De rol van de wetgever

PROF. MR. T. KOOPMANS

1s 1n afgelopen decennia te onzent veel rrP·~I"'tlrP•'lrPn

verhouding tussen wet en recht, maar vrijwel steeds uit één

de Als men boog over de van wet, werd met name

gedacht aan de vraag welke rol de wet moet worden toegekend bij de beslech-ting van een geschil en wat dit de verhouding is van de wet totandere factoren van rechtsvinding. Wat de concrete inhoud is van de wettelijke regel, komt in benaderingswijze slechts zijdelings aan orde. De invloed van de probleemstelling uit het Algemeen Deel van Paul 1s literatuur onmiskenbaar.1

Minder aandacht is evenwel besteed aan een andere vraagstelling

trekking tot de waarde der wet, en wel wat de bijdrage van de wetgeveristot de vormgeving van ons rechtsstelsel als geheel. mij voor in de volgende pagina's deze vraag van één kant te benaderen, door na te gaan welke wijzi-gingen in de afgelopen honderdjaar opgetreden in de aard van de legisla-tieve activiteiten. Ik zal daarbij eerst een algemene stelling ontwikkelen (I), om daarna de invloed van die stelling na te gaan op de betrekkingen tussen wet en rechter (II), en op die tussen wetgever en administratie (III); tenslotte zal ik, daarop voortbouwend, pogen een paar losse ideeën te formuleren over de drie-hoeksverhouding rechter-wetgever-bestuur (IV).

I

Men treft nog wel eens de voorstelling aan ook onder juristen als zou activiteit van de wetgever bestaan uit het vastleggen van regels die hij elders 'vorgefunden' heeft: gewoonterecht, zede, fatsoensregels, algemeen aanvaarde ethische beginselen of wat dan ook. Tot ongeveer een eeuw geleden hebben de Westeuropese wetgevers zich in het algemeen naar dit beeld gedragen, en het werd ook juist geacht dat zij dit deden. 2

1_{Met name Bregstein, De Betrekkelijke Waarde Wet, diesrede Amsterdam, 1952; G.J.}

Wiarda, Drie Typen van Rechtsvinding, in Een Bundel Gedachten, Zwolle 1963; Langemeijer, Recht en Rechtsbeschouwing in de Tweede Helft van de Twintigste Eeuw, in Vooruitzichten der Rechtswetenschap, Deventer 1964.

wetgever, betoogt hij, is niet geroepen om ... ~ ...

van te vormen; de Staat dient slechts de veiligheid van te waarborgen zodat zich in·vrijheid kunnen ontplooien. In het geschreven reeds bestaande rechtsregels vastgelegd; het is niet aan de wet-gever om de richting van de rechtsontwikkelîng te bepalen. Ook bij Marx vin-den we deze opvatting nog terug: 'Die gesetzgebende Gewalt macht das Gesetz nicht; sie entdeckt und formuliert es nur'.2

Toebisjuist Marx een van degenen geweest aan wie inzicht te danken is dat armoede, onontwikkeldheid, werkloosheid en extreme welvaartsverschillen niet min of meer gegeven grootheden maar het resultaat_yan menselijk handelen. Aldus droeg hij - zijns ondanks - bij tot de gedachte dat euve-len door rationeler menselijk handeeuve-len te verhelpen zijn. Zodra deze gedachte ingang heeft gevonden, is de weg vrij voor een bewust streven naar maatschap-pelijke verandering. En zodra dat streven wat algemener is geworden, komen technieken tot ontwikkeling om processen van sociale verandering op gang. te brengen en in de hand houden. Van dit gezichtspunt naar de taak des wet-gevers il n'y a qu'un pas: wetgeving is een van de meest voor de hand liggen-de metholiggen-den om in liggen-de organisatie van liggen-de samenleving in te grijpen.

Dat is dan ook wat de wetgever, eerst schoorvoetend, later vastbesloten, is gaan doen: hij wil juist wèl de zeden van de natie beïnvloeden, hij wil deze om-buigen en in een bepaalde richting stuwen.3

Men doet aan deze gewijzigde opstelling van de wetgever geen recht weder-varen door diens nieuwe rol te beschrijven als een van aanpassing, waarbij de wet voortdurend in overeenstemming moet worden gebracht met de verande-rende maatschappij; neen, daarnaast beogen de legislatieve activiteiten zelf juist veranderingen in de maatschappij te bewerkstelligen.

oorspronkelijke van de ontwikkelingen in de laatste driekwart eeuw is niet zozeer dat de wetgever constant bezig is 'to adapt the law to (this) changed society', zoals Gardiner onlangs schreef4_{, maar dat hij er toe bijdraagt vorm te}

geven aan de verandering dier samenleving. De wetgever volgt niet, hij loopt voorop. De verzorgingsstaat is goeddeels zijn schepping. Daarbij is geen enkele zede of gewoonte gecodificeerd, is ook niet de wet aangepast aan de dynamiek van de samenleving, maar is voetje voor voetje een andersoortige samenleving, met andere zeden en gewoonten, en misschien zelfs met een enigs-zins anders gerichte dynamiek, het leven geroepen.

1_{Emerson, Essays, Harrap ed. II, p.I53·}

2_{Karl Marx, Kritik der Hegelschen Staatsphilosophie, in Frühschriften. (Kröner, Stuttgart),}

p.68.

Anders t"'II'AP?An~.-4 _meer

naar

modificatie.

~ ... .., ... "'"' - om een ... , ...

- 'manipuleerbaar' is geworden. kan het onderwerp ook op ... ... door erop te wijzen dat de roep om algemeen

land, en de ons omringende landen, uitging van bevolkingsgroepen hadden met bestaande samenleving bijzonder content te zijn.

zij kiesrecht deelachtig maakten op om met behulp van

daardoor verkregen macht tot verbetering of reorganisatie van te komen. Dat eerste belangrijke uitbreiding van het kiesrecht

gevolgd werd door de eerste maatregelen op gebied van leerplicht, volkswoningbouw en de sociale verzekering, is dit even symbolisch als de coïncidentie die ten naaste bij aanwezig was tussen invoering

algemeen van eerste ouderdomsvoorzieningen en van achturige

werkdag.

Op een hoger niveau van abstractie kan men het voorgaande ook

samenvatten: vroeg-I ge-eeuwse situatie is wet vorm

van rechtsregels, van in de maatschappij levende en aldaar algemeen aanv-aar-de waaraanv-aar-den of normen (schoolvoorbeeld: pacta sunt servanda); thans geeft aanv-aar-de wet vooral juridisch vorm aan sociale ingrepen die de parlementaire meerder-heden van moment willen verv.;ezenlijken. Daarmee draagt de wet sterker het stempel van politieke handeling: in plaats van een kristalliserende heeft hij een richtingbepalende functie gekregen. Dusdoende beïnvloedt hij ter tevens de richting waarin het totale van onze C""l0,",....".,""

zich ontwikkelt.

Ik ben mij ervan bewust dat ik met deze algemene these een gecompliceerde werkelijkheid sterk schematiseer; ik beweer evenwel dat schema houdbaar-der is dan vele anhoudbaar-dere schemata, met name dan die welke het element van wikkeling in de vorming en

de

uitbouw van het recht loochenen miskennen.1

II

De problematiek van de wetgeving heeft zijn weerslag op die van rechtsvin~

ding. In een georganiseerd rechtsstelsel vindt de legislatieve werkzaamheid eenmaal haar verlengstuk in wetsteepassing en wetshandhaving, zodat ontwik-kelingen op ene terrein vrijwel noodzakelijkerwijs implicaties hebben voor die op het andere. 2

Wanneer de geformuleerde rechtsreg~l de rechter a prima vista niet een

1_{Bijv. Kranenburg, De Rechtsgrond der Vrijheidsrechten, in Publiekrechtelijke opstellen} aange-boden aan C.W.van der Pot, Zwolle 1950, p.xg8; Van Kan-Beekhuis, Inleiding tot de Rechts-wetenschap, ge d:ruk I 956, I.

contractenrecht steunt zen door en laat van politieke dat een hebben en rechter grijpt gevallen

een aantal vuistregels, naar zijn oordeel op te vatten als normen welke ons positieve recht doet dit niet alleen bij de interpretatie van

maar ook op waar ons rechtsstelsel bewust een plaats

rrÄ·>'11'1YYlrl aan vrijheid van de

caoutchouc-bepalingen, verWIJZingen naar

.~. ... ,~ ... -...of naar ongeschreven recht en dergelijke. ' V ... .u.,.__ ... ..__ ... op zolang

270

ontleend aan F.M.WibauL

'Zie daaromtrent .... .._, ... ...._,"" ... .,, Contract en Contractsvrijheid, înaug. rede

norm , maar er norna doorbroken

moet

Dit laatste waarin de wetgever laat inspireren door niet zonder meer verenigbaar zijn met het 'oude' normenpatroon,

veel en in verschillende vormen voor. V oor al twee categorieën normen staan met elkaar op gespannen voet: die van ('freiheitlichen')

staat en die van de georganiseerde verzorgingsstaat. Tot de eerste categorie hoort bijv. het beginsel dat een ieder vrij is zijn privésfeer, en

ook principe behoudens faillissement en dergelijke

is zijn inkomen te besteden zoals hij wil. de "r""'"..,.r1•..,.""',"rl'C•C'T-:l

het beginsel tot ontwikkeling dat niemand zijns ondanks omstandigheden mag komen te verkeren; wetgeyer

vorm gegeven door uit te vaardigen dat"""'" ... ,._, ... , ... inkomen kan genieten, recht heeft op een bijdrage

vertal gauw conflictsituaties van het geschetste gaan bijv. voorwaarden aan die bijstand verbinden,

van de bijstandgerechtigde betreft? vloeit voort uit strijd met het andere beginseL redelijk bijstandsbeleid

-bare zaak staat of valt met de mogelijkheid om invloed uit te v ... J''-' ... .

... .u.u. .. u ... ...,JL ... faits et gestes van bijstandsgerechtigde; de wet

pogen de kool en de geit te sparen, door een verzoening na te C't- ... ~"1"'''1'\ ... ,..."".,...,. van het bijstandsbeleid en van de individuele van de

gerechtigde. 2

is niet uitgesloten dat dit soort

zal doen gevoelen. Met enige fantasie kan men inhoud van de discussies zal zijn vvanneer men een bewuste bevolkingspolitiek te voeren.

van drinkwater hebben daarvan overigens reeds een flauwe ... .., ... ... zien.

een problemen.

sfeer van zijn rechterlijke vrijheid door zich tig geworden; bovendien zal ook de

selen tot een verzoening moeten zien te voeren. extra-complicatie voor. rechter is, beroepshalve en

leiding, en andere invloeden, over het algemeen weinig geneigd om verandering een groot goed te zien3

; bovendien is hij, door bank

niet erg politiek geïnteresseerd. Dit kan ertoe leiden dat hij gemakkelijk de beleidsoptiek kan naproeven waardoor recente wetgeving, met name

eco-1_{Dit is een te summiere maar niet unfaire omschrijving van de opzet van Algemene}

wet.

2_{Zie art.3, lid 2-3, ABW.}

... v ... .., ... en .. ". ... , .... ....,~ .... ...

verschil tussen 'Recht'

~~~''"'"' ... rla.·rhl:>.~rl lS.

is daarom zo verwonderlijk als vertoont

aan het 'pacta servanda' te gevallen waar wetgever juist voor een dwingend regime geopteerd, bijv. in van arbeidsrecht.1

zou het ook de moeite lonen eens te onderzoeken, welke mate van discrepantie er bestaat tussen de straftoemeting bij commune vermogensdelicten zoals stal, en bij fiscale en economische delicten. Als een belangrijke discrepantie zou

vastgesteld hetgeen mij onaannemelijk lijkt '"""' zou die constate-ring in de hier ontwikkelde gedachtengang: rechtspraak vertoont dan de tendentie om de onaantastbaarheid van het privé-vermogen sterker als norm-gevend te beschouwen dan de wetgever dit, blijkens de gestelde strafmaxima, heeft gedaan.

Het feit dat ik mijn voorbeelden tot Nederland beperk, betekent niet dat probleem zich niet elders zou voordoen. In alle geïndustrialiseerde landen heb ... ben zich de laatste jaren stroomversnellingen voorgedaan in het wetge .. vend proces, welke de band tussen de rechtsregel en de achterliggende norm moeilijker determineerbaar hebben gemaakt.

Ik

beweer niet dat hieruit per de-finitie moeilijkheden zouden voortkomen. is echter, zo schijnt het mij, niet te ontkennen dat er soms bepaalde crisissituaties uit kunnen ontstaan. Het con-flict tussen president Roosevelt en het U nited States Supreme Court rondom de New..,Dealwetgeving dejaren dertig is ten slotte mede terug te voeren tot het hier gesignaleerde verschijnsel: het verabsoluteren van de contractsvrijheid is een typisch uitvloeisel van wat ik hiervoor genoemd heb het leunen op het oude normenpatroon. 2 _{De wijze waarop dit conflict is opgelost is overigens even}

be-langwekkend als de aard van het conflict: Roosevelts plan tot 'hervorming' van het Hof ('court packing') werd door het congres verworpen, maar het Hof ging langzamerhand om, vooral na de 'landslide' -verkiezingen van I 936, die juist

het doorzetten van de New Deal tot inzet hadden. In wezen arbitreerde zo het electoraat in het conflict, en het koos met een overtuigende meerderheid voor sociale verandering.

Er echter een keerzijde aan medaille. De omstandigheid de rech-ter vaak van een andere gezichtshoek het wetgevend produkt bekijkt dan de ontwerpers hebben gedaan, heeft ook tot gevolg dat burger eerder beschermd kan worden tegen arbitrair optreden van de overheid. In een sterk gebureau-cratiseerde maatschappij als de onze langzamerhand aan het worden is, kan een zeker tegenspel tegen de administratie voor de burger van betekenis zijn. Indien men zijn staatsrechtelijk bestel heeft opgetrokken op de gedachte van de 'checks

1_{Een illustratie levert de zaak die leidde tot HR 14januari 1955, NJ 1955, I 70 (Van den}

-en men van

van belang vervullen doordat hij zich .~..~ .... .~.,~,.~.>.A·'-'.&;

.._.I.J.LL'L ... van wetgever en administratie.

netging vertonen elementen van de gewenste sociale veralacl,enn de economische ordening, dusdanig te verabsoluteren dat zij- bewust

wust - een zekere inbreuk op bepaalde vrijheidsrechten op de koop toe ... ,._,,...., ... Het rechterlijke correctief is in een dergelijk geval gemakkelijker verwezenlijk-baar wanneer bescherming van de individuele vrijheid de psychologie van rechter een grotere rol speelt dan realisering van economisch-politieke deside-rata. Als de versmelting tussen administratie en wetgever ver is voortgeschre-den- vraag waar ik nog op terugkom- kan dit ook een argument opleveren voor constitutionele toetsing.

De 'conserverende' invloed van de rechtspraak heeft derhalve zowel na-deel dat hij bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen kan vertragen het voordeel dat hij die ont\vikkelingen voor grensoverschrijdingen kan behoeden.

UI

Als de wet dienstbaar wordt gemaakt aan de sociale verandering, gaat de wet-geving deel uitmaken van een bepaald beleid: economisch, sociaal, ruimtelijk, cultureel, fiscaal, monetair of twee of meer van deze tezamen. De wet is een van een serie instrumenten waarover de centrale overheid beschikt om tot ver-werkelijking van zulk een beleid te geraken. Aan dit aspect van de wetgeving-haar integratie in een serie beleidsinstrumenten--- is tot nu toe betrekkelijk wei-nig aandacht besteed.2

Ik geef eerst een voorbeeld van deze samenhang aan de hand van .de Huur-wet. De wetgever heeft, voor nader aan te wijzen delen van het land, de huur-bescherming afgeschaft, althans vervangen door een aanzienlijk 'lichter' soort huurbescherming.3 _{De vraag welke streken daartoe zullen worden aangewezen,}

hangt af van de woningvoorraad aldaar, en dusdoende.,... gegeven de schaarste-situatie die achter ons ligt- mede van het bouwvolume. Dit bouwvolume wordt echter wederom beïnvloed door de regering, met name door middel van de toe-deling van woningbouwcontingenten aan de gemeenten. Die toetoe-deling \Vordt op haar beurt bepaald door de economisch-politieke en ruimtelijke doelstellin .. gen die de centrale overheid wenst te verwezenlijken, zoals de regionale indu-strialisatie, die in een ander kader reeds min of meer gepland is, ofbevordering van de werkgelegenheid in de bouwsector, of hulp bij het krotopruimingsbe-leid, of stimulering van de groei van bepaalde woonkernen zoals satellietsteden. 1

Vgl. HR 22 maart 1g6o, NJ 1960, 274 (Pocketbooks I).

2_{Zie echter Dror, Prolegomenon toa Social Study ofthe Law, 13]ournal ofLegal Education 131}

( I g6o) ; voorts het al bijna klassieke werk van Friedmann, Law in a Changing Society ( 1959,

thans in Penguin), vooral eh. I.

ene stuk beleid staat los van maar IS van

anders, wanneer

moment tot

overgaat, wordt bepaald door overwegingen van ...,.._., ... ,J.~. ... "'-'J.J.

bijv. conjuncturele, ervaringen van de twintig jaar heb-bovendien geleerd dat huurverhoging vrijwel steeds consequenties heeft in

van de lonen, zodat het loonpolitieke mechaniek op gang komen. Ook in die sector voert regering een beleid, dat niet los staat van haar overige sociaal-economische beleid, en de Minister van Sociale Zaken zal dit beleid moeten uitvoeren, door middel van gesprekken met de Stichting van de .A.rbeid, van richtlijnen aan het College van Rijksbemiddelaars, en eventueel van on-verbindendverklaring van collectieve arbeidsovereenkomsten.

Juist wanneer het om conjunctuurpolitieke maatregelen gaat, zou men het laatste voorbeeld nog kunnen toespitsen. Hoe is dan nl. in het algemeen het tableau? Men verdiept zich eerst in economisch-politieke situatie, komt ver-volgens tot de opstelling van een bcleidsprogram en gaat daarna over tot exe-van dit program, legislatieve en andere middelen. Het begint bij het Centraal Planbureau dat een aantal prognoses opstelt; op basis daarvan ont-werpt de Sociaal-Economische Raad een advies of adviezen over het toekom-stige economische beleid; het is op basis van deze adviezen dat de regering tot haar program komt. De volgende fase is dat de regering een soort 'policy state-ment' aflegt ten overstaan vart de tweede kamer, in de vorm van een regerings-verklaring, van de troonrede of de miljoenennota, of van een bijzondere nota over de economische situatie. Indien bij de discussies daarover in de tweede kamer geen ongelukken gebeuren, gaat de regering tot tenuitvoerlegging van haar program over; daartoe bezigt zij zeer verschillende juridische middelen, die echter

alle

aan één economisch-politieke doelstelling dienstbaar worden maakt .. Terwijl de wetgever te pas moet komen aan wijziging van de huurprij-zen, worden de hoogst toelaatbare pachtprijzen vastgesteld bij algem'ene maat-regel van bestuur ~2 _{Het prijspeil van roerend goed kan worden beïnvloed door}

de Minister van Economische Zaken, ingevolge de Prijzen wet, het loonpeil door de Minister van Sociale Zaken, overeenkomstig de loonpolitieke spelregels, maar voor beïnvloeding van de winsten kunnen fiscale maatregelen nodig zijn, die vveer interventie van de wetgever vereisen. Andere maatregelen, die econo-misch gezien parallel lopen, worden verwezenlijkt via invloed op de gemeente-lijke investeringen en via de Nederlandse Bank. Echter, kredietrestricties door middel van bijv. verhoging van de discontovoet zullen weer gepaard kunnen gaan met soortgelijke restricties in de sfeer van de afbetalingtransacties, door verhoging van de verplichte eerste aanbetaling, V\raartoe de Kroon competent is. 3 _{En zo kunnen ook conjunctuurpolitieke doeleinden vvorden gediend door}

1_{Daatover Veldkamp, Het Krachtenveld der Sociale Politiek. Soc. Ivfndbl. Arbeid 1965, p.653.} 2_{Art.3 Pachtwet.}

... "'l"- ... , ... ,... van

van subsidies, instelling van een rentegamma en

np·rcr""-lijke waarbij ik dan zwijg over de directe van de bijv. op vlak van onderwijsinvesteringen, wegenbouw en beleid.

Het voorgaande mag voldoende bewijs zijn voor de stelling dat de wet meer dan eens een van de -juridisch sterk divergerende -middelen is

voering van een tevoren reeds uitgestippeld beleid.

Aldus geformuleerd roept deze stelling dadelijk de vraag op

ve beleidsuitvoerende, ook beleidsbepalende of 'plannende' wetten

antwoord op die vraag moet voorzichtiger uitvallen dan misschien op het eerste gezicht nodig lijkt. worden nog altijd wetten uitgevaardigd die zelf het van te regelbestand inhouden, dat wil zeggen die de regels uitvaardigen waar het de wetgever eigenlijk om te doen is; Boek I NBW biedt daarvan een

voor-beeld. Maar meestalligt de zaak anders. In de eerste plaats zijn er wetten die zich beperken tot het creëren van bevoegdheden. Dit is niet alleen het geval met wetten di~ instellingen of organen in het leven roepen, bijv. de sfeer van de bedrijfsorganisatie, maar ook met een wet als de Prijzenwet, die niet anders doet dan de Minister van Economische Zaken de bevoegdheid tot bepaalde maatregelen verschaffen en de voorzieningen treffen welke voor het gebruik maken van die bevoegdheid noodzakelijk zijn (procedure, sancties, ontheffin-gen, beroep). In een tweede categorie wetten worden zowel bevoegdheden ge-schapen als regels gegeven, maar deze regels zijn niet de regels waar het eigen-lijk om te doen is, zij zijn slechts 'steunregels' besternd om het beleid, dat aan de Kroon of de Minister, of beide, wordt opgedragen, verantwoord rnagelijk te laten verlopen. Men denke aan de Wet Economische Mededinging, die de vor-ming van het kartelbeleid verschuift naar de Kroon en naar de Minister, maar die vrij uitvoerige regels inhoudt over de meldingsplicht van mededingingsrege-lingen. Het gaat de wetgever evenwel niet öm de meldingsplicht, maar zonder meldingsplicht zou het moeilijk zijn om een goed médedingingsbeleid te effec-tueren. Dit geval staat niet alleen; onze verveerswetgeving is bijv. eveneens op dit stramien opgetrokken.1 _{Ook de Wet op de Ruimtelijke Ordening behoort}

tot hetzelfde type.

Men kan deze redenering mijns inziens niet ontkrachten door er op té wijzen dat de strafsancties toch altijd in de \Vet staan. Weliswaar is in de discussies rondom art.s 7 Grondwet altijd betoogd dat in de, strafsanctie juist het typische de burgers bindende element zou liggen2_{, maar dit standpunt getuigt mijns}

in-ziens van weinig begrip voor de gedachtenwereld van die burgers. De strafsanc-tie is in de moderne wetgeving meestal het sluitstuk van een serie administrastrafsanc-tief- administratief-rechtelijke voorschriften en sancties. Dit is het duidelijkst bij wetten die met een vergunningstelsel werken, zoals Woningwet, Hinderwet en verveerswetgeving: de sancties zijn van administré;itiefrechtelijke aard, maar de strafsanctie is nood-1Wet Goederenvervoer Binnenvaart, \Vet Autovervoer Goederen en Wet Autovervoer Personen. 2

zakelijk ter van systeem. wet is daarom het onontbeerlijke ... r.,rn, .... ,,."..t'Yil"'·~

administratie: er is

IS vorm waann

afspeelt.

De wetgever is daarom beleidsbepaler; hij maakt mogelijk en helpt het uitvoeren. Juist door de pretentie die hij heeft gekoesterd om de maatschappij te veranderen zijn eigenlijke taak tussen zijn vingers door-glippen. Het gecoördineerde en sterk anticiperende optreden dat voor sociale ingrepen is vereist, kan door een volksvertegenvvoordiging niet worden opge-bracht. De regering 'détermine et conduit la politique de Nation', zoals de

grondwet het formuleert.1 _{Enerzijds vindt een verschuiving plaats van}

regelgeving naar bestuursdaden; enkele bestuursdaden dienen weliswaar bij de wet te geschieden (naturalisatie), maar de belangrijke zijn in handen van de administratie (vestiging industrieën, aanwijzing luchtvaartterreinen en derge-lijke); de wetgever machtigt slechts. Anderzijds vindt, binnen het terrein van de regelgeving, even~êns een verschuiving plaats naar de administratie, doordat de wetgever op economisch-politiek gebied vooral regelgevende bevoegdheden ere ... eert. of overdraagt (prijszettingen, generieke onverbindendverklaring van me-dedingingsregelingen) en doordat hij ook overigens geneigd is elke detaillering aan de Kroon of de Minister te delegeren (men leze er de Wet op het afbeta-lingsstelsel 1961 maar eens op na). Dit patroon wordt niet over de hele linie ge-volgd (wetboeken, belastingwetten, samenvoeging van gemeenten), maar het is algemeen genoeg om van betekenis te zijn.

Th4ns is daarom pas goeci bewaarheid het woord van Cicero: 'vere... di ei potest rnagistra turn legel11 esse loquentem'. 2 _{En zo komen wij tot een merk ..}

waardige omkering van de triasleer: het wetgevend orgaan participeert in de beleidsvoorbereiding, verschaft het juridische kader voor de beleidsvoering en executeert mede een reeds vaststaand beleidsprogram; de executieve vormt en voert het beleid en

is

daarmede in de eigenlijke zin des woords 'wet-gever' ge-worden.

Het voorgaande voert daarom nog niet tot de slotsom van de 'heerschappij van de Ministerraad'. 3 _{In de eerste plaats niet, omdat met deze pakkende}

uit-drukking wordt miskend hoe groot de invloed is van een permanent en bekwaam ambtenarencorps, da,t :meer dan menig politicus gevvend is in beleidstermen te denken. In de tweede plaats wordt er door veronachtzaamd hoeveel invloeden, van binnen en buiten de administratie, zich tijdens de beleidsvoorbereiding doen gelden en hoe daarin overigens ook de volksvertegenwoordiging haar par-tij meeblaast: hetzij doordat bepaalde oplossingen worden afgeschreven bij ge-breke van 'parlementaire haalbaarheid'\ hetzij doordat het parlement over be-paalde hoofdpunten tot een discussie met de regering komt

(begrotingsdebat-1_{Art.2o Constitution 1958.}

2_{Cicero, De Legibus III, I, 2.}

en de 'L.L'LAcLL.'L.. IJ.J. ... ._..,

aan de pluriformiteit van onze ....,""',,"'" ... " ... ;:::..

een beduidende gespeeld

van grote ondernemingen (industrialisatie Emmen, Sloehavenproject), van centrale vakorganisaties (loon- en prijsbeleid) en van

(land bouw).

Dit alles neemt niet dat de rol van de volksvertegenwoordiging, in ver-houding tot die van ministerraad en van het daaronder ressorterende appa-raat, de afgelopen zestig jaar aanzienlijk is verminderd. Bekende staatslieden waren toen grote parlementariërs (Kuyper, Troelstra), thans zijn het de goe-de bevvindsliegoe-den (Drees, Zijlstra). wanneer delaatstejaren tegendruk is ontstaan tegen door de regering gevoerd beleid, .was deze meer dan eens van buitenparlementaire herkomst: verzet tegen het Nieuw-Guineabeleid en tegen het radiobestel, kwestie-Vietnam, studentenagitatie. laatste is in zekere zin een somber teken: het suggereert nl. dat de kamers ook daar verstek laten gaan waar zij binnen de nieuwe institutionele verhoudirtgen die langzamerhand aan het groeien zijn, hun invloed wel degelijk zouden kunnen doen gelden. De crisis van het parlementarisme zit daarom waarschijnlijk dieper dan alleen in de ge-wijzigde aard van de besluitvormingsprocessen.

Eén aspect- en daarmee keer ik terug naar de rol van de wet- verdient in-tussen nog onderstreept te worden. De wet blijft tenslotte, ongeacht onder wiens of wier invloed hij tot stand komt, het juridischefundament waarop het gevoerde overheidsbeleid rust; dat wil zeggen de geldigheid van alle hande-lingen wordt aan de wet afgemeten. De wet is als het ware in juridische zin de

constitutie van het beleid. 2

betekenis van deze stelregel is niet gering. In de eerste plaats brengt hij mede dat het parlement in zekere zin medeverantwoordelijk wordtvoorhet ge-voerde beleid: het heeft tenslotte de mogelijkheden daartoe geopend. De kiezer mag daarom mede de volksvertegenwoordiging op dit beleid aanzien; de con-trolerende taak van kamers, inherent geacht aan het parlementaire stelsel, versterkt uiteraard dit aspect. In de tweede plaats beschikt het parlemênt, dat de bevoegdheden geschapen heeft, ook over de mogelijkheid om deze te trek-ken. In feite is mogelijkheid niet altijd te verwezenlijken: wanneer door de administratie jarenlang een zekere lijn is gevolgd, heeft het maatschappelijk leven zich vaak daar geheel op ingesteld, zodat het niet eenvoudig zal zijn met deze lijn te breken (bijv. ruil- en herverkavelingspolitiek). Bovendien is het niet altijd even gemakkelijk te ontwaren waar precies de basis van bepaalde be-voegdheden te vinden is; soms zijn er verscheidene onderlinge nogal diverge-rende wetgevende maatregelen die te zamen de verwezenlijking van een be-paald beleid mogelijk maken (energiepolitiek).

Het feit dat de wet de grondslag vormt van het beleid heeft tenslotte ook be-tekenis voor de rechterlijke controle: het stelt de rechter in de gelegenheid tot

1 _{Men denke aan het 'plan-Wilsveen'.}

aan

extensief te interpreteren en daarmede de

van

N:&:AilJ"rv7'ç,.1f'\A.' maar ook

over '""',.,.""'".1n""',u..:> .... u;..~~.c;.4,..,... zijn er vele van te

IV

is mijn verwachting dat wij in komende decennia zullen moeten over-gaan tot een 'agonizing reappraisal' van de van volksvertegenwoordi-ging.3 Voordat jurist zich in die discussie gaat mengen, moet hij een klaar beeld hebben van datgene wat thans in feite de wetgevende taak van 'Koning en Staten-Generaal' voorstelt. Wij leven mijns inziens te veel vanuit veronderstel-lingen die aansluiting meer vinden bij de werkelijkheid. Weliswaar is de klacht over de omvang van de gedelegeerde wetgeving al vrij oud4, maar het gaat thans om meer, en om heel anders, dan dat.

Hoewel de consequenties van de hier gesignaleerde ontwikkelingen op tal van niveaus te ,trekken zijn, bepaal ik mij thans tot de houding van de rechter en van de wetgever tegenover het beleid van de executieve.

De rechter wordt geconfronteerd met een 1nerkwaardig probleem, waarvoor hij evenWel de oplossing in zekere zin al gevonden heeft. Immers, enerzijds brengt toetsing van beleidsdaden aan de wet hem niet veel verder, omdat de wet vaak nauwelijks maatstaven inhoudt waarnaar het beleid zich zal hebben te richten5 ; anderzijds is het geen rechterswerk om zich in een oordeel omtrent de juistheid of de opportuniteit van het gevoerde beleid te begeven. Toch wordt de roep

om

'rechterlijke controle op het bestuur' eerder sterker dan zwakker, en dat is begrijpelijk. Weliswaar zal de hoofdrichting van het beleid onderwor-pen kunnen worden aan parlementaire controle, maar voor het nagaan van de individuele uitingsvormen daarvan is het parlement een ongeschikte instelling; het kan in beweging komen wanneer de publieke opinie over bepaalde hande-lingen in opschudding is gekomen, of wanneer de publiciteitsmedia bepaalde gebeurlijkheden aan kaak hebben gesteld, maar het is niet bij machte een regelmatige controle op gehele reilen en zeilen van de executieve uit te oefe-nen. Ik acht het juist dat in deze lacune de rechter inspringt. Ik acht het ook juist dat hij, staande voor het dilemma van een vaak nogal zinledige toetsing

1

Bijv. CR 2 oktober 1952, AB 1952, p.190.

2_{0nder andere in het bekende geval van de Doetinchemse woonruimtevordering, HR 25 febru~} ari 1949, NJ 1949, 558.

3_{Zie reeds thans de slothoofdstukken van het briljante werk van Shonfield, Modern Capitalism}

(I 96 5, thans in Penguin).

aan wet en een voor

voor toetsing aan ....,.._Jö,\VJLA.A.v.J.A.v .... Al"' h f-<' Uvj::;,.LJLJ.Ov~.v.I.A.

nale toetsing' van beleidsdaden.

dendheid ten van beleidsvragen met vallen tot een controle te komen.

Op één gebied acht ik terughoudendheid -en nu

duidelijker dan in het voorgaande mijn eigen overtuigingen in stelling bren-gen nl. zodra inbreuken op de grondrechten het geding zijn. Geen beleid mag daaraan raken. rust de wet, de wet is de uitkomst van politieke processen, de zuiverheid van die politieke processen wordt juist mede zoveel mo-gelijk gewaarborgd door de individuele vrijheidsrechten. is één van de re-denen waarom de argumentatie, door de HR gevolgd ten aanzien het processieverbodl, verwerp - en het is een principiële reden.

geval dat de wet dreigt inbreuken op de grondrechten te maken, zal zich

vooral kunnen voordoen bij beleidsuitvoerende wetten. Uit mijn beschouwing van de aard van die wetten enerzijds als deel van een groter beleidsinstru:men-tarium uit mijn visie op de grondrechten anderzijds, volgt dat rechterlijke toetsing van de wet aan constitutioneel of internationaal gewaarborgde vrij-heidsrechten niet bij voorbaat van de hand wijs.

Is het echter weljuist-en daarmee versehuifik de vraagstelling weer van de rechter naar de wetgever- dat wetgever zich bezig moet houden met uit-voering van beleid? Men zou toch kunnen menen dat dit een taak is die bij üit-stek geschikt is om aan de executieve te worden overgelaten. Als voor het pacht-prijsniveau de Kroon competent waarom moet dan voor het huurprijsniveau de wetgever het geweer komen? Er kunnen natuurlijk redenen van politieke opportuniteit in het spel zijn geweest die dit verschil verklaren, maar het ook mogelijk dat historische toevalligheden een rol hebben gespeeld. Intrinsieke denen voor het verschil zijn moeilijk te vinden.

Het zou mij dan ook toeschijnen dat de wetgever er goed aan zou doel), zijn eigen prioriteiten te bepalen, met andere woorden dat hij

in

elk geval een

legisla-tief beleid voert. Het is geenszins mijn bedoeling een blauwdruk voor zulk

eenbe-leid te verschaffen. Wel komt mij voor dat de gehele sector van de 'beleids-uitvoering' inderdaad aan regering en administratie zou moeten worden overge-laten- met uitzondering, want aan het beginsel van art.188 Grondwet zou ik niet willen tornen (ook niet ter wille van een 'slagvaardig fiscaal beleid').

Hoewel ik er overigens vrede mee heb dat de beleidsbepaling niet bij de wet-gever berust, zou ik daarop toch een aantal clausuleringen willen aanbrengen. Alle materies die enigszins grondrechtelijk zijn getint2, dienen mijns inziens tot de exclusieve competentie van de wetgever te behoren. Voorts behoort mijns inziens het institutionele raamvverk waarin beleidsvorming en beleidsuitvoering zich afspelen, geheel door de wetgever te worden vastgesteld. Tenslotte moet ook het toepassingsgebied van elke legislatieve maatregel beginsel door de 1

HR Igjanuari 1962, NJ 1962, 107 (Geertruidenberg II).

Moeilijker is van

wet zou moeten worden vastgelegd. Hoewel voorstander ben van wets-bepalingen vrijwel neerkomen een blanco · lijkt het mij

juist de tussen bepaalde beleidsopties te zal

ongeneigd-heid motiveren met een voorbeeld. is wel voor om de grondwet vast te leggen dat waardevastheid van de munt een voorwerp is van aanhou-dende zorg der regering. 2 _{Dat lijkt een redelijk verlangen, en een tijd van}

aanhoudende 'creeping inflation' klinkt het zelfs sympathiek. Maar men zal op een dergelijke bepaling: pas een beroep gaan doen wanneer er een keus moet worden gedaan, bijv. de keus tussen het bevorderen van de waardevastheid van de valuta en het behoud van een volledige werkgelegenheid. Is het dan zo dent dat men de eerste oplossing kiest? In de jaren dertig heeft de Nederlandse regering die keus gedaan, doch het was naar de mening van velen - ook naar de mijne . ....,. een verkeerde keus. Nu kan men natuurlijk zowel de waardevastheid van de munt als de volledige werkgelegenheid als doeleinden noemen, maar daarmee wordt niets opgelost: als het er werkelijk om spant, zijn zij met elkaar in strijd~ De keuze kan mijns inziens moeilijk van te voren voor elke potentiële problèemsituatie worden vastgelegd.

Dit is - als ik mij nog een kleine zijsprong mag veroorloven - ook het pro-bleem. van de sociale grondrechten. Zij zullen hun wettelijke vorm vooral moe-ten vinden in richtlijnen voor het economisch en sociaal beleid. 3 _{Als men echter}

alle desiderata vastlegt, legt men niets vast: beleid is immers bepaling van pri-oriteH:en. De vraag van de (grond)wettelijke erkenning van sociale grondrech-ten is· daarmee niet opgelost, maar mijns inziens wel in het juiste licht gesteld. Ik kom tot een afronding. Mijn betoog is gericht tegen de beschouwingswijze die het doet voorkomen ofwetgeving een min of meer statisch begrip zou zijn, en die daardoor de ogen sluit voor de ontwikkelingen die de aard van de wetge-ving en de rol van de wetgever in de afgelopen eeuw hebben doorgemaakt. Was de wet eerst gericht op het juridisch vorm geven aan min of meer· vaststaande normen, later wordt hij een werktuig om aan de gewenste verandering van de samenleving richting te geven; in een tweede fase gaat deze beleidsvormende functie meer en meer over in beleidsuitvoering en bevoegdheidsverlening. Elk van deze ontwikkelingen roept haar eigen juridische problemen op, zowel op het vlak van de rechtspraak als op dat van de wetgeving. De laatste zijn voor onze toekomst waarschijnlijk van het grootste gewicht. De égards die wij als staatsburgers jegens onze parlementariërs in acht hebben te nemen, mogen ons

1_{De Wet op het afbetalingsstelsel 1 g6 I is mij dan ook een gruwel.}

2_{Zie L.E.van Holk, Muntregaal en waardevast geld in de Grondwet, NJB 1968, p.gg.}

8_{De aardigste beschouwing is altijd nog te vinden in het preadvies van C.H.F.Polak, Hand.}

""' ... '"' ... '"' ... met

palrielne:n ta~xre zeggenschap zich langzamerhand

gaan veelal ron~aolm

·de staten-generaal als wordt opgetrokken, is toekomst van parlementarisme niet gebaat.