruit als in tabel 2.
In dit overzicht zijn aile in Nederland ver- blijvende personen opgenomen die zich in die zin op de genoemde Ianden orienteren, dat ze de betreffende nationaliteit bezitten, dan wei er geboren zijn (ongeacht hun na- tionaliteit), dan wei hun ouder(s) er gebo- ren zijn (ongeacht hun nationaliteit).
De te verwachten ontwikkeling in deze aan-
lntegratie
tal len wordt be"fnvloed door het geboorteni- veau en de migratie via gezinsvorming, ge- zinshereniging en toelating via asielaan- vragen c.q. erkenning als vluchteling. Voor de komende jaren mag verwacht worden dat deze groepen sterk in omvang zullen toenemen. In onderzoeksrapporten wordt dit geschat op ca. 70.000 per jaar.
Dit betekent dat per 1-1-1990 circa 6,5% a
7,5% en per 1-1-2000 circa 10% a 12% van de Nederlandse bevolking uit niet-wes- terse, niet op onze westerse cultuur-chris- telijke traditie georienteerde groepen zal bestaan. Overigens wil dit niet zeggen dat deze groepen homogeen zijn. Een belang- rijk deel ervan is relatief goed 'ingeburgerd'
Tabel 2: Niet-westerse, niet met onze cultuur-christelijke traditie verbonden groepen in Nederland per 1-1-1990
Orientatieland Bevolkingsomvang Aandeel met Nederlandse nationaliteit en/of hier geboren
Turkije 205.000 35%
Marokko/Tunesie 172.000 36%
Suriname 237.000 94%
Antill en/ Aruba 82.000 100%
Joegoslavie 23.000 56%
China 18.000 72%
Kaapverdie 12.000 82%
Vietnam 9.000 55%
Overige Tweede en
Derde wereldlanden 197.000 74%
lllegalen PM(onbekend) 0%
TOTAAL 955.000 +PM 66%
(Bron: CBS jaarboek '92 en 'Minderheden in Nederland' CBS en /SEQ, 1992; lndone- sii:ks en Mo/ukkers zijn buiten beschouwing gelaten; het aantal uit de Tweede en Oerde Wereldlanden afkomstigen is een eigen raming, gebaseerd op cijfers over de aantal- len asielzoekers, vluchtelingen en zigeuners van de afgelopen jaren. De omvangrijk- ste groepen komen uit Somalie, Ghana, Ethiopie, lrak, Iran, Sri Lanka, Libanon, Polen en Roemenie)
Christen Democratische Verkenningen 5/93 195
lntegratie
in de Nederlandse samenleving en ver- wacht mag worden dat verdergaande inte- gratie in onze samenleving ook zal plaats- vinden, zeker ook naarmate de tijd verstrijkt (zie bijvoorbeeld de Hongaren uit 1956, Tsjechen en Chilenen).
Spreiding niet-westers Nederland
De spreiding van deze groepen over ons land is zeer ongelijk. Zie tabel 3
Bij deze gegevens moet nogmaals worden opgemerkt dat het hier niet gaat om grote homogene groepen. Een belangrijk deel ervan is relatief goed 'ingeburgerd' in de Ne- derlandse samenleving en verwacht mag worden datverdergaande integratie in onze samenleving ook zal plaatsvinden, zeker ook naarmate de tijd verstrijkt.
Maatschappelijke gegevens
Belangrijker dan de theoretische omvang van niet-westers Nederland is de maat- schappelijke positie van deze bevolkings- groepen.
Werkgelegenheid
De arbeidsmarktsituatie voor dit deel van
onze bevolking is nog steeds een van de meest duidelijke voorbeelden van de moei- lijke positie waarin die groepen zich bevin- den. Alhoewel er in de laatste jaren enige Iichte verbetering is opgetreden spreken de cijfers voor 1991 voor zich:
Niet-werkzame beroepsbevolking in procenten van de totale beroepsbevol- king:
Nederlanders
Man 5
Vrouw 10 Europese mediterranen 14 29
Turken 35 37
Marokkanen 43 38
Surinamers 30 26
Antillianen/Arubanen 20 36
Ook hierbij is de spreiding over ons land zeer scheef; in sommige stadswijken wor- den dubbele percentages gehaald.
Naar leeftijd gezien blijken de jongere al- lochtonen (inclusief de tweede generatie) een aanzienlijk hogerwerkloosheidscijferte scoren dan de gemiddelde groep (circa 15% hoger!).
Tabel 3: Spreiding van de niet-westerse, niet met onze cultuur-christelijke traditie verbonden groepen in Nederland per 1 jan 1990
196
1990 2000
Amsterdam 20 a 25% 30 a 40%
Rotterdam 16 a 20% 25 a 35%
Den Haag 15 a 20% 25 a 30%
Utrecht 12 a 15% 15 a 25%
Andere steden 3 a 10% 5 a 15%
Kleinere gemeenten 1a5% 2a 7%
Totaal Nederland 6,5 a 7,5% 10 a 12%
(Bron: 'Minderheden in Nederland': CBS en /SEQ, 1992 en diverse gemeentelijke gegevens; eigen bewerking van onderzoeksmateriaal)
Christen Democratische Verkenningen 5/93
lntegratie
Hoogst behaalde diploma
Mannen Vrouwen
geen
Nederlanders 0%
Turken 7%
Marokkanen 45%
Surinamers 3%
Anti II./ Aru banen 1%
Onderwijs
Een van de oorzaken van de slechte ar- beidsmarktsituatie ligt in het scholingsni- veau van de allochtonen.
De toegelaten asielzoekers in ons land hebben een iets hoger opleidingsniveau.
Degenen die de stap kunnen zetten om naar een westers land te vertrekken, blijken meestal over een hogere opleiding te be- schikken dan het gemiddelde in hun ge- boorteland.
Hiermee wijken ze significant af van bij- voorbeeld de Turken en Marokkanen in Ne- derland, die gemiddeld genomen een lager opleidingsniveau hebben dan in hun ge- boorteland thans geldt.
Huisvesting
Migranten wonen veelal geconcentreerd in stedelijke gebieden, met kwalitatief slechte woningen. In stadsvernieuwingsgebieden en in de naoorlogse middelhoog- en hoog- bouw wonen grote concentraties migran- ten. De sociaal-economische positie brengt met zich mee dat die woongebieden met lage woonlasten in veel gevallen de enige keus betekenen. Financiele ondersteuning van de familie in het geboorteland, hoge reiskosten en soms extra kosten voor het onderhouden van overgekomen familiele- den en kennissen, brengen het besteed- bare inkomen soms nog verder naar bene-
Christen Democratische Verkenningen 5/93
lager ond.3 geen lager ond.3
39% 0% 52%
69% 23% 62%
35% 62% 21%
52% 6% 55%
46% 1% 56%
den. Door de economisch en cultureel ge"i- soleerde positie wordt overigens ook tot op zekere hoogte vrijwillig voor concentratie gekozen.
Discriminatie
Door de culturele/religieuze verschillen ge- voed, door de moeilijke sociaal-economi- sche omstandigheden nog verscherpt, on- dervinden migranten directe en indirecte discriminatie.
Er is in de afgelopen jaren sprake van een afnemende tolerantiegraad in onze samen- leving; opkomende rechts-extremistische groepen en racistische jongerenbewegin- gen bewijzen dat. Oat het hier nog niet tot meer geweldsuitbarstingen is gekomen zoals in Duitsland en Frankrijk het geval is, lijkt vooral de verdienste te zijn van de bur- gers in de oude stadswijken. Ondanks het feit dat zij in de media, in diverse onder- zoeken en verkiezingspolls steevast als de meest intolerante Nederlanders worden ge- kenschetst, blijkt in de praktijk van alledag dat op het niveau van de woon- en leefwe- reld in de oude stadswijken toch vaak een bijzondere harmonie tot stand gebracht te zijn. De discussie over intolerantie wordt in ons land vooral gevoerd door diegenen die in hun dagelijks Ieven nooit direct worden
3. incl. mavo als eindopleiding.
197
lntegratie
geconfronteerd met de spanningen die de niet-westerse dimensie met zich mee- brengt.
Participatie en integratie
Participatie in de diverse verbanden ver- loopt vaak moeilijk. In sportverenigingen, buurt- en wijkraden, in besturen en derge- lijke komen migranten weinig voor. De stap naar onze ge·lndividualiseerde en 'snelle' samenleving met zijn typische procedures en omgangsstijlen is door migranten in de meeste gevallen moeilijk te zetten. Ons waarden- en normenpatroon, onze way-of- living is voor migranten vaak moeilijk toe- gankelijk. Regelmatig leidt dit tot een ze- kere morele botsing met de gangbare normen en waarden in onze Nederlandse samenleving. Conflicten binnen de migran- tengezinnen zelf, met name tussen de ver- schillende generaties, zijn hiervan het ge- volg. Het overheidsbeleid is er nog niet in geslaagd om hierin een weg aan te geven.
Verder dan activiteiten in de voorlichtende sfeer komt er weinig van de grond. De dis- cussie of er al dan niet van tweezijdigheid in de noodzakelijke aanpassing sprake moet zijn, is het enige winstpunt van het ge- voerde zogenaamde 'nationale minderhe- dendebat'. In de uitvoering van het beleid is vaak het gebrek aan kader, aan eigen groep-initiatieven en actief organisatie-ver- mogen een bottleneck in de voortgang van het migrantenbeleid.
Criminaliteit
De criminaliteit onder allochtonen is hoog;
ook ten opzichte van autochtone jongeren die in vergelijkbare sociaal-economische omstandigheden verkeren scoren met name Marokkaanse en in iets mindere mate Turkse en Surinaamse (vooral Creoolse) jongeren hoog in het aantal officiele con- tacten met politie en justitie. Bij de kleine groep recent gevestigde Antilliaanse jon- geren, ontwikkelt zich snel een harde cri-
198
minele subcultuur.
11/ega/iteit
Het illegalen-vraagstuk wordt meestal be- leidsmatig los gezien van het migrantenbe- leid. Toch zijn de effecten van de toene- mende illegaliteit in de samenleving breed merkbaar. Beleidsmatig gewenste acties en veranderingen worden bemoeilijkt door een onderhuids aanwezige onzekerheid in onze samenleving met betrekking tot het il- legalenvraagstuk.
lnternationalisering
De komst van diverse niet-westerse groe- pen in onze samenleving betekent ook een mogelijkheid om beter aansluiting te vinden bij de toenemende internationalisering in de sociale en economische ontwikkelingen.
De opkomst van Tweede en Derde We- reldlanden is op termijn een noodzakelijke evolutie en het onderhouden van betrek- kingen met die Ianden wordt vergemakke- lijkt door de kennis en ervaring die we thans in eigen land direct kunnen opdoen.
De bijdrage van deze groepen aan onze so- ciaal-economische ontwikkeling krijgt ook vorm in een toenemende differentiatie in werkgelegenheid, voorzieningen en cul- tuur. Ook dat geeft goede aansluiting bij de verdergaande internationalisering.
Keuze voor een integratiemodel
De aanwezigheid van deze niet-westerse groepen in onze samenleving en hun spe- cifieke maatschappelijke positie, stelt nieuwe eisen aan de inrichting en ontwik- keling van ons land. In ieder geval vraagt het veel van deze groepen zelf en van de autochtone Nederlandse samenleving. Het overheidsbeleid zal blijvend ruimte moeten bieden voor een verantwoorde vorm van in- tegratie. Schematisch weergegeven zijn er drie integratie-modellen te onderscheiden, wanneer als vertrekpunt de volgende sterk vereenvoudigde startsituatie wordt genomen.
Christen Democratische Verkenningen 5/93
lntegratie
Startsituatie: 'niet Westerse' groep wordt toegelaten tot Nederland
Ill : westerse cultuur-chritelijke orientatie
\\\ : niet-westerse niet-cultuurchris- telijke orientatie
Assimilatie-model
Het assimilatiemodel komt niet tegemoet aan de fundamentele waardigheid van de mens. Het overheidsbeleid met betrekking tot integratie richt zich noodzakelijkerwijs op de middellange en lange termijn (tot circa twintig jaar); zelfs op een dergelijke termijn is het evenwel onjuist om een eenzijdige aanpassing van niet-westerse groepen aan onze sociaal-culturele inrichting van de sa- menleving als uitgangspunt te kiezen.
Christen Democratische Verkenningen 5/93
~} "niet-westerse" groep
Nederlandse samenleving
aanwezige autochtone subgroepen in Nederland
lntegratiemodel met behoud van eigen identiteit
Het integratiemodel met behoud van eigen identiteit geeft teveel accent aan gesloten kenmerken van de verschillende cultuur- systemen. Wezenlijke conflictpunten die te maken hebben met de fundamentele rechtsorde in Nederland (zoals scheiding kerk en staat, integriteit van het menselijk lichaam) en met de eigen cultureel-religi- euze waarden van sommige groepen (man-
199
!
I"
!
lntegratie
vrouw verhouding, ontplooiing van men- sen) worden erdoor min of meer 'bevroren'.
Open communicatie-model
Het open communicatiemodel geeft aan dat van beide kanten ge"investeerd moet wor- den in het samenleven. Het deel van de eigen identiteit, dat potentieel in conflict kan komen met de fundamentele rechtsorde in ons land zal moeten worden prijsgegeven.
Er dient bijvoorbeeld innerlijk afstand te worden gedaan van het streven naar een eigen islamitische staat, het zich onttrekken aan fundamentele rechtsregels met betrek- king tot de menselijke waardigheid en heel- heid. Daar staat tegenover dat ruimte moet worden geboden aan specifieke sociaal- culturele activiteiten en opvattingen, die als een meerwaarde in onze samenleving be- schouwd zullen moeten worden. Dit nieuwe evenwicht kan niet zomaar worden opge- legd, maar zal door intensieve communica- tie tot stand moeten worden gebracht.
CDA-speerpunten
Hoe geven we vorm aan de gewenste inte- gratie via het open communicatie-model?
Welke speerpunten liggen daarbij voor de hand?
Samenhang aanbrengen in het migranten- beleid, het toelatingsbeleid voor vluchtelin-
200
gen en asielzoekers, het uitzettingsbeleid en de aanpak van het illegalenvraagstuk Open communicatie vooronderstelt een adequate informatie. Door de strikte schei- ding die beleidsmatig aangebracht wordt op bovenstaande beleidsgebieden is voor velen in de samenleving onduidelijkheid troef. De hierdoor gevoede onzekerheid geeft aanleiding tot gevoelens van angst.
Wil deze motor van discriminatie en racisme gestopt worden, dan zal een helder en open beleid gevoerd moeten worden op deze sa- menhangende gebieden.
Zelfredzaamheid en groepsversterking ver- groten
Het structureel opzetten van nieuwkomers- projecten, bestaande uit het leren van onze taal en het zich snel orienteren op onze sa- menleving is een noodzaak. De rijksover- heid, de gemeenten, maatschappelijke or- ganisaties en eigen identiteitsgebonden verbanden moeten de handen ineen slaan om op korte termijn eenieder die hier toe- gelaten wordt, van een maatschappelijke 'startkwalificatie' te voorzien. Vrijblijvend- heid kan hierbij niet aan de orde zijn. Daar- naast kunnen van de eigen identiteitsge- bonden groepen belangrijke integratie- activiteiten en inspanningen worden ver- wacht. Hen daartoe in staat stellen via ka- dervorming, subsidiering en communicatie is essentieel. Overheid en maatschappe- lijke organisaties (zoals woningbouwver- enigingen) hebben hierbij een duidelijke taak. Het is daarbij belangrijk dat diegenen die zelf hun eigen weg in onze samenleving al gevonden hebben, tach blijven investe- ren in de eigen groep.
Algemeen beleid voeren in plaats van categoriaal beleid
De hoofdproblemen in onze samenleving vragen niet om categoriaal beleid. De werk- loosheid dient bestreden te worden ten be- hoeve van allen die langdurig aan de kant
Christen Democratische Verkenningen 5/93
i ~ l J
